Wszechstronne Wytyczne Polityczne: premiera
Aprobata: szefowie państw i rządów NATO dają w Rydze zielone światło dla CPG ( © NATO)
Paul Savereux analizuje niezwykle ważny ostatnio opublikowany dokument
Przy dźwięku fanfar związanych ze szczytem Sojuszu w Rydze przyszła wiadomość, że szefowie państw i rządów NATO przyjęli dokument zatytułowany „Wszechstronne Wytyczne Polityczne” (CPG) i zgodzili się go upublicznić. Jednak, czym są Wszechstronne Wytyczne Polityczne (lub w skrócie CPG)? Jak powstały i – co ważniejsze – jakie są ich kluczowe punkty oraz ich znaczenie dla Sojuszu na dzisiaj i w przyszłości?

Ogólny przegląd CPG

CPG to wysokiej rangi dokument doradczy, który wyznacza ogólne ramy oraz kierunek polityczny dla wciąż trwającej transformacji NATO, określając na najbliższe 10-15 lat priorytety odnośnie do wszystkich kwestii związanych ze zdolnościami Sojuszu, dyscyplinami planowania i wywiadem. Innymi słowy, dokument ten przedstawia uzgodnioną wizję i priorytety dla obecnej transformacji NATO. Podstawową intencją jest, że wdrażanie CPG powinno prowadzić do rozwoju bardziej użytecznych zdolności na potrzeby przyszłych operacji i misji, a tym samym, zapewnić skuteczność, wiarygodność i pozycję Sojuszu w XXI wieku.

W wielkim skrócie, CPG analizuje prawdopodobne przyszłe warunki bezpieczeństwa, potwierdzając jednocześnie możliwość zaistnienia nieprzewidzianych wydarzeń. Na tle tej analizy, przedstawia rodzaje operacji, które Sojusz musi być w stanie w przyszłości realizować w świetle Koncepcji Strategicznej z 1999 r., a także zajmuje się logiczną konsekwencją tej wizji, to jest rodzajami zdolności, których Sojusz będzie potrzebować. Ten temat jest przedstawiony w szeroki sposób; kwestia konkretnych sposobów uzupełniania zdolności pozostaje otwarta, ponieważ to państwa członkowskie mają o tym decydować zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo, w ramach natowskich procesów planowania.

Jak postały CPG?

Aby w pełni docenić znaczenie i wagę CPG, należy zrozumieć kontekst, który skłonił do ich wypracowania, to jest wysiłki zmierzające do zrewidowania natowskich procedur planowania obrony podejmowane pod koniec 2003 i na początku 2004 roku.

Celem planowania obrony jest zapewnienie ram do zharmonizowania planowania na szczeblu narodowym i natowskim tak, aby możliwe było sprostanie uzgodnionym wymogom Sojuszu w najbardziej efektywny sposób. Mówiąc wprost, planowanie obrony ma zagwarantować, że NATO będzie dysponowało wszystkimi jednostkami zbrojnymi, aktywami i zdolnościami, jakie będą niezbędne do podejmowania w przyszłości pełnego spektrum misji.

O ile cel jest prosty, wdrażanie planowania obrony przez te lata okazało się złożonym przedsięwzięciem i jest prowadzone przede wszystkim w siedmiu „tradycyjnych” dyscyplinach planowania; są to: uzbrojenie, planowanie cywilne na wypadek sytuacji nadzwyczajnych, konsultacje, dowodzenie i kontrola, siły, logistyka, planowanie nuklearne i gospodarka zasobami. Jednak dotychczas każda z tych dyscyplin było zarządzana przez inny komitet lub organ NATO, a nawet kierowana było innymi dyrektywami i realizowana według innych procedur. Co więcej, inne dyscypliny/ działania – takie jak wywiad, standaryzacja, obrona powietrzna i planowanie operacyjne – także wspierają planowanie obrony, co w dalszym stopniu komplikuję tę kwestię. Zapewnienie spójności i harmonizacji wysiłków podejmowanych przez te wszystkie podmioty jest dużym wyzwaniem, zwłaszcza ze względu na to, że nie ma jednego wyższego rangą organu ponoszącego odpowiedzialność za nie wszystkie, ale planowanie sił i planowanie nuklearne, a także niektóre aspekty logistyki i gospodarki zasobami są prowadzone w imieniu Komitetu Planowania Obrony lub Grupy Planowania Nuklearnego, a oba te obradują w składzie 25 (przedstawicieli wszystkich państw członkowskich NATO z wyjątkiem Francji, która nie jest częścią zintegrowanej struktury wojskowej).

