Анализ
Общая повестка дня для обеспечения внутренней безопасности
В дозоре: НАТО может стать форумом, сближающим европейские и американские взгляды на обеспечение внутренней безопасности государств (© NATO)
Майкл О’Хэнлон рассматривает вопрос о том, как за счет усиленного взаимодействия на уровне НАТО можно было бы повысить внутреннюю безопасность государств по обе стороны Атлантики
Как утверждал специалист Брукинского института Джереми Шапиро, Соединенные Штаты и Европа понимают войну с терроризмом совершенно по-разному. В Америке считается, что это главная проблема национальной безопасности, а в Европе же, напротив, есть тенденция сомневаться в том, насколько правомочно называть эти действия «войной». В понимании США, речь идет о комплексе военных и разведывательных действий за рубежом, тогда как европейцы считают, что речь идет в основном о правоохранительной деятельности.

Эти серьезные расхождения в значительной мере усложняют повестку дня, нацеленную на обеспечение безопасности в трансатлантическом регионе. Однако с учетом того, в какой форме предстает угроза перед обществами европейских стран и США, и те и другие установили правильный, хотя и разный диагноз. Вместо бесконечных споров о том, чье видение более верно, лучше бы ученые, руководители и граждане, проживающие по обеим сторонам Атлантики, старались бы избегать шумных пререканий, за исключением тех случаев, когда они неизбежны, и сотрудничали друг с другом, когда есть такая возможность.

По крайней мере, в одном американцы и европейцы согласны: внутренняя безопасность или, как ее принято называть в Европе, защита территории государства – это домашний фронт гораздо более масштабной борьбы. Ни одной стране в одиночку не справиться с растущей угрозой, исходящей от радикальных «подгосударственных» элементов, использующих Интернет и асимметричные средства для совершения атак, производящих глубокое впечатление на людей. В целях пресечения дальнейших терактов против объектов на территории государств, разведывательные и правоохранительные органы большого числа государств должны координировать свои действия.

Уже в силу этого НАТО вполне заслуживает, чтобы ей была отведена существенная роль в обеспечении внутренней безопасности. После терактов, произведенных террористами-смертниками в Стамбуле в ноябре 2003 года, взрывов на поездах в Мадриде в марте 2004 года и нападений, которым в июле 2005 года подверглась система общественного транспорта в Лондоне, борьба с терроризмом заняла центральное место в работе Североатлантического союза. Ведь первоначально перед НАТО была поставлена задача защитить территории государств-членов организации, а конечная цель, преследуемая террористами, – превратить наш дом в театр военных действий.

В данном эссе проблема намеренно рассматривается под американским углом зрения. Основное внимание уделено вопросам внутренней безопасности США, которые еще остались на повестке дня. При этом признается, что по многим направлениям европейцы предпочли бы придерживаться иного подхода. Если бы Европа и Америка имели более нюансированное представление о взглядах друг друга, это пошло бы им обеим на пользу. В заключение эссе я делюсь своими соображениями о том, какие вопросы, исходя из общих интересов трансатлантической безопасности, особенно нуждаются в выработке согласованной позиции или, по крайней мере, компромисса.

Уязвимый Альянс

Защитить крупное, открытое и высокоразвитое общество от всех возможных видов терроризма просто нереально. Как утверждал Ричард Беттс в своей статье, опубликованной в весеннем номере журнала «Политикал Саэнс Куотерли» (Political Science Quarterly) в 2002 году, в Соединенных Штатах, например, есть более полумиллиона мостов, около пятисот небоскребов, трубопроводы для транспортировки природного газа, протяженность которых составляет около 200 000 миль, и более 2 800 электростанций, не говоря уже о метро, ресторанах, кинотеатрах, школах и торговых центрах. Список критически важных объектов инфраструктуры слишком длинен, чтобы защищать все объекты. Некоторые особо строгие меры, например, по охране ста четырех атомных электростанций в США не могут быть распространены на все потенциальные объекты нападения.

