Almenn leiðsögn um stjórnmál: grunnur
Græna ljósið gefið: Þjóðhöfðingjar og forystufólk ríkisstjórna NATO veita ALS brautargengi í Ríga (© NATO)
Paul Savereux rýnir í lykilskjal sem nýlega kom fyrir almenningssjónir.
Meðan ráðstefnan í Ríga stóð yfir bárust þær fréttir að þjóðhöfðingjar og forystufólk ríkisstjórna NATO hefðu lagt blessun sína yfir skjal sem ber heitið „Almenn leiðsögn um stjórnmál“ og samþykkt að það yrði gert opinbert.

En hvað er Almenna leiðsögnin um stjórnmál (hér eftir nefnd ALS)? Hvernig varð skjalið til, hver eru lykilatriði þess og mikilvægi fyrir bandalagið nú og í framtíðinni?

Yfirlit yfir ALS

ALS er leiðsagnarskjal fyrir forystufólk. Það gefur ramma og pólitíska leiðsögn fyrir áframhaldandi umbreytingu NATO, og skýrir áherslur hvað varðar öll mál er snerta hæfni bandalagsins, áætlanagerð og upplýsingavinnslu næstu 10 til 15 ár. Með öðrum orðum lýsir skjalið þeirri sýn og þeim áherslum, sem samþykktar hafa verið í núverandi umbreytingu NATO. Tilgangur skjalsins er að sýna að innleiðing ALS ætti að leiða til þróunar á hagnýtari búnaði fyrir verkefni og leiðangra framtíðarinnar og tryggja með þeim hætti að bandalagið verði áhrifaríkt, trúverðugt og tilgangsmikið á 21. öldinni.

Í megindráttum lýsir ALS líklegu öryggisumhverfi framtíðarinnar, en gerir um leið ráð fyrir möguleikanum á atburðum, sem ekki er hægt að spá fyrir um. Í ljósi þeirrar greiningar lýsir skjalið hvers kyns verkefnum bandalagið þarf að geta sinnt í framtíðinni í ljósi varnarstefnunnar frá 1999 og þeirri getu sem bandalagið þarf að búa yfir í röklegu samhengi við þá sýn. Þessu er lýst með almennum hætti; því er haldið opnu hvers eðlis sú geta á að vera, af því að það er verkefni aðildarþjóðanna að ákveða hana hver fyrir sig og sameiginlega gegnum áætlanagerð NATO.

Hvernig ALS varð til

Skilja þarf hvað varð til þess að ALS var samið til að átta sig til fulls á mikilvægi og gildi skjalsins, en uppruna þess má rekja til viðleitninnar til að endurbæta varnaráætlanagerð NATO, sem fór fram síðla árs 2003 og fram á fyrstu mánuði 2004.

Markmið varnaráætlanagerðar er að skapa ramma sem einstök ríki og NATO geta tekið mið af í annarri áætlanagerð og þannig samræmt sig til að geta staðið við samþykktir bandalagsins með skilvirkum hætti. Í stuttu máli miðar varnaráætlanagerð að því að tryggja að NATO muni hafa allt það herlið, búnað og getu sem bandalagið þarf til að geta tekist á við margvísleg verkefni sem því er ætlað að sinna í framtíðinni.

Þó að markmið hennar sé einfalt hefur reynst flókið að hrinda áætlanagerðinni í framkvæmd gegnum tíðina og hún hefur að megni til tekið mið af sjö „hefðbundnum“ greinum áætlanagerðar er lúta að: hergögnum, almannavörnum, herstjórnarkerfi, herafla, flutningsstjórnun, kjarnorkumálum og auðlindastjórnun. Sérhverri þessara greina hefur hingað til verið stýrt af einni NATO-nefnd eða ráði, hver hefur haft sín eigin markmið, hver hefur lagt til hinna almennu markmiða með sínum hætti og hefur haft sín eigin verkferli. Auk þess koma aðrar greinar að varnaráætlanagerðinni, eins og leyniþjónustur, samræmingardeildir, loftvarnastjórnir og aðgerðaáætlanadeildir, sem flækir málið enn frekar. Mikil áskorun er fólgin í því að tryggja að starf allra þessara aðila hangi saman og sé samvirkt, sérstaklega í ljósi þess að engin ein yfirstofnun stýrir starfi þeirra allra. Atlantshafsráðið er ábyrgt fyrir mörgum þeirra, en heraflaáætlanir og kjarnorkuáætlanagerð, sem og ákveðnir hlutar flutningsstjórnarinnar og auðlindastjórnarinnar eru í höndum varnaráætlananefndarinnar eða kjarnorkuáætlanahópsins, þar sem 25 ríki eiga fulltrúa (öll aðildarríki NATO nema Frakkland, sem ekki er hluti af samþætta hernaðarskipulaginu).

