היסטוריה
יום הולדת 40 לדו"ח הרמל
פייר הרמל (© NATO )
לורנס ס. קפלן חוקר את מקור המסמך, השפעתו ומשמעותו לטווח הארוך.
במהלך כמעט 60 שנות קיום לנאט"ו היו רק מעט אבני דרך אשר בישרו על שינויים רציניים בכיוון הברית. השניים הבולטים ביותר היו מלחמת קוריאה, עם השפעתה על מבנה האירגון בין השנים 1950 ל-1952, וההתפוררות פנימה של ברית המועצות בין 1989 ל-1991, אשר החלה עם הריסת חומת ברלין. ההשפעה של השינוי הרציני השלישי על יחסי פנים הברית הייתה דומה להשפעה על המלחמה הקרה: דו”ח הרמל בשנת 1967. יוזמת הרמל, בת 40 כיום, שיקפה את ההשפעה של החברות הקטנות יותר של הברית על הכוחות החזקים יותר, בעיקר על מעצמת העל, ארצות הברית. הסכמת נאט"ו עם המסר בדו”ח זה הקהתה את הלחצים הצנטריפוגלים שהיו עלולים להוביל לפירוק הברית. הוא אף הציב את נאט"ו על המסלול אשר בסופו של דבר הוביל לסיום המלחמה הקרה.

פייר הרמל, שר החוץ של בלגיה, יזם את "תרגיל הרמל" ב-1996 "על מנת ללמוד את המשימות העתידיות אשר יעמדו מול הברית, ותהליכיו לביצוען לצורך חיזוק הברית כגורם לשלום מתמשך". הדו”ח היוצא מכך שנערך עבור הפגישה של המועצה הצפון אטלנטית בדצמבר 1967 שהתקיימה בבריסל, נכשל בהיסטוריה של נאט"ו בגלל הקול של המדינות הקטנות יותר אשר דחף לכך שה-détente (הפוגה) וההגנה יהוו תפקיד ראשי בברית באותה מידה בעתיד הקרוב. תוך הכרה באפשרות המתמשכת למשברים, בעיקר בנושא השאלה הגרמנית, הדו”ח לא פיספס את החשיבות "שבכח צבאי מתאים ואחדות פוליטית לצורך הרתעת מתקפה". אולם הרעיון המרכזי שלו היה לזהות כי בנות הברית צריכות לעבוד על מערכת יחסים יציבה יותר שבה הסוגיות הפוליטיות, בעיקר המצב של גרמניה, יוכלו להפתר. ההנחה בדו”ח זה הייתה כי היו סימנים שהוגי המדיניות הסוביטים והמזרח אירופים ראו יתרונות בעבודה על הסדר יציב באירופה. ה-Détente היה האמצעי להגיע למטרה זו.

עבודת ההכנה הקשה לא היתה מוגבלת לחברות של הכוחות הקטנים יותר. בין המדווחים בארבעת תת הקבוצות של קבוצה מיוחדת שהמועצה הצפון אטלנטית הקימה תחת המזכיר הכללי דאז, מנליו ברוסיו (Manlio Brosio), היו Karl Schutz, J.H.A. Watson, Foy Kohler ממשרד החוץ של הרפובליקה הפדרלית של גרמניה, אנגליה וארצות הברית. ווטסון ושוץ הובילו את תת קבוצה 1 בנושא יחסי מזרח-מערב, וקוהלר דיווח לתת קבוצה 2 בנושא הגנה כללית. Paul-Henri Spaak מבלגיה, ישב בראש תת קבוצה 3 בנושא יחסי פנים של בנות הברית, והפרופסור C.L. Patijn ההולנדי מאוניברסיטת אוטרכט (Utrecht) שירת בתת קבוצה 4, בנושא התפתחויות מחוץ לתחום נאט"ו. נוכחותם של דיפלומטים אמריקאים, בריטים וגרמנים בניסוח דו”ח הרמל היתה חשובה לצורך המרת ההתעיינות הראשונית של הרמל בועדה אירופית בלבד, לתוכנית רחבה יותר, אשר חובקת את הברית כולה; דגש על האחדות האירופית כנגד הלחץ האמריקאי היה מיקוד צר מדי.