Но если государства НАТО сосредоточатся на самых худших вариантах нападений, то они смогут расставить приоритеты и продвинуться дальше в деле защиты своих стран. Необходим ряд указаний, на которые можно будет опереться при осуществлении работы в будущем и к которым смогут обратиться политики, разъясняющие трансатлантической аудитории, какими общими принципами необходимо руководствоваться, предпринимая дальнейшие шаги по укреплению внутренней безопасности государств.

Во-первых, было принято верное решение сосредоточиться первоначально на предотвращении терактов Аль-Каиды, напоминающих по сценарию нападения 11 сентября. Не нужно слишком напрягать свое воображение, чтобы обнаружить другие уязвимые места, на которые столь отчетливо указали теракты в Стамбуле, Мадриде и Лондоне и теракты в Великобритании, Германии и других точках, которых едва удалось избежать. Мы также должны признать, что в будущем нападениям могут подвергнуться не только небоскребы или вокзалы, но и химические заводы или вентиляционные системы на стадионах.

Во-вторых, основные наши усилия должны быть направлены, прежде всего, на предотвращение терактов. Для этого на территории страны необходимо получать хорошие оперативные данные о лицах, подозреваемых в террористической деятельности, и одновременно с этим препятствовать их передвижениям, финансовым сделкам и передаче ими сообщений. Целесообразнее строить работу таким образом, а не уделять главное внимание точечной обороне основных объектов в государстве или ликвидации последствий терактов, которые удалось совершить. Последние задачи тоже важны, но разумнее вести предупредительные действия. И в этом плане Соединенные Штаты могли бы воспользоваться советами и знаниями, которыми могут поделиться ряд европейских союзников США. Как отмечено в статье Бенедикт Сюзан и Джереми Шапиро, опубликованной в весеннем номере журнала «Сервайвал» (Survival) за 2003 год, одним из ключевых аспектов, ставшим залогом успешной кампании, развернутой против террористической деятельности на территории Франции в 1980-е и 1990-е годы, было создание обширных сетей агентурной разведки (HUMINT). А в арсенале мер противодействия терроризму, которым обладают США, не хватает усовершенствованных средств сбора агентурных данных.

В-третьих, с учетом того, что мы не в состоянии защитить абсолютно все, мы должны беспокоиться больше всего о терактах, которые могут привести к значительному числу жертв. Чуть менее приоритетной задачей для нас должна быть интенсивная работа по предотвращению терактов, которые приведут к небольшому числу жертв, но от которых разойдутся огромные экономические волны. В качестве примера можно привести попытки контрабанды, обнажившие зияющие дыры в системе безопасности контейнерных перевозок.

Еще один пример последнего сценария. Если бы переносной ракетой «земля-воздух» был сбит самолет, совершавший коммерческий рейс по маршруту Брюссель-Нью-Йорк, число жертв было бы относительно ограниченным по сравнению с терактами 11 сентября. Конечно же, для пострадавших это было бы трагедией, но сам по себе этот инцидент не ослабил бы страну НАТО или Североатлантический союз в целом. Однако это привело бы к ужасающим последствиям для трансатлантических воздушных перевозок. Экономические последствия могут носить гораздо более длительный характер, чем последствия терактов 11 сентября, так как на разработку стратегии, которая позволит в дальнейшем избегать ракетных нападений, потребуется время.

Еще одним примером может стать применение радиологического оружия, в котором обычные взрывчатые вещества используются для распыления радиоактивного вещества в городском районе. В январском номере журнала «Дифенс Хорайзенс» (Defence Horizons) за 2004 год Питер Циммерман и Черил Лоб отметили, что подобный теракт, скорее всего, не приведет к гибели большого числа людей, но наверняка спровоцирует массовую панику. Также понадобится осуществлять дорогостоящие и трудоемкие мероприятия по обеззараживанию и вводить в подвергшейся нападению стране меры безопасности, нарушающие обычный ход вещей.