Wcześniejsze wysiłki zmierzające do udoskonalenia i zharmonizowania natowskich procedur planowania obrony kończyły się ograniczonym sukcesem, jako że w większości koncentrowały się na poszczególnych dyscyplinach planowania. Tak więc podczas przygotowań do szczytu Sojuszu w Stambule, w czerwcu 2004 roku, a także w ramach wysiłków zmierzających do przyjęcia bardziej holistycznego podejścia w kontekście przeglądu procedur planowania obrony, pojawiło się pragnienie, aby obecne wysokie ambicje Sojuszu zostały zaakceptowane i poparte przez szefów państw i rządów oraz przedstawione opinii publicznej. Wierzono, że porozumienie na wysokim szczeblu byłoby korzystne, ponieważ ujednoliciłoby stanowisko wszystkich państw członkowskich, zbliżając do siebie rozmaite dyscypliny planowania tak, aby działać w jednym celu oraz pozyskiwać wsparcie finansowe.

Wprawdzie nie było konsensusu w odniesieniu do realizacji wysokich ambicji Sojuszu, jednak jednoznacznie docenione zostały zalety wypracowania na przyszłość wspólnego stanowiska dla wszystkich państw Sojuszu. Uznając szanse na osiągnięcie dużych postępów w Stambule szefowie państw i rządów Sojuszu polecili Radzie obradującej na sesji stałej wypracowanie i przedstawienie im do oceny wszechstronnych wytycznych politycznych, które wspierałyby Koncepcję Strategiczną i odnosiły się do wszystkich kwestii związanych ze zdolnościami oraz wszystkich dyscyplin planowania.

CPG jako takie zostały przyjęte w grudniu 2005 roku i od tej pory służą jako podstawa znacznej części wewnętrznych prac w NATO. Wytyczne zostały jednak podane do publicznej wiadomości dopiero w listopadzie 2006 roku podczas szczytu Sojuszu w Rydze, po tym, jak szefowie państw i rządów, którzy pierwotnie zlecili opracowanie dokumentu, w oficjalny sposób go przyjęli i udzielili mu poparcia.

Główne punkty CPG

Chociaż CPG są zwięzłe, zawierają dużo użytecznej treści, a w niej, między innymi, następujące posunięcia: Dokument podkreśla jednocześnie wymóg, by siły NATO pozostały zrównoważone, elastyczne i sprawne, a jednocześnie zdolne do realizacji pełnego wachlarza misji, od wysokiej do niskiej intensywności, ale szczególny nacisk kładzie na najbardziej prawdopodobne operacje, a jednocześnie zwraca uwagę na niezbędną zdolność do reagowania nawet na najbardziej wymagające wyzwania.

CPG uwypuklają prawdopodobieństwo, że NATO będzie zmuszone do prowadzenia większej liczby mniejszych, wymagających i zróżnicowanych operacji. W tym kontekście, uznają rosnące znaczenie operacji stabilizacyjnych i ukierunkowanych na wojskowe wspieranie wysiłków związanych z odbudową.

Dokument podkreśla konieczność wypracowania szerszego podejścia do problemów bezpieczeństwa, nie tylko w odniesieniu do własnych natowskich instrumentów zarządzania kryzysowego, ale również poprzez poprawę współpracy z państwami pozostającymi poza NATO oraz innymi instytucjami i organizacjami tak, aby bardziej efektywnie współpracować w planowaniu i przeprowadzaniu operacji.