Fyrri viðleitni til að bæta og samræma varnaráætlanagerð NATO hefur skilað takmörkuðum árangri þar sem þá hefur tilhneigingin verið að einblína á einstakar greinar áætlanagerðarinnar. Í aðdraganda Istanbúl-ráðstefnunnar í júní 2004 stóð vilji þjóðhöfðingja og forystufólks ríkisstjórna bandalagsins til að gera núverandi markmið NATO opinber, með það að markmiði að reyna að fá yfirgripsmeiri nálgun á endurskoðun varnaráætlanagerðarinnar. Sú trú var fyrir hendi að samkomulag framáfólks myndi vera gagnlegt og gera að verkum að öll bandalagsríkin sameinuðust um hvernig nálgast bæri verkefnið, þannig að allar þær greinar, sem kæmu að áætlanagerð ynnu að sameiginlegu markmiði og fjárhagslegum stuðningi við markmiðið.

Þó að engin eining ríkti um hvernig ætti að útfæra þessi metnaðarmál bandalagsins skildu allir greinilega þá kosti sem fylgdu því að vinna að sameiginlegri nálgun allra bandalagsríkjanna í framtíðinni. Þjóðhöfðingjar og forystufólk ríkisstjórna NATO áttuðu sig á tækifærinu sem bauðst á ráðstefnunni í Istanbúl til að taka stórt skref framávið og beindu því til fastaráðsins að láta vinna almenna pólitíska leiðsögn til stuðnings varnarstefnunni í öllum málum bandalagsins er varða getu þess og áætlanagerð.

ALS var síðan samþykkt í desember 2005 og hefur verið hryggjarstykkið í margvíslegu innra starfi NATO síðan þá. Hins vegar var það ekki gert opinbert fyrr en á Ríga-ráðstefnunni í nóvember 2006, eftir að þjóðhöfðingjar og forystufólk ríkisstjórna NATO, sem fyrst fóru fram á að skjalið yrði samið, höfðu lagt blessun sína yfir það.

Meginatriði ALS

Þó að skjalið sé stutt er mikið kjöt á beinunum. Þar er kveðið á um eftirfarandi, meðal annars: ALS útlistar einnig ýmislegt það sem bandalagsríkin þurfa að auka við getu sína, hvert og eitt og sameiginlega, eins og: Skjalið skilgreinir forgangsmarkmið NATO hvað þessa framtíðarsýn varðar, en þeirra á meðal eru sameiginlegur herafli, sem hægt er að senda í herleiðangra, og geta bandalagsins til að senda hann á vettvang og halda honum úti.



ALS er leiðsagnarskjal fyrir forystufólk sem gefur ramma og pólitíska leiðsögn fyrir áframhaldandi umbreytingu NATO.
Loks leggur ALS hornsteininn að stjórnunarkerfi til að tryggja innleiðingu ALS innan bandalagsins. Því stjórnunarkerfi var síðan komið á laggirnar í febrúar 2006.

Áhrif ALS á bandalagið

ALS er skipað skör lægra en varnarstefnunni frá 1999 en skör hærra en öðrum leiðsagnarskjölum, eins og leiðsagnarskjali ráðherra um heraflamyndun, og það gefur eina, heildstæða leiðsögn sem tekur til allrar áætlanagerðar er lýtur að ýmissi getu innan bandalagsins, óháð stofnun eða deild sem vinnur að áætlanagerðinni.

ALS er einnig einstakt að því leyti að það svarar grundvallarspurningu sem snertir alla áætlanagerð er lýtur að getu, nefnilega spurningunni hvað bandalagsþjóðirnar vilja að NATO geti gert og hvaða eiginleikum það sé búið. ALS lýsir því hver sameiginleg geta þarf að vera og hver forgangsmarkmiðin eru.

ALS hefur nú þegar nýst í ýmissi áætlanagerð innan bandalagsins, sem og öðrum er fást við verkefni er lúta að getu bandalagsins, og aðildarríkjunum sjálfum í viðleitni þeirra til að forgangsraða verkefnum með samræmdum hætti. Þannig tók ráðherravísirinn 2006, sem varnaráætlananefndin samþykkti í júní 2006, mið af ALS, en líka ráðherravísirinn um almannavarnaáætlanir sem samþykktur var í janúar 2007. Auk þess endurspeglar MC 550, sem er vísir hernaðarnefndarinnar um hernaðarlega innleiðingu ALS, og undirskjöl þess, líka ALS með hagnýtum hætti. Margvíslegt bendir einnig til þess að skjalið hjálpi til við umbreytingarferlið hjá aðildarríkjunum sjálfum.

