La Direttiva politica generale: una guida di base
Ordine di procedere: a Riga, i Capi di stato e di governo della NATO danno semaforo verde alla CPG (© NATO)
Paul Savereux esamina un documento fondamentale, di recente reso pubblico.
Tra le rilevanti novità del vertice Riga vi è stata la notizia che i Capi di stato e di governo della NATO avevano approvato un documento intitolato "Direttiva politica generale" e che avevano deciso di renderlo pubblico. Ma cos’è la Direttiva politica generale (o CPG, in acronimo)? Come è nata e, cosa ancor più rilevante, quali sono i suoi punti fondamentali e la sua importanza per l'Alleanza ora e in futuro?

Uno sguardo generale alla CPG

La CPG è un documento guida ad alto livello che fornisce una cornice ed un indirizzo politico alla continua trasformazione della NATO, stabilendo, per i prossimi 10-15 anni, le priorità per tutte le tematiche relative alle capacità dell'Alleanza, ai settori riguardanti la pianificazione e per l’intelligence. In altre parole, il documento fornisce il quadro ideale e le priorità stabilite per la trasformazione in corso della NATO. Il suo scopo evidente è che l’attuazione della CPG dovrebbe condurre allo sviluppo di capacità maggiormente utilizzabili nelle future operazioni e missioni, garantendo quindi che l'Alleanza rimanga efficace, credibile e valida nel XXI secolo.

In sostanza, la CPG analizza il probabile futuro contesto di sicurezza, ma riconosce la possibilità di eventi imprevedibili. A fronte di tale analisi, stabilisce i tipi di operazioni che l'Alleanza deve essere in grado di attuare in futuro alla luce del Concetto strategico del 1999 e, quale logica conseguenza di tale quadro ideale, i tipi di capacità che l'Alleanza necessiterà. Questi vengono indicati in senso generale; in particolare è lasciato imprecisato il modo in cui si otterranno queste capacità, dato che compete ad ogni nazione stabilirle sia individualmente che collettivamente, attraverso i processi di pianificazione della NATO.

Come è nata la CPG

Per valutare pienamente l'importanza e l’utilità della CPG, è necessario comprendere il contesto in cui è stata concepita, vale a dire gli sforzi tesi a rivedere le procedure di pianificazione della difesa della NATO alla fine del 2003-inizio del 2004.

La CPG è un documento guida ad alto livello che fornisce una cornice ed un indirizzo politico per la continua trasformazione della NATO.
Lo scopo della pianificazione della difesa è quello di fornire una cornice, all’interno della quale armonizzare le pianificazioni nazionali e quella della NATO, così da far fronte nel modo più efficace alle esigenze stabilite dell’Alleanza. In parole semplici, la pianificazione della difesa cerca di garantire che la NATO abbia tutte le forze, le risorse e le capacità di cui necessiterà per intraprendere in futuro l’intera gamma delle sue missioni.

Mentre il suo obiettivo è ovvio, attuare la pianificazione della difesa si è rivelato, nel corso degli anni, un'impresa complessa, la cui realizzazione avviene principalmente attraverso sette materie "fondamentali" di pianificazione: armamenti; emergenza civile; consultazione, comando e controllo; forze; logistica; nucleare; e pianificazione delle risorse. Ciascuna di queste materie, comunque, è stata finora gestita da diversi comitati o organismi della NATO, è stata guidata da differenti direttive, ha contribuito all’obiettivo generale in maniera diversa, e ha seguito differenti procedure. Peraltro, altre materie/attività – come intelligence, standardizzazione, difesa aerea e pianificazione operativa – forniscono anche il loro apporto alla pianificazione della difesa, rendendo ulteriormente complesso l’argomento. Far sì che gli sforzi combinati di tutti questi protagonisti siano coerenti ed armonici costituisce una sfida considerevole, particolarmente dato che non esiste un unico organismo ad alto livello responsabile per tutti loro. Il Consiglio Nord Atlantico è responsabile per molti di loro, ma la pianificazione delle forze e la pianificazione nucleare, come pure alcuni aspetti della logistica e della pianificazione delle risorse, vengono effettuati per conto del Comitato di pianificazione della difesa o del Gruppo di pianificazione nucleare, entrambi con 25 partecipanti (tutti i membri della NATO tranne la Francia, che non fa parte della struttura militare integrata).

