ניתוח מצב
סדר יום משותף לבטחון הפנים
בשעת סיור: נאט"ו יכול להיות הפורום בו נקודות הראות האירופית והאמריקאית על בטחון פנים יובאו תחת קורת גג אחד. (© NATO )
מייקל אוהנלון שוקל כיצד שיתוף פעולה מוגבר של הברית יכול לשפר את בטחון הפנים משני צידי האוקינוס האטלנטי.
כפי שטען איש האקדמיה ממרכז ברוקלין, ג'רמי שפירו, ארצות הברית ואירופה רואות את המאבק בטרור במבט שונה. האמריקאים רואים את המאבק כבעיית הבטחון שעומדת בראש סדר העדיפויות שלהם. האירופים לעומתם, נוטים להטיל בספק את ההגדרה של המשימה כמלחמה. הראשונים רואים אותו כשורה של פעולות צבאיות ומודיעין בחוץ לארץ, והאחרים רואים אותו כמשימה של אכיפת חוק.

ההבדלים הללו הינם רציניים ומסבכים באופן משמעותי את סדר היום של הבטחון הטראנס-אטלנטי. אולם, לפי הדרך בה האיום מופיע אצל כל אחת מהחברות שלהן, הן אירופה והן ארצות הברית צודקות באיבחון השונה שלהן. במקום להתווכח בלי סוף איזה מהתפיסות הינה המדויקת יותר, עדיף שאנשי אקדמיה, הוגי מדיניות ותושבים בכל צד של האוקינוס האטלנטי ימנעו מאי הסכמה בוטה, אלא אם היא בלתי נמנעת, וישתפו פעולה היכן שניתן.

לפחות בנושא אחד האמריקאים והאירופים מסכימים: בטחון הפנים, או שכפי שמכנים זאת האירופים ההגנה על השטח הלאומי, היינו החזית הפנימית של מאבק רחב יותר. לא ניתן להתייחס לאיום הגובר של שחקנים קיצוניים שמתחת למדינה, המשתמשים באינטרנט ובדרכים אסימטריות על מנת להרים מתקפות מרהיבות על ידי מדינה אחת שפועלת בבידוד. הפסקת מתקפות טרור עתידיות נגד מטרות מבית חייבת לערב תאום בין סוכנויות מודיעין ואכיפת החוק של מדינות רבות.

מסיבה זו בלבד, על נאט"ו ליטול תפקיד חשוב במאמצי בטחון הפנים. הפצצות התאבדות באיסטנבול בנובמבר 2003, הפצצת רכבות במדריד במרץ 2004, והמתקפות בתחבורה הציבורית בלונדון ביולי 2005, הביאו את המאבק בטרור ללב הברית. בסופו של דבר, התפקיד המקורי של נאט"ו היה להגן על הטריטוריות הלאומיות של חברותיו, והמטרה הסופית של המחבלים היא להביא את המלחמה אלינו.

מאמר זה לוקח ללא ספק את העמדה האמריקאית בכך שהוא מתמקד בשארית סדר היום של בטחון הפנים של ארצות הברית, תוך הכרה בכך שבנושאים רבים האירופים יעדיפו גישה שונה. הן אירופה והן ארצות הברית יהנו מהבנה מגוונת יותר של השקפות הצד השני. אני מסכים עם מספר מחשבות לגבי היכן במיוחד חשוב לנסות להסכים האחד עם השני, או לפחות לנסות להתפשר, באינטרסים הרחבים יותר של הבטחון הטראנס-אטלנטי.

ברית פגיעה

פשוט לא ניתן להגן על חברה גדולה, פתוחה ומתקדמת מפני כל סוגי הטרור. כפי שטען ריצ'ארד בץ במהדורת אביב 2002 של הרבעון בנושאי מדעי הפוליטיקה, כי למשל בארצות הברית יש למעלה מחצי מיליון גשרים, כמעט 500 גורדי שחקים, כמעט 200,000 מיילים של צינורות של גז טבעי ולמעלה מ-2800 תחנות כח, מבלי לשכוח את הרכבת התחתית, מסעדות, בתי קולנוע, בתי ספר וקניונים. רשימת התשתית הקריטית הינה ארוכה מדי בכדי להגן על כולה. לא ניתן להרחיב לכל המטרות האפשריות את הצעדים המיוחדים, כגון אספקת בטחון הדוק מאוד מסביב ל-104 תחנות הכח הגרעיניות של המדינה.

אולם, על ידי התמקדות במתקפות הנוראיות ביותר, מדינות נאט"ו יכולות להציב סדר עדיפויות ולהתקדם עוד יותר בהגנה על מדינותיהן. מספר קווי הנחיה צריכים להוביל הן את המאמצים העתידיים ומאמצי הפוליטיקאים לדבר לקהל טראנס-אטלנטי לגבי איזה עקרונות רחבים צריכים להוביל את הצעדים הבאים בשיפור בטחון הפנים.

ראשית, היה נכון להתמקד בהתחלה במניעת אל קאעידה מביצוע מתקפות הדומות לאלו של 11/9. אין אנו צריכים דמיון רחב מדי על מנת לזהות מקומות רגישים אחרים שהינם חשופים מאוד, הן על ידי המתקפות על איסטנבול, מדריד ולונדון והן על ידי מתקפות שנמנעו בקושי באנגליה, גרמניה ובמקומות אחרים. אנו צריכים גם להכיר בכך כי מתקפות עתידיות עלולות לכלול לא רק גורדי שחקים או תחנות רכבת אלא גם מפעלים כימיים או מערכות זרימת אויר של איצטדיונים.

