История
Докладу Армеля сорок лет
Пьер Армель (© HATO)
Лоуренс С. Каплан изучает происхождение документа, его роль и значение в долгосрочной перспективе
За почти шестьдесят лет истории НАТО произошло несколько эпохальных событий, которые стали предвестниками важных изменений курса Североатлантического союза. Двумя наиболее заметными событиями стали Корейская война и то, как она сказалась на структуре организации в период с 1950 по 1952 годы, и распад Советского союза в 1989-1991 годы, начавшийся с падения Берлинской стены. Третье существенное изменение имело для отношений между союзниками столь же важные последствия, сколько и для «холодной войны»: речь идет о докладе Армеля, представленном в 1967 году. Инициатива Армеля, выдвинутая сорок лет назад, продемонстрировала влияние малых государств-членов НАТО на более крупные державы, в частности, на супердержаву – Соединенные Штаты. НАТО восприняла идею, которая была заложена в этом докладе, в результате чего центробежные силы, которые могли бы привести к роспуску Североатлантического союза, «притупились». Этот доклад проложил для НАТО курс, приведший впоследствии к окончанию «холодной войны».

Пьер Армель, министр иностранных дел Бельгии, выступил в 1966 году с инициативой провести работу по «изучению задач, которые предстоит решать Североатлантическому союзу в будущем, и необходимых для их решения процедур в целях укрепления НАТО как фактора прочного мира». Представленный в результате этого в декабре 1967 года на заседании Североатлантического совета в Брюсселе доклад Армеля по праву остался в истории НАТО призывом малых государств к тому, чтобы разрядка и оборона существовали на равных правах и были основными задачами Североатлантического союза в ближайшем будущем. В докладе признается, что кризисы могут возникать, особенно вокруг германского вопроса, при этом в нем не оставлена без внимания и значимость «адекватной военной силы и политической солидарности для сдерживания агрессии». Но основная суть доклада в том, что он указал на необходимость для союзников по НАТО стремиться к созданию более стабильных отношений, способствующих разрешению политических вопросов, в особенности вопроса о статусе Германий. Этот доклад исходил из предпосылки о наличии признаков того, что советские и восточноевропейские политические руководители осознали преимущества стабилизации Европы. Разрядка была средством для достижения этой цели.

Тщательная работа по подготовке отчета была проделана не только представителями малых держав. Среди докладчиков от четырех подгрупп специальной группы, созданной Североатлантическим советом под председательством Манлио Брозио, являвшегося тогда генеральным секретарем НАТО, были: Карл Шутц, Дж. Г. А. Уотсон и Фой Колер, представлявшие, соответственно, внешнеполитические ведомства Федеральной Республики Германии, Великобритании и Соединенных Штатов. Уотсон и Шутц возглавили работу первой подгруппы, занимавшейся отношениями между Востоком и Западом, а Колер был назначен докладчиком от второй подгруппы, занимавшейся общими вопросами обороны. Бельгиец Поль-Анри Спаак возглавил третью подгруппу по взаимоотношениям между союзниками, а голландский профессор Утрехтского Университета C.Л. Патийн работал в четвертой подгруппе, изучавшей изменения обстановки за пределами зоны НАТО. Участие американских, британских и немецких дипломатов в составлении доклада Армеля имело принципиальное значение: первоначальная идея Армеля организовать чисто европейское совещание переросла в гораздо более широкую программу, охватившую весь Североатлантический союз. Если бы упор был сделан на европейской солидарности перед лицом давления США, это свидетельствовало бы об узости подхода.

Подгруппы приступили к подготовке письменных отчетов в апреле 1967 года и завершили работу к сентябрю месяцу. Эти отчеты послужили основным материалом для краткого доклада Международного секретариата, представленного министрам иностранных дел в декабре. Доклад был озаглавлен не «Будущее Североатлантического союза», а «Будущие задачи Североатлантического союза», что должно было напомнить странам-членам о том, что миссия НАТО продолжится и после того, как организация отметит свое двадцатилетие в 1969 году.

Сотрудничество крупных и малых стран в рамках рабочей группы отразило коренную перемену по сравнению с атмосферой, в которой в 1956 году был подготовлен доклад «Комитета трех» о невоенном сотрудничестве в рамках НАТО. Доклад «мудрецов» стал, по сути, криком души малых государств, почувствовавших, что их исключили из процесса принятия решений. Они просили об истинном сотрудничестве в совещательных органах НАТО. Суэцкий кризис, который сам по себе стал примером маргинализации малых союзников по НАТО, затмил этот доклад. Несмотря на то, что в мае 1957 года Североатлантический совет утвердил доклад, в течение последующего десятилетия с представленной в докладе конкретной рекомендацией о «расширении сотрудничества и консультаций на ранних этапах формирования политики» практически не считались.