I precedenti tentativi per migliorare ed armonizzare le procedure di pianificazione della difesa della NATO avevano ottenuto scarso successo, in quanto tendevano a concentrarsi su singole materie della pianificazione. Così, nella fase preparatoria al vertice di Istanbul del giugno 2004 e nel tentativo di assumere un approccio più olistico nell’ambito di un riesame delle procedure di pianificazione della difesa, si è manifestato il desiderio di sottoporre gli attuali obiettivi cui aspirava la NATO all’approvazione dei Capi di stato e di governo alleati e di renderli quindi pubblici. Si riteneva che sarebbe stato opportuno un accordo ad alto livello, che stabilisse un comune approccio per tutti gli alleati, che mettesse insieme varie materie di pianificazione aventi lo stesso obiettivo, e che assicurasse il sostegno finanziario.

Se non si è trovato allora il consenso su come gestire gli attuali obiettivi di tali aspirazioni, i vantaggi insiti nello sviluppare in futuro un comune approccio per tutti gli alleati ne sono stati di sicuro apprezzati. Riconoscendo l'opportunità di compiere un importante passo avanti ad Istanbul, i Capi di stato e di governo della NATO hanno dato mandato al Consiglio in sessione permanente di sottoporre alla loro valutazione una direttiva politica generale che affiancasse il Concetto strategico per tutte le questioni relative alle capacità e le materie relative alla pianificazione dell'Alleanza.

La CPG fu approvata nel dicembre 2005 e da allora è stata fondamentale per gran parte dell’attività interna della NATO. Comunque, è stata resa pubblica solo in occasione del vertice di Riga del novembre 2006, cioè dopo che i Capi di stato e di governo, che avevano inizialmente richiesto il documento, lo ebbero anche approvato.

Punti principali della CPG

Sebbene concisa, la CPG contiene elementi assai utili. Questi includono, tra gli altri, i seguenti aspetti: La Direttiva stabilisce in modo più dettagliato alcune esigenze nel settore delle capacità che gli alleati, individualmente e collettivamente, devono ancora affrontare, come: Definisce tra queste esigenze le principali priorità della NATO, cominciando con le forze di proiezione interforze e la capacità di dispiegarle e di sostenerle.

Infine, la CPG pone le basi di un meccanismo di gestione per garantire l’attuazione della CPG nell’ambito dell'Alleanza. Il meccanismo è stato di fatto istituito nel febbraio 2006.

Il modo in cui la CPG influisce sull'Alleanza

In posizione subordinata rispetto al Concetto strategico del 1999, ma sovraordinata ad altri documenti guida relativi alle capacità, come la direttiva ministeriale per la pianificazione delle forze, la CPG fornisce un’unica direttiva generale che si applica a tutta la pianificazione nell'Alleanza relativa alle capacità, senza tener conto dell'organismo o del modo in cui viene effettuata.

La CPG è anche eccezionale perché risponde ad una fondamentale questione concernente tutte le materie della pianificazione relative alle capacità, in altre parole, ciò che gli alleati vogliono che la NATO sia in grado di fare in termini qualitativi. A tal fine, la Direttiva fornisce un comune insieme di esigenze, come pure di priorità, relative alle capacità.

Infatti, la Direttiva ha già cominciato ad assistere le varie materie di pianificazione dell'Alleanza, gli altri organismi ed agenzie che si occupano di capacità, come pure i paesi stessi perché conseguano coerentemente le loro priorità. Per esempio, la Direttiva ministeriale 2006, approvata dal Comitato di pianificazione della difesa nel giugno 2006, ha tenuto conto della CPG, così ha fatto pure la Direttiva ministeriale per la pianificazione civile di emergenza, approvata nel gennaio 2007. Inoltre, l’MC 550, cioè la Direttiva del Comitato militare per l’attuazione degli aspetti militare della CPG, ed i documenti ad essa subordinati fanno anche riferimento alla CPG in termini pratici. Vi sono inoltre numerosi riscontri, in base ai quali il documento sta favorendo le attività di trasformazione di singoli alleati.