הדו”חות הכתובים של תת הקבוצות שהחלו באפריל 1967 והסתיימו בספטמבר, היו המהות של מסמך הסיכום של ה-International Staff Secretariat, אשר הוצג לשרי החוץ בדצמבר. במקום לקרוא לדו”ח "העתיד של הברית", הם קראו לו "המשימות העתידיות של הברית", על מנת להזכיר לבנות הברית כי משימת הברית תמשיך עוד אחרי יום הולדתה ה-20 ב-1969.

שיתוף פעולה זה בין כוחות גדולים וקטנים בקבוצת העבודה שיקף את השינוי הרציני מהאוירה שיצר הדו”ח של ה-Committee of Three בנושא Non-Military Collaboration בנאט"ו ב-1956. דו”ח ה-"Wise Men" היה במקורו זעקה מהלב של מדינות קטנות יותר, אשר הרגישו שאינן כלולות בתהליך קבלת ההחלטות. הן ביקשו שיתוף פעולה אמיתי במועצות נאט"ו. על דו”ח זה האפיל משבר סואץ, אשר בעצמו היה הדגמה של האופי השולי של בנות הברית הקטנות יותר של נאט"ו. בזמן שהמועצה אישרה את הדו”ח במאי 1957, התעלמו לחלוטין במהלך העשור שאחריו מההמלצה המסוימת שלו לגבי "שיתוף פעולה ויעוץ מורחב בשלבים המוקדמים של יצירת המדיניות".

ה-Détente תפס מקום חשוב כל כך בהיסטוריה של נאט"ו והשמעת קולן של מדינות נאט"ו הקטנות יותר עד אמצע שנות ה-60, היו התוצאות של הזירה הגאופוליטית המשתנה. בדיוק כפי שהכשלון האנגלי-צרפתי של סואץ הסיט את תשומת הלב מהעצות של ה-Three Wise Men, כך המון ארועים בתוך הברית ובין שני הבלוקים שימשו לקידום המטרות של דו”ח הרמל. גורם ראשון היה התחושה שהמלחמה הקרה הכניסה שלב חדש, כאשר סיימה את משבר הטילים הקובאני ב-1962 ומשבר ברלין ב-1964. בשני המקרים הללו, ברית המועצות נסוגה מהמלחמה – בקובה על ידי נסיגת טיליה מהאי ובברלין על ידי חתימה על אמנה עם הרפובליקה הדמוקרטית הגרמנית אשר השמיטה את המצב במערב ברלין. התוצאה היתה ההנחה , בעיקר בקרב בנות הברית האמריקאיות, כי ברית המועצות והבלוק של ורשה עברו יותר ויותר ליחסים נורמלים, גם אם לעיתים מתחרים, עם נאט"ו. השפה של דו”ח הרמל מרמזת כי הרגיעה של המתחים כתוצאה מכך לא יהיו "המטרה הסופית, אלא חלק מתהליך לטווח ארוך, לצורך קידום יחסים טובים יותר וטיפוח של הסדר אירופי."
דו"ח הרמל יזכר בהיסטוריה של נאט"ו כקולן של המדינות הקטנות המבקשות שה- détente כמו גם ההגנה, יהוו שווה בשווה את שני התפקידים העיקריים של הברית.


צרפת של שארל דה גול סיפקה גורם שני, אולם לא מכוון ברקע של דו”ח הרמל. על ידי הנסיגה מהמבנה הצבאי של נאט"ו, הנשיא דה גול שידר את אמונו כי עימות צבאי עם הבלוק הסוביטי היה נחלת העבר, וכי ניתן להתייחס לברית המועצות לא כישות לא נורמלית אשר מנסה להרוס את המערב, אלא כשותף אפשרי במערך אירופי חדש. בתרחיש זה, לא יהיה רלוונטי להמשיך באמצעי ההגנה, עבור העתיד של אירופה.