Wytyczne przedstawiają wiele bardziej szczegółowych wymogów w dziedzinie zdolności, z którymi dalej muszą mierzyć się państwa członkowskie Sojuszu, indywidualnie i wspólnie, takie jak: Dokument definiuje najważniejsze priorytety NATO na liście tych wymogów, zaczynając od połączonych sił ekspedycyjnych oraz zdolności do ich rozmieszczenia i utrzymania

Wreszcie, CPG kładą podstawy pod mechanizm zarządzania mający zapewnić wdrażanie CPG w ramach Sojuszu. Mechanizm ten został w rzeczywistości ustanowiony w lutym 2006 roku.

Jak CPG wpływają na Sojusz?

Umieszczone poniżej Koncepcji Strategicznej z 1999 roku, ale powyżej związanych ze zdolnościami dokumentów doradczych, takich jak wskazania ministerialne odnośnie do planowania sił, CPG przedstawiają jednolity, wszechstronny zbiór zaleceń, mający zastosowanie do wszelkiego planowania w Sojuszu związanego ze zdolnościami, niezależnie od organu lub konfiguracji, w jakich jest ono realizowane.

Unikalność CPG polega również na tym, że opowiadają one na fundamentalne pytanie istotnie związane ze wszystkimi dyscyplinami planowania związanymi ze zdolnościami. Brzmi ono: jakie są oczekiwania państw członkowskich Sojuszu odnośnie do tego, co Sojusz ma być w stanie wykonywać w ujęciu jakościowym. W tym kontekście Wytyczne podają wspólny zestaw wymogów dotyczących zdolności wraz z priorytetami.

CPG to wysokiej rangi dokument doradczy, który wyznacza ogólne ramy oraz kierunek polityczny dla wciąż trwającej transformacji NATO
W rzeczywistości Wytyczne od pewnego czasu wspomagają różne dyscypliny planowania w Sojuszu, inne organy i agendy zajmujące się zdolnościami, a także państwa członkowskie w realizacji wspólnych priorytetów. Na przykład Wytyczne Ministerialne z roku 2006 uzgodnione przez Komitet Planowania Obrony w czerwcu 2006 roku uwzględniły CPG, podobnie jak Wytyczne Ministerialne odnośnie do planowania cywilnego w sytuacjach nadzwyczajnych, uzgodnione w styczniu 2007 roku. Dodatkowo, MC 550 – Wytyczne Komitetu Wojskowego odnośnie do wdrażania CPG w siłach zbrojnych oraz jego dokumenty niższego rzędu również w praktycznym wymiarze odzwierciedlają CPG. Wiele również wskazuje na to, że dokument ten wspomaga wysiłki związane z transformacją w poszczególnych państwach członkowskich Sojuszu.

Wytyczne ze swej natury są dokumentem w bardzo dużym stopniu skoncentrowanym na zdolnościach. Nie próbują zdefiniować wymogów w kategoriach konkretnych platform i wyposażenia, takich jak potrzebne typy okrętów do transportu samolotów, ale raczej przedstawiają rodzaje wymaganych zdolności oraz zamierzony efekt w teatrze działań zbrojnych. W tym ujęciu zdolności to znacznie więcej, niż po prostu wymogi sprzętowe, ale wiele innych aspektów, na przykład związane z nimi doktryny, procedury, organizacje, szkolenie, wsparcie oraz interoperacyjność.

CPG nie tylko przedstawiają wizję zdolności potrzebnych w przyszłości, ale również mocno koncentrują się na wsparciu operacji. Dlatego też dokument ten jest praktyczny i realistyczny, a wskazania w nim zawarte mają bezpośrednie odniesienie do obecnie prowadzonych operacji. Na przykład, Wytyczne są bodźcem politycznym do wypracowania podejścia do operacji opartego na efektach, którego celem jest zagwarantowanie, że różne instrumenty Sojuszu sprowadzone do oddziaływania na sytuacje kryzysowe i ich rozwiązywania będą komponowane tak, aby odnieść optymalny skutek, a także będą skoordynowane z działaniami innych podmiotów.