Тот факт, что разрядка заняла столь важное место в истории НАТО, а голоса малых держав стали более различимыми в середине 1960-х годов, объясняется изменениями в геополитической обстановке. Разгром англо-французской коалиции в Суэцком канале отвлек всеобщее внимание от рекомендаций «трех мудрецов», вместе с тем целый ряд событий, произошедших внутри самого Североатлантического союза и в отношениях между двумя блоками, способствовали достижению целей, сформулированных в докладе Армеля. Первым фактором стало понимание того, что с окончанием кризиса, вызванного размещением ракет на Кубе в 1962 году, и берлинского кризиса 1964 года, начался новый этап «холодной войны». В обоих случаях Советский Союз отошел от грани войны: в случае с кубинским кризисом советские ракеты были вывезены с острова, а в случае с берлинским кризисом Советский Союз подписал договор с Германской Демократической Республикой, в котором не упоминался вопрос о статусе Западного Берлина. В результате этого возникло предположение, особенно у европейских стран-членов НАТО, что Советский Союз и Варшавский блок все больше приближались к нормальным, пусть и зачастую враждебным, отношениям к НАТО. Как говорится в тексте доклада Армеля, возникшее в результате этого ослабление напряженности является не «конечной целью, а частью долгосрочного процесса, направленного на улучшение взаимоотношений и способствующего урегулированию ситуации в Европе».

Доклад Армеля по праву остался в истории НАТО призывом малых государств к тому, чтобы разрядка и оборона существовали на равных правах и были основными задачами Североатлантического союза.
Вторым фактором, послужившим фоном для доклада Армеля, невольно стала Франция в период правления Шарля де Голля. Выйдя из военной структуры Североатлантического союза, Президент де Голль тем самым дал понять, что, по его мнению, военная конфронтация с Советским блоком ушла в прошлое, и что с Советским Союзом можно обращаться не как с ненормальным образованием, стремящимся уничтожить Запад, а как с потенциальным партнером по созданию нового европейского порядка. Согласно этому сценарию, принятие дальнейших оборонительных мер не имело смысла для будущего Европы.

В данном контексте доклад Армеля стал ответом НАТО на вызов, брошенный де Голлем. Из доклада явно следовало, что именно благодаря военному «столпу» появилась возможность для разрядки. Опираясь на этот фундамент, НАТО может создать убедительные средства для расширения политических и экономических контактов с Варшавским блоком. Хотя де Голль согласился с тем, что новые отношения с советским противником будут строиться посредством разрядки, его не удовлетворяла роль координатора политики государств, которая отводилась Североатлантическому совету для достижения этой цели. Проблему удалось решить, когда Франция приняла общую концепцию политических консультаций, и ей не нужно было соглашаться с перспективой объединенной политической структуры. Франция решила не идти на риск оказаться в изоляции в Североатлантическом союзе, и поэтому она неохотно согласилась с сокращенной редакцией конкретных рекомендаций, представленных рабочими группами. Итоговый документ состоял всего лишь из 17 пунктов.

С выходом Франции из штаба главкома ОВС НАТО в Европе для малых государств открылись возможности громче озвучить свою позицию в Комитете оборонного планирования и Группе ядерного планирования, не рискуя встретить сопротивление Франции. Соединенные Штаты возлагали особые одежды на Группу ядерного планирования, видя в ней замену несостоявшихся Многосторонних сил. Несмотря на то, что ядерное оружие не будет принадлежать европейским странам, они будут принимать участие в ядерном планировании, даже если это участие и будет ограничено. Все союзники по Североатлантическому союзу за исключением Франции получат информацию по ядерным вопросам, в которой им отказывали до 1966 года. Требование о коллегиальности, выдвинутое в «Докладе трех мудрецов», обеспечило участие малых государств в будущем НАТО, а до этого у них не было такой формы участия. Тот факт, что доклад вышел за именем Армеля, стал символом истинных перемен.

На международной арене произошло третье изменение, сыгравшее определенную роль в довершении работы Армеля: война во Вьетнаме сказалась на роли США в НАТО. Первоначально эта война в Юго-Восточной Азии пользовалась поддержкой со стороны союзников по НАТО на том основании, что Соединенные Штаты отстаивали общее дело, оказывая помощь Южному Вьетнаму и препятствуя тем самым коммунистической экспансии. Подобное рассуждение могло быть верным в начале 1960-х годов, но в 1965 году оно перестало внушать доверие европейским странам, после того как резкое увеличение численности американского контингента превратило вьетнамский конфликт в американскую войну. К 1967 году большинство союзников стали серьезными оппонентами войны, частично из-за урона, нанесенного этой войной гражданскому населению, но, прежде всего из-за того, что в их восприятии Америка выделяла для этой войны ресурсы и войска в ущерб обязательствам США перед Европой.