בהקשר הזה, דו”ח הרמל ייצג את תגובת נאט"ו לאתגר הגוליסטי. הדו”ח הבהיר כי ההצלחה של עמוד התווך הצבאי יאפשר את ה-Détente. תוך בנייה על בסיס זה, נאט"ו יכל לפתח אמצעים אמינים להרחבת קשרים פוליטים וכלכלים עם בלוק וארשה. למרות שדה גול הסכים עם ה- Détente כאמצעי להשגת מערכת יחסים חדשה עם היריב הסוביטי, הוא הביע חוסר שביעות רצון עם התפקיד שיהיה למועצה הצפון אטלנטית בתאום מדיניות לאומית על מנת להשיג מטרה זו. הבעיה נפתרה כאשר צרפת הסכימה לרעיון הכללי של יעוץ פוליטי, מבלי שיהיה עליה להסכים לאפשרות של מבנה פוליטי משולב. במקום להסתכן בבידוד נוסף בתוך הברית, צרפת הסכימה באי רצון לגירסה מוקטנת של ההמלצות המסוימות של קבוצות העבודה. התוצאה הייתה מסמך שכלל רק 17 פיסקאות.

הנסיגה של צרפת מ-SHAPE פתחה אף אפשרויות עבור המדינות הקטנות יותר להשמיע קולן בועדת תיכנון ההגנה ובקבוצת התיכנון הגרעיני, ללא האיום של ההתנגדות של צרפת. ארצות הברית טיפחה בעיקר את קבוצת התכנון הגרעיני כתחליף לכח הרב-כיווני (Multilateral Force) שנכשל. למרות שהנשק הגרעיני לא יהיה בבעלות האירופים, תהיה השתתפות אירופית , אפילו אם מוגבלת, בתכנון הגרעיני. כל בנות הברית, למעט צרפת, ירכשו מידע לגבי נושאים גרעיניים, אשר נמנע מהן לפני 1996. האחווה שנדרשת בדו”ח ה-Three Wise Men נתנה למדינות הקטנות יותר עניין בעתיד נאט"ו, אשר היה חסר להם בעבר. השם של הרמל על הדו”ח היה הסמל לשינוי האמיתי.

היה שינוי שלישי בזירה הבינלאומית אשר שיחק תפקיד בהשלמת תרגיל הרמל: היינו, השפעת מלחמת ויטנאם על תפקיד ארה"ב בנאט"ו. מלחמה זו בדרום-מזרח אסיה זכתה בהתחלה לתמיכת בנות הברית של נאט"ו, על בסיס שארצות הברית שירתה מטרה משותפת, בכך שהתנגדה להרחבה הקומוניסטית, על ידי עזרתה לדרום ויטנאם. שיפוט זה היה יכול להיות תקף בתחילת שנות ה-60, אולם הוא איבד את אמונו בקרב האירופים לאחר הזרימה המהירה של חילות אמריקאים ב-1965 שהמירה את הסכסוך הויטנאמי למלחמה אמריקאית. עד ל-1967, רב בנות הברית הפכו למתנגדות חזקות למלחמה, חלקית בגלל הנזק שהיא גרמה לאזרחים, אולם בעיקר מפני שהם חשו שהמלחמה היפנתה את המשאבים והחילות האמריקאים מהמחויבות האמריקאית לאירופה.

בחלקה, ארצות הברית הכירה בכך שמלחמת ויטנאם החלישה את תפקיד מדינתה בנאט"ו, וכן יצרה מתחים פנימיים בתוך המדינה עצמה. ה-Détente נראתה כאפשרות עבור ארצות הברית להוציא את עצמה מהביצה הויטנאמית. הסיבות של ארצות הברית לקדם את ה-Détente לא היו זהות לאלו של אירופה. וכן, לא הייתה תמימות דעים לגבי המשמעות שלה. הוגי המדיניות האמריקאים לא חלקו את האמונה כי המלחמה הקרה התפתחה לדרגה שבה ה-Détente יכולה להשיג מעמד שווה להגנה ביחסים של נאט"ו עם הבלוק הסוביטי. אולם, הנסיבות הביתיות המתוחות ביחד עם תקוות לסיוע אירופי וסוביטי לעזרה בפתירת הסכסוך הויטנאמי בזמן דו”ח הרמל, גרמו לכך שארצות הברית היתה חייבת להסכים עם המדדים שלו. מעצמת העל הטראנס אטלנטית איבדה חלק מהסמכות שלה עד לסוף העשור, אולם השתתפותה בנאט"ו נשארה חיונית לצורך ההצלחה של ה-Détente וכן ההגנה המתמשכת של הברית.

