De omfattende, politiske retningslinjer: en grunnleggende innføring
Å gi klarsignal: NATOs stats- og regjeringssjefer gir CPG grønt lys i Riga (© NATO)
Paul Savereux undersøker et hjørnesteinsdokument som nylig er offentliggjort.
Blant fanfaren fra toppmøtet i Riga kom nyhetene om at NATOs stats- og regjeringssjefer hadde sluttet seg til et dokument kalt ”Omfattende politiske retninglinjer” (Comprehensive Political Guidance) og hadde blitt enige om å gjøre det offentlig kjent. Hva er imidlertid de omfattende, politiske retningslinjene (eller CPG)? Hvordan ble det laget, og enda viktigere, hva er deres hovedpoeng og deres relevans for Alliansen nå og i fremtiden?

Overblikk over CPG

CPG er et høynivå styringsdokument som gir en ramme og politisk retning for NATOs pågående transformasjon, og for de neste 10 til 15 år fastlegger prioritetene for alle Alliansens kapasitetsspørsmål, planleggingsdisipliner og etterretning. Med andre ord gir dokumentet den visjon og de prioriteter for NATOs pågående transformasjon som man er blitt enige om. Dens underliggende hensikt er at iverksettingen av CPG bør føre til utviklingen av mer nyttbare evner for fremtidige operasjoner og misjoner, dermed sikre at Alliansen forblir effektiv, troverdig og relevant i det 21. århundre.

I hovedsak analyserer CPG det sannsynlige, fremtidige sikkerhetsmiljø, men erkjenner muligheten for uforutsette hendelser. På grunnlag av den analysen beskriver den hvilke typer operasjoner som Alliansen må være i stand til å utføre i fremtiden i lys av det strategiske konseptet fra 1999, og som en logisk konsekvens av denne visjonen, hvilke kapasitetstyper som Alliansen vil ha behov for. Dette beskrives i store trekk; detaljene om hvordan disse evnene skal fylles er åpne, ettersom landene selv, både individuelt og kollektivt, kan bestemme gjennom NATOs planleggingsprosess.

Hvordan CPG kom i stand

For fullt ut å forstå CPGs betydning og relevans, må man forstå den sammenhengen som førte til at den ble utviklet, nemlig arbeidet med å revidere NATOs forsvarsplanleggingsprosedyrer på slutten av 2003 og begynnelsen av 2004.

Målet med forsvarsplanlegging er å gi en ramme som nasjonal og NATO-planlegging kan harmoniseres innenfor, slik at de møter Alliansens felles krav på den mest effektive måte. Enkelt sagt søker forsvarsplanleggingen å sikre at NATO vil ha alle de styrkene, ressursene og evnene den har behov for, for å ta på seg hele spektret av fremtidige misjoner.

Selv om målet er direkte, har det å gjennomføre forsvarsplanleggingen gjennom mange år vist seg å være et komplekst foretagende, og den brukes hovedsakelig av syv ”tradisjonelle” planleggingsdisipliner: materiell-, sivil katastrofe-, konsultasjons-, kommando og kontroll-, styrke-, logistikk-, kjernefysisk- og ressursplanlegging. Hver av disse disiplinene har imidlertid hittil vært håndtert av forskjellige NATO-komiteer eller –organer styrt av forskjellige direktiver, de har bidratt på forskjellig måte til det overordnete målet, og har fulgt forskjellige prosedyrer. I tillegg til dette er det andre disipliner og aktiviteter – som etterretning, standardisering, luftforsvar og operativ planlegging – som også støtter forsvarsplanlegging, noe som ytterligere kompliserer saken. Å sikre at det kombinerte arbeidet til alle disse aktørene henger sammen og er i harmoni, er en vesentlig utfordring, særlig ettersom det ikke er bare ett seniororgan som har ansvar for dem alle. Det nord-atlantiske råd er ansvarlig for mange av dem, men styrke- og kjernefysisk planlegging så vel som noen aspekter ved logistikk og ressursplanlegging, utføres på vegne av Forsvarsplanleggingskomiteen eller Den kjernefysiske planleggingsgruppen, som begge møtes i 25 (alle NATO-medlemmene bortsett fra Frankrike, som ikke er del av den integrerte militærstrukturen).