По ряду общих направлений обеспечения внутренней безопасности удалось в определенном плане достичь существенных результатов, однако по-прежнему имеются серьезные недостатки. Рассмотрим уязвимость стран трансатланического региона в случае терактов с применением биологических веществ. Как подчеркнули Лоуренс Уайн и Эдвард Кэплен, несмотря на то, что запасы антибиотиков, необходимых для того, чтобы справиться с терактами с применением сибирской язвы, довольно надежны, этого не скажешь о средствах для быстрой выдачи антибиотиков. Возможные биологические теракты по-прежнему вызывают острое беспокойство в долгосрочной перспективе, так как могут быть применены различные возбудители инфекции, а антидотов или вакцин для них может не оказаться в наличии (или их может вообще не быть) в тот момент, когда они будут больше всего нужны.

Что касается воздушных путешествий, большая часть пассажиров до сих пор не проходят досмотр на предмет наличия взрывчатых веществ; грузы, перевозимые на коммерческих рейсах, обычно не подвергаются инспекции; а частные самолеты проходят минимальную проверку на предмет безопасности. Американские и европейские авиакомпании приложили немало усилий для усовершенствования системы безопасности, но при этом большое число других международных авиакомпаний, осуществляющих перевозки значительного числа пассажиров в страны НАТО и из стран НАТО, приложили гораздо меньше усилий. С учетом того, насколько «пористыми» стали границы, и с учетом глобализации индустрии авиаперевозок, эти проблемы требуют решения.

Если привести более конкретный пример, частный сектор в США сделал очень мало для того, чтобы защитить себя. В январе 2005 года заместитель начальника отдела борьбы с терроризмом Полицейского управления города Нью-Йорка Ричард Фолкенрэс выступал в качестве свидетеля на слушаниях, проводившихся в Комитете по внутренней безопасности и делам правительства Сената США. Он заявил, что проблемы с уязвимостью химических заводов, небоскребов и грузовиков, перевозящих опасные грузы, стоят зачастую с той же остротой и мало чем отличаются от ситуации до 2001 года. Владельцам частной инфраструктуры известно, что вероятность того, что принадлежащий им объект подвергнется нападению, очень мала, поэтому они не склонны добровольно нести дополнительные расходы, соглашаясь с акционерами и проживающими по соседству, что их объекты могут быть уязвимыми. Однако в национальном плане это означает, что проблема с целым рядом слабых мест, относящихся к общей системе, по-прежнему не решена.

Национальные государства по-прежнему суверенны, и вполне приемлемо, что союзники могут иметь разное представление о будущей террористической угрозе.
Создание Министерства внутренней безопасности не привело автоматически к большей защищенности от подобного рода угроз в США, о чем свидетельствует неудачное реагирование на ураган «Катрина». В Министерстве много способных и преданных своему делу работников. Однако процесс реорганизации может отвлечь внимание от работы по выявлению оставшихся уязвимых мест и по их ликвидации, как отметил в своих показаниях господин Фолкенрэс. Перестраивать государственные органы, по сути, в военное время – это рискованное дело. Это также необычная для США реакция на национальный кризис. Министерство обороны было создано не во время Второй мировой войны, а по ее окончании. Реорганизация Пентагона по инициативе Голдуотера-Николса была проведена в 1986 году, когда в мире сложилась относительно мирная обстановка. Что касается европейских стран, то лучше бы они не полагались на то, что создание нового органа – это уже начало решения проблемы.

Я бы рекомендовал при разработке будущей политики сделать основной упор на ряде направлений, некоторые из которых перечислены ниже. Более подробно эти рекомендации представлены в публикации «Защита отечества 2006-2007», подготовленной Майклом д’Арси, Майклом O’Хэнлоном, Питером Орсагом, Джереми Шапиро и Джеймсом Стейнбергом (Брукингский институт, 2006). Большинство этих мер будут полезны как для европейских стран, так и для Соединенных Штатов и Канады. Организующим принципом здесь должна стать защита от нападений, которые могут иметь катастрофические последствия для жизни людей, экономики или политики. Исходя из соображений эффективности затрат, должны проводиться действия, направленные на предотвращение нападений, а не на оборону объектов, которые могут подвергнуться нападениям, или ликвидацию последствий после совершения терактов. Необходимо сочетать различные подходы. В мои рекомендации входит: Чтобы более подробно раскрыть некоторые из вышеизложенных идей, стоит заметить, что всегда разумно начинать обсуждение новых вопросов в области внутренней безопасности государства с разведки. Разведка – это самая важная работа по обеспечению внутренней безопасности, так как легче болезнь предупредить, чем потом ее лечить (или ликвидировать последствия). С учетом такого большого количества объектов, нуждающихся в защите, единственный способ успешно выполнить задачу по обеспечению безопасности государства – остановить большинство террористов, прежде чем они попытаются нанести удар.