Dokument podkreśla wymóg, by państwa członkowskie Sojuszu rozwijały i rozmieszczały kontyngenty elastycznych sił zdolnych do samodzielnego utrzymania się w terenie oraz by sprawiedliwie dzieliły się ciężarami związanymi z obronnością.

Wytyczne pełnią również rolę katalizatora transformacji procesów stosowanych w NATO. Na przykład, poprzez związany z nimi mechanizm zarządzania, CPG uwypukliły użyteczność pojedynczej, zbiorczej listy natowskich wymogów i priorytetów w dziedzinie zdolności, jako sposobu maksymalizowania spójności i harmonizacji w ramach procesów rozwijania zdolności. W rezultacie, Sojusznicze Dowództwo ds. Transformacji, przy wsparciu innych organów i agend już teraz jest zaangażowane w tworzenie takiego zestawienia.

W podobny sposób, choć na większą skalę, ostatnio zainicjowane wysiłki mające wzmocnić cały proces planowania obrony oraz zbadać możliwości zharmonizowania zakresów odpowiedzialności, procedur, harmonogramów i raportowania w poszczególnych dyscyplinach planowania związanych ze zdolnościami, również są inspirowane przez CPG oraz związane z nimi mechanizmy zarządzania.

Co nie jest celem CPG?

Po przedstawieniu CPG oraz tego, co zamierzają one osiągnąć wewnątrz Sojuszu, może użyteczne będzie również krótkie odniesienie do tego, czego Wytyczne nie czynią.

CPG nie zastępują Koncepcji Strategicznej z 1999 roku; wspierają ją i uzupełniają. Jednak aby zachować ich znaczenie, Wytyczne będą okresowo weryfikowane. Uwzględniając ostatnie oznaki, można oczekiwać, że dokument ten zostanie zrewidowany po tym, jak NATO wyda następną Koncepcję Strategiczną, najprawdopodobniej w 2009 roku.

CPG nie zagłębiają się na tyle w szczegóły, aby udzielały wyczerpujących wskazań dla każdej konkretnej dyscypliny planowania oraz w odniesieniu do innych organów, dlatego też wciąż pozostaje aktualny wymóg opracowania wskazań niższego szczebla.

CPG nie definiują w kategoriach jakościowych tego, jakich zdolności państwa członkowskie oczekują od NATO. W odniesieniu do planowania sił zbrojnych, tym zajmuje się niższej rangi niejawny dokument (Wskazania Ministerialne 2006), oparty na CPG i przyjęty przez zaangażowane państwa w czerwcu 2006 roku.

Wreszcie CPG nie prosi o dodatkowe siły zbrojne. Stawia jedynie wymóg istnienia sił, które są bardziej użyteczne, łatwiejsze do rozmieszczania i bardziej efektywne, ale niekoniecznie silniejsze liczebnie.

Droga do transformacji

Podsumowując, Wszechstronne Wytyczne Polityczne przedstawiają zwięzłą, ale fundamentalną wizję na potrzeby trwającej obecnie transformacji NATO. Jednak to wdrażanie CPG, zarówno wewnątrz samego Sojuszu, jak i w państwach członkowskich ma ostatecznie największe znaczenie, ponieważ powinno ono prowadzić do wypracowania bardziej użytecznych zdolności na potrzeby przyszłych operacji i misji, a tym samym – zagwarantować skuteczność, wiarygodność i pozycję Sojuszu w XXI wieku.

Jak pokazał szczyt Sojuszu w Rydze, a nawet już wcześniej, państwa członkowskie Sojuszu w pełni zaakceptowały drogę transformacji wyznaczoną przez CPG. Droga ta jest jednak nadal długa i męcząca. Prawdziwym wyzwaniem dla państw członkowskich będzie pozostanie na tym szlaku.
...Początek strony...