La Direttiva è di per sé assai concentrata sulle capacità. Non cerca di definire le esigenze in termini di specifiche piattaforme o di equipaggiamenti, come tipi di navi o di aerei da trasporto necessari, ma piuttosto in termini di quali tipi di capacità sono richiesti e quali sono gli effetti attesi sul teatro. Viste in tale contesto, le capacità comprendono assai più delle semplici considerazioni relative agli equipaggiamenti ed includono molte altre cose, come dottrine, procedure, organizzazioni, addestramento, sostegno ed interoperabilità collegate.

La CPG non fornisce solo una visione delle capacità auspicate per il futuro, ma è anche risolutamente focalizzata sul sostegno alle operazioni. Quindi, il documento è pratico e realistico, e la direttiva che offre è importante per le operazioni in corso. Per esempio, fornisce un impulso politico allo sviluppo di un approccio alle operazioni basato sugli effetti, che cerca di garantire che i vari strumenti dell'Alleanza per esercitare pressioni in una crisi e la soluzione di questa vengano raffrontati gli uni all’altra per un miglior effetto, come pure coordinati con le attività di altri protagonisti.

Il documento sottolinea l'esigenza per i paesi di sviluppare e mettere in campo elementi della forza che siano flessibili e sostenibili, e di condividere gli oneri della difesa in modo equo.

La Direttiva agisce anche da catalizzatore per la trasformazione dei processi della NATO. Per esempio la CPG, attraverso il meccanismo di gestione ad essa collegato, ha sottolineato l'utilità di un singolo elenco unificato di esigenze e di priorità nel campo delle capacità della NATO, quale mezzo per massimizzare la coerenza e l’armonizzazione in tutto il processo di sviluppo della capacità. Di conseguenza, il Comando alleato per la trasformazione, con il sostegno di altri organi ed agenzie, è impegnato già nello sviluppo di tale elenco.

Allo stesso modo e su più vasta scala, l’azione di recente avviata per migliorare il processo di pianificazione della difesa nel suo complesso ed esplorare la possibilità di armonizzazione delle responsabilità, delle procedure, dei tempi tecnici e della produzione di rapporti di singole materie di pianificazione relative alle capacità è stata anch’essa determinata dalla CPG e dal meccanismo di gestione ad essa collegato.

Ciò che la CPG non prevede

Avendo descritto la CPG e ciò che cerca di fare nell’ambito dell'Alleanza, è forse anche utile affrontare brevemente ciò che la Direttiva non prevede.

La CPG non sostituisce il Concetto strategico del 1999; lo sostiene e lo affianca. Per rimanere valida, comunque, la Direttiva sarà riesaminata periodicamente. In base alle ultime indicazioni, ci si può attendere che il documento venga riesaminato dopo che la NATO produrrà il suo prossimo Concetto strategico, molto probabilmente nel 2009.

La CPG non va sin nel dettaglio per fornire una direttiva esauriente per ogni specifica materia di pianificazione e per altri organismi connessi alle capacità; quindi, permane ancora l'esigenza di una direttiva a più basso livello.

La CPG non stabilisce in termini quantitativi ciò che gli alleati vogliono che la NATO sia in grado di fare. Per la pianificazione delle forze ciò è incluso in un documento riservato di rango inferiore, (la Direttiva ministeriale 2006), che si basa sulla CPG e che è stato approvato dalle nazioni coinvolte nel giugno 2006.

E infine, la CPG non richiede ulteriori forze. Richiede semplicemente delle forze che siano più utilizzabili, più dispiegabili, più efficaci, ma non necessariamente più numerose.

Una strada per la trasformazione

In conclusione, la Direttiva politica generale fornisce un sintetico ma anche fondamentale quadro ideale per la trasformazione in corso della NATO. È piuttosto l’attuazione della CPG, tanto all’interno della stessa Alleanza quanto in ambito nazionale, che è in ultima analisi fondamentale, dato che ciò dovrebbe portare allo sviluppo di capacità più utilizzabili per le future operazioni e missioni, garantendo di conseguenza che l'Alleanza rimanga efficace, credibile e valida nel XXI secolo.

Come dimostra il vertice di Riga e con buon anticipo, le nazioni alleate hanno accettato il percorso della trasformazione stabilito nella CPG. Questo percorso, comunque, resta lungo ed arduo. La vera sfida per gli alleati consiste ovviamente nel non deflettere.