ALS miðar í eðli sínu mjög að getu. Það leitast ekki við að skilgreina skilyrði með tilliti til sérstaks vopnabúnaðar eða tækja, eins og skipategunda eða flutningavéla sem þörf er á, heldur lýsir hverrar tegundar sú geta er, sem nauðsynleg er, og væntanlegum áhrifum hennar á vettvangi. Í þessu ljósi má sjá að geta er meira en einungis íhuganir um tækjabúnað og hugtakið tekur til margvíslegs annars, eins og hernaðarkenninga, verkferla, stofnana, þjálfunar, stuðnings og samstarfshæfni.

ALS veitir ekki einungis hugsjón um þá getu, sem stefnt er að því að öðlast í framtíðinni, heldur lýsir skjalið einnig með skýrum hætti hvernig styðja ber við aðgerðir. Því er skjalið hagnýtt og raunsætt og leiðsögn þess gagnleg þegar horft er til þeirra aðgerða sem nú fara fram. Til dæmis veitir það pólitískan hvata að þróun á áhrifamiðaðri aðgerðanálgun og leitast við að tryggja að hin margvíslegu verkfæri sem bandalagið beitir þegar hættu ber að höndum séu samhæfð til að hámarka árangur og samræmd við aðgerðir annarra utan NATO sem að málum koma.

Skjalið leggur áherslu á mikilvægi þess að aðildarþjóðirnar þrói og leggi fram herafla, sem séu liprir og úthaldsgóðir, og að aðildarþjóðirnar axli varnarbyrðarnar með sanngjörnum hætti.

ALS er einnig hvati að umbreytingu á NATO-ferlum. Til dæmis hefur ALS, fyrir atbeina stjórnunarkerfanna sem af því hafa sprottið, lagt áherslu á gagnsemi eins sameinaðs lista er tekur til þeirrar getu, sem NATO þarf að hafa yfir að ráða, og forgangsverkefna, sem og leiða til að hámarka samræmi og einingu í því ferli, er lýtur að því að þróa og auka getu bandalagsins. Af þessu leiðir að yfirstjórn umbreytingarmála NATO, með stuðningi annarra stofnana og aðila, er nú þegar að vinna að slíkum lista.

Nýlega var hleypt af stokkunum verkefni til að bæta varnaráætlanagerðina í heild sinni og skoða möguleikann á að samræma skyldur, verkferli, tímasetningu og skýrslugerð er lúta að einstökum greinum er fást við að auka getu bandalagsins. Það verkefni má einnig rekja til ALS og stjórnunarkerfanna, sem af því hafa sprottið.

Hvað ALS gerir ekki

Eftir að hafa lýst hvað ALS er og hvað það leitast við að ná fram innan bandalagsins, er kannski gagnlegt að segja stuttlega frá því hvað skjalið gerir ekki.

ALS kemur ekki í stað varnarstefnunnar frá 1999; það styður og bætir við hana. ALS verður hins vegar endurskoðuð með reglubundnum hætti, svo að skjalið verði áfram gagnlegt. Búast má við að skjalið verði endurskoðað eftir að NATO birtir næstu varnarstefnu sína, líklega árið 2009.

ALS sökkvir sér ekki nægilega í smáatriði til að geta gefið ítarlegar leiðbeiningar fyrir sérhverja grein áætlanagerðar og þá aðila aðra sem fást við málefni er varða getu bandalagsins; því er enn þörf á leiðsögn um smærri mál.

ALS skilgreinir ekki með magnbundnum hætti hvað bandalagsþjóðirnar vilja að NATO geti gert. Hvað heraflamyndun varðar er slíkt gert í leyniskjali (ráðherravísirinn 2006), sem byggt er á ALS og aðildarþjóðirnar samþykktu í júní 2006.

Og loks biður ALS ekki um meiri herafla. Það fer einungis fram á að heraflinn verði nothæfari, áhrifameiri og auðveldara að senda hann á vettvang, en ekki endilega að hann verði fjölmennari.

Leið til umbreytingar

Loks má nefna að ALS veitir gagnorða grundvallarsýn á þá umbreytingu, sem nú fer fram innan NATO. Þó er það innleiðing ALS, bæði innan bandalagsins sjálfs og hjá aðildarríkjunum, sem skiptir á endanum mestu af því að hún ætti að leiða til þróunar á hagnýtari búnaði fyrir verkefni og leiðangra framtíðarinnar og tryggja með þeim hætti að bandalagið verði áhrifaríkt, trúverðugt og tilgangsmikið á 21. öldinni.

Eins og sást á Ríga-ráðstefnunni og áður hafa bandalagsþjóðirnar ákveðið að ganga þann umbreytingarveg sem lýst er í ALS. Sú leið er hins vegar löng og ströng. Meginverkefni bandalagsþjóðanna er að ganga leiðina á enda.
...upp...