הלחץ ל-Détente של דו”ח הרמל הביך את ארצות הברית, למרות שהיא נאלצה להכיר בצורך בו. המפקד הבכיר של הברית באירופה, General Lyman L. Lemnitzer דאג שבנות הברית יקבלו את הפלישה של ה-Warsaw Pact לצ'כוסלובקיה ב-1968 בשלוות נפש מוגזמת , והיו לו נקיפות מצפון לגבי ה-Ostpolitik של הקנצלר הגרמני Willy Brandt. Ostpolitik היה מוצר נלווה של ההחלטה הגרמנית במשא ומתן של הרמל, להמעיט בחשיבות של סוגיית האיחוד מחדש לטובת שיפור היחסים עם מזרח גרמניה וברית המועצות.

במצב אחר, ארצות הברית היתה אולי מתנגדת לגישה של הרפובליקה הפדרלית למזרח גרמניה. אולם, בצלה של מלחמת ויטנאם, ראו את הרוח של ה-Détente כאמצעי לחיזוק הקשרים האמריקאים לבנות בריתה, וכן להקלה על הדרך ליציאה מויטנאם. בנוסף, ממשל ניקסון חיבק את גירסתו שלו של ה-Détente מכיוון שיועץ הבטחון הלאומי הנרי קיסינג'ר חיפש לקשור את ברית המועצות למערכת כח מאוזנת, מאשר לגרש אותה מעבר לתחום הדיפלומטי.

ההפיכה האלימה של הבלוק הסוביטי נגד ממשל דובק בפראג באוגוסט 1968 הזכירה לנאט"ו את הצורך המתמשך להכנות הגנה. אולם, היא לא הסיטה את תשומת הלב של בנות הברית ממעקב אחר ההמלצות של הצהרת רייקייויק בפגישת המועצה הצפון אטלנטית ביוני 1968, על ידי כך שהם סימנו את רצונם להמשיך בהפחתת הכח ההדדי והמאוזן. נראה כי יוזמת ברנדט פתחה פתח למשא ומתן להפחתת חילות הדדיים ומאוזנים בוינה ב-1973. באותה שנה, דו”ח הרמל נתן השראה ל-Conference on Security and Cooperation in Europe אשר הפיקה את ההסכם הסופי של הלסינקי בשנת 1975. שלא כמו התנהגותם בשיחות וינה, הסוביטים היו לחוצים על חתימת הסכם על מנת לתת תוקף חוקי לגבולות שלאחר המלחמה. אולם הסדרי הלסינקי סיפקו אף הסכם לשמור על זכויות האדם ולהרחיב את חופש המידע בכל המדינות החתומות.

השפעת הגל של דו”ח הרמל התפשטה בשנות ה-70 ולתוך שנות ה-80 מכיוון שהשליטה בנשק היתה נושא מתמשך של המשא ומתן בין מזרח למערב. גל האופטימיות הראשון לגבי ה-Détente הסתיים עד לאמצע שנות ה-70 כאשר הסוביטים ונאט"ו החלו בבנייה מחדש של חימוש, אולם הזרעים שנזרעו על ידי דו”ח הרמל נשארו פוריים. ניתן למצוא דאגה לגבי ה-Détente ביוזמה הדו-כיוונית של 1979, כאשר נאט"ו קשר את הפריסה של הטילים הגרעיניים לטווח בינוני באירופה, למאמצים מחודשים בשליטת הנשק. הערובה האמריקאית להגנה של אירופה אוזנה על ידי מחויבותה לעבוד למען הסכם שליטת נשק עם ברית המועצות. כאשר ברית המועצות הצטרפה לארצות הברית כעשור מאוחר יותר על מנת לסיים את המלחמה הקרה, הם בעצם הגיבו למסר של דו”ח הרמל.

קישור למאמר The future Task of the Alliance (“The Harmel Report”): http://www.nato.int/docu/basictxt/b671213a.htm
...לראש העמוד...