НАТО делает то, что она умеет делать

Как недавно продемонстрировали Джереми Шапиро и декан Школы государственного управления им. Линдона Б. Джонсона Джеймс Стейнберг, повестка дня по обеспечению внутренней безопасности государств трансатлантического региона требует дальнейшей работы. Например, в июне 2003 года Соединенные Штаты и Европейский союз подписали договор о содействии и экстрадиции. Но, как написал Джеймс Стейнберг, по обеим сторонам Атлантики еще необходимо принять меры, которые разрешат представлять разведывательные данные в качестве доказательства в суде, гарантируя при этом их неразглашение.

В отдельных областях европейцы предпринимают даже больше усилий по обеспечению внутренней безопасности государств, чем Америка. В частности, как утверждает Майкл д’Арси из лондонского Королевского колледжа, Америка поступила не вполне разумно, выбрав только изображение лица человека в качестве биометрического индикатора в американских паспортах. По природе своей фотографии ненадежны. США должны последовать примеру Европейского союза и ввести также данные отпечатков пальцев. А идеальным вариaнтом было бы, если бы государства по обеим сторонам Атлантики перешли со временем на использование данных о радужной оболочке глаза.

Таким образом, Европа, Канада и Соединенные Штаты должны постараться договориться или, по крайней мере, найти устраивающий всех срединный вариант для общей политики по взаимодействию в области разведки и по таким вопросам, как международная торговля и воздушные путешествия, которые по природе своей требуют транснациональных усилий. Но по многим другим вопросам, некоторые из которых подробно изложены выше, вполне приемлемо, что у стран-союзниц по НАТО могут быть различные представления об угрозах, и также могут наблюдаться расхождения в степени их подготовки к будущей террористической угрозе. В конце концов, национальные государства по-прежнему суверенны, и даже близкие союзники могут расходиться во мнениях в момент, когда нужно принять решение и выстроить в приоритетном порядке риск, затраты, гражданские свободы, обеспечение соблюдения законности и сплоченность общества.

Как ни парадоксально, эти расхождения во взглядах могут даже принести пользу, так как они позволят государствам-членам НАТО специализироваться на тех направлениях контртеррористической деятельности, в которых они преуспели. Слишком часто мы исходим из того, что для обеспечения внутренней безопасности государств и для более масштабной борьбы с терроризмом необходимо либо наносить удары военными средствами за рубежом и проводить ряд разведывательных операций, либо осуществлять правоохранительную деятельность на международном уровне. На самом-то деле, в рамках обеспечения внутренней безопасности государства и антитеррористических операций в различное время и в различных точках, а чаще всего одновременно и в одной точке могут осуществляться все эти варианты действий. Лидеры стран НАТО осознали в Афганистане, что меры по обеспечению стабильности должны носить всеобъемлющий характер и подразумевать использование как политических, так и экономических и военных средств. Аналогичным образом, для эффективной защиты территорий государств необходимо иметь в арсенале «целый спектр» средств, начиная с правоохранительной деятельности и сбора разведданных и заканчивая ведением боевых действий за рубежом.

Лучше всего НАТО может делать то, что умеет: выступать в роли информационного центра, в котором идет обмен сведениями и даже потенциалами, а каждая страна-союзница предлагает свои навыки, и ведется их общая координация. Это внесет очень ценный вклад в борьбу с терроризмом, независимо от того, согласимся ли мы называть эту борьбу войной или нет.
...в начало...