Tidligere forsøk på å bedre og samordne NATOs forsvarsplanleggingsprosedyrer ble møtt med begrenset suksess ettersom de hadde tendens til å fokusere på de enkelte planleggingsdisipliner. Derfor ble det, i oppkjøringen til toppmøtet i Istanbul i juni 2004 og i en innsats for å ta en mer holistisk tilnærming i samsvar med en vurdering av forsvarsplanleggingsprosedyrer, uttrykt ønske om å ha NATOs eksisterende ambisjonsnivå vedtatt av de allierte stats- og regjeringssjefer og offentliggjort. Troen var at enighet på høyt nivå ville være nyttig ved å gi en felles tilnærming for alle de allierte, ved å samle forskjellige planleggingsdisipliner som arbeider mot det samme målet, og oppnå finansiell støtte.

Selv om det ikke var noen konsensus med hensyn til håndteringen av det eksisterende ambisjonsnivå, var det forståelse for fordelene ved å utvikle en felles tilnærming for alle de allierte i fremtiden. Ved å erkjenne muligheten til å ta et stort skritt fremover i Istanbul, ga NATOs stats- og regjeringssjefer Rådet i fast sesjon i oppdrag å utarbeide og legge frem for dem omfattende, politiske retningslinjer til støtte for det strategiske konseptet, for alle Alliansens kapasitetsspørsmål og planleggingsdisipliner.

I desember 2005 ble det enighet om selve CPG og det har tjent som et grunnlag for mye av NATOs interne arbeid senere. Det ble imidlertid gjort offentlig i november 2006 på toppmøtet i Riga, etter at stats- og regjeringssjefene, som opprinnelig hadde bestilt dokumentet, også hadde sluttet seg til det.

Hovedpunkter i CPG

Selv om det er kortfattet, inneholder CPG mye nyttig substans. Dette inkluderer blant annet de følgende tiltak: Retningslinjene fastsetter en rekke mer detaljerte evnekrav som allierte, individuelt og kollektivt, må videreføre, slik som: Det definerer hva som er NATOs hovedprioriteter blant disse kravene, og starter med felles ekspedisjonsstyrker og evnen til å deployere og understøtte dem.

Endelig legger CPG grunnlaget for en håndteringsmekanisme for å sikre implementering av CPG innen Alliansen. Mekanismen ble faktisk etablert i februar 2006.

Hvordan CPG berører Alliansen

CPG er lagt under det strategiske konseptet fra 1999, men over andre evnerelaterte styringsdokumenter, slik som ministrenes retningslinjer for styrkeplanlegging, og gir en enkelt, overordnet styringserklæring som anvendes for all evnerelatert planlegging i Alliansen, uansett hvilket organ eller hvilken konfigurasjon den utføres i.

CPG er også enestående i det at det gir svar på et grunnleggende spørsmål som er viktig for alle evnerelaterte planleggingsdisipliner, nemlig en kvalitativ beskrivelse av hva de allierte ønsker at NATO skal være i stand til å gjøre. Med dette for øye beskriver retningslinjene et felles sett evnekrav så vel som prioriteter.

Retningslinjene har faktisk allerede begynt å hjelpe de forskjellige planleggingsdisiplinene i Alliansen, andre evnerelaterte organer og kontorer, så vel som landene selv med å arbeide etter sammenhengende prioriteter. For eksempel tok ministrenes retningslinjer 2006, som Forsvarsplanleggingskomiteen ble enige om i juni 2006, hensyn til CPG, akkurat som ministrenes retningslinjer for sivil kriseplanlegging, som det ble enighet om i januar 2007. I tillegg gjenspeiler også MC 550, Militærkomiteens retningslinjer for militær implementering av CPG og dens underordnede dokumenter, CPG i praktisk terminologi. Det er også en rekke indikasjoner på at dokumentet hjelper transformasjonsarbeidet til individuelle allierte.