Соединенные Штаты, в свою очередь, признали, что война во Вьетнаме ослабляла их роль в НАТО, а также создавала внутреннюю напряженность в самой стране. С разрядкой у Соединенных Штатов появлялась возможность вытащить страну из вьетнамской трясины. Причины, по которым Америка ратовала за разрядку, не вполне совпадали с причинами, по которым за разрядку выступали европейские страны. Не было и полного консенсуса вокруг того, что подразумевалось под разрядкой. Американское руководство не разделяло убеждения в том, что «холодная война» вышла на такой этап, что разрядка может занять место наравне с обороной во взаимоотношениях НАТО с Советским блоком. Но в виду обостренной обстановки, сложившейся в том момент в стране, и надежды на помощь в разрешении конфликта во Вьетнаме со стороны европейских государств и Советского союза, Соединенным Штатам пришлось согласиться с положениями доклада Армеля. К исходу десятилетия трансатлантическая супердержава отчасти утратила свой авторитет, но ее участие в НАТО по-прежнему было жизненно важным для успеха разрядки, равно как и для постоянной обороны Североатлантического союза.

Тот факт, что доклад Армеля настаивал на разрядке, привел США в замешательство, хотя им и пришлось согласиться с необходимостью разрядки. Верховный главнокомандующий ОВС НАТО в Европе генерал Лайман Л. Лемницер был насторожен чрезмерным спокойствием, с которым союзники по НАТО восприняли вторжение сил Варшавского договора в Чехословакию в 1968 году, и его терзали сомнения по поводу Остполитик канцлера Западной Германии Вилли Брандта. Остполитик стала побочным результатом решения, принятого Германией в ходе переговорного процесса по докладу Армеля: Германия решила делать меньший упор на вопрос о воссоединении и вместо этого улучшить взаимоотношения с Восточной Германией и Советским Союзом.

Может быть, при иных обстоятельствах, Соединенные Штаты воспротивились бы подходу, которого Федеральная Германия решила придерживаться в отношении Восточной Германии. Но на мрачном фоне войны во Вьетнаме казалось, что благодаря духу разрядки Америка сможет укрепить связи с союзниками и что ей будет легче уйти из Вьетнама. Более того, администрация президента Никсона создала свой собственный вариант разрядки: советник по национальной безопасности Генри Киссинджер стремился вовлечь Советский союз в систему равновесия сил, а не изгонять его из сферы дипломатии.

Когда в августе 1968 года в Праге советский блок насильственно свергнул правительство Дубчека, это напомнило НАТО о том, что нужно постоянно готовиться к обороне. Но это не заставило, тем не менее, союзников отклониться от рекомендаций, представленных в заявлении по итогам заседания Североатлантического совета в июне 1968 года в Рейкьявике, и обозначить свою заинтересованность в дальнейшем взаимном и сбалансированном сокращении сил. Инициатива Брандта проложила дорогу для переговоров по взаимному и сбалансированному сокращению вооруженных сил, начавшихся в 1973 году в Вене. В тот же год доклад Армеля стал стимулом для Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, которая привела к подписанию в 1975 году хельсинкского Заключительного акта. В отличие от того, как повел себя Советский союз на переговорах в Вене, в Хельсинки советским представителям не терпелось прийти к соглашению, чтобы придать законный статус границам, установленным по окончании войны. Но в хельсинкских договоренностях были также положения о защите прав человека и расширении свободы информации во всех странах, подписавших Заключительный акт.

Доклад Армеля произвел волновой эффект, который продолжался в 1970-е и 1980-е годы, когда контроль над вооружением был постоянным предметом переговоров между Востоком и Западом. Первоначальная волна оптимизма по поводу разрядки спала к середине 1970-х годов, когда Советский союз и НАТО приступили к новому наращиванию вооружений, но зерна, посеянные докладом Армеля, продолжали плодоносить. О беспокойстве в связи с разрядкой свидетельствует инициатива о «двойном решении», выдвинутая в 1979 году, в которой НАТО увязала вопрос о размещении ракет средней дальности в Европе с возобновлением усилий по контролю над вооружениями. На одной чаше весов была гарантия США оборонять Европу, а на другой – обязательство США вести работу над соглашением по контролю над вооружениями с Советским союзом. Когда десять лет спустя Советский Союз присоединился к Соединенным Штатам, чтобы положить конец «холодной войне», на самом-то деле, они откликнулись на призыв, сформулированный в докладе Армеля.

С текстом документа «Будущие задачи Североатлантического союза» («Доклад Армеля») можно ознакомиться на: http://www.nato.int/docu/basictxt/b671213a.htm.
...в начало...