CPG er et høynivå styringsdokument som gir en ramme og politisk retning for NATOs pågående transformasjon.
Retningslinjene er av natur et svært evnefokusert dokument. Det prøver ikke å definere krav i form av bestemte plattformer eller utstyr, som hvilke typer skip eller transportfly som det er behov for, men heller i form av hvilke typer evner det trenges og hva man ønsker at disse skal oppnå i teatret. Sett i lys av dette er evner mye bredere enn kun utstyrsvurderinger, og inkluderer mye annet, slik som tilhørende doktriner, prosedyrer, organisasjon, trening, støtte og interoperabilitet.

CPG gir ikke bare en visjon av evner man ønsker i fremtiden, den er også solid fokusert på støtte til operasjoner. Derfor er dokumentet praktisk og realistisk, og de retningslinjene det gir er relevante i forhold til pågående operasjoner. For eksempel gir det en politisk vitamininnsprøyting for utvikingen av en effektbasert tilnærming til operasjoner, som søker å sikre at de ulike instrumenter Alliansen tar i bruk i en krise og løsningen av den, trekkes sammen for å oppnå så god effekt som mulig, samtidig som de er koordinert med aktivitetene til andre aktører.

Dokumentet understreker behovet for at landene skal utvikle og sette opp fleksible og opprettholdbare styrkebidrag, og dele forsvarsbyrdene rettferdig.

Retningslinjene fungerer også som en katalysator for transformasjonen av NATOs prosesser. For eksempel har CPG, gjennom sin tilknyttede håndteringsmekanisme, understreket nyttigheten av en enkelt, konsolidert liste over NATOs evnekrav og prioriteter, som et middel til å maksimalisere samsvar og harmonisering gjennom evneutviklingsprosessen. Som følge av det er Den allierte transformasjonskommando, med støtte fra andre organer og institusjoner, allerede engasjert i utviklingen av en slik liste.

På samme måte, men i større målestokk, var også den nylig iverksatte innsats for å styrke forsvarsplanleggingsprosessen som helhet og utnytte potensialet ved å harmonisere ansvaret, prosedyrene, tidslinjene og rapporteringen av de individuelle, evnerelaterte planleggingsdisiplinene, også foranlediget av CPG og dens tilknyttede håndteringsmekanisme.

Hva CPG ikke gjør

Etter å ha beskrevet CPG og hva det søker å gjøre innen Alliansen, er det kanskje også nyttig kort å ta opp hva retningslinjene ikke gjør.

CPG erstatter ikke det strategiske konseptet fra 1999; det støtter og utfyller det. For å forbli relevant vil imidlertid retningslinjene bli vurdert periodisk. På grunnlag av de siste indikasjonene, kan man forvente at dokumentet blir vurdert etter at NATO gir ut sitt neste strategiske konsept, mest sannsynlig i 2009.

CPG går ikke i tilstrekkelig detalj til å gi uttømmende retningslinjer for hver enkelt planleggingsdisiplin og andre evnerelaterte organer; derfor finnes fortsatt behovene for retningslinjer på lavere nivå.

CPG definerer ikke i kvantitative termer hva de allierte ønsker at NATO skal være i stand til å gjøre. Når det gjelder styrkeplanlegging gjøres dette i et underordnet, hemmelig dokument (Ministerial Guidance 2006), som er basert på CPG og som de berørte landene ble enige om i juni 2006.

Til slutt, CPG ber ikke om flere styrker. Det krever heller styrker som er mer brukbare, mer deployerbare, mer effektive, men ikke nødvendigvis større i antall.

En vei mot transformasjon

Som konklusjon gir de omfattende, politiske retningslinjene en konsis, men grunnleggende visjon for NATOs pågående transformasjon. Likevel er det implementeringen av CPG, både innen selve Alliansen og i landene selv, som i siste instans er det avgjørende ettersom dette bør føre til utviklingen av mer nyttbare evner for fremtidige operasjoner og misjoner, og dermed sikre at Alliansen forblir effektiv, troverdig og relevant i det 21. århundre.

Som vist på toppmøtet i Riga og faktisk før det, har de allierte landene omfavnet den veien mot transformasjon som er fastsatt i CPG. Denne veien er imidlertid fortsatt lang og krevende. Den virkelige utfordringen for de allierte er å holde kursen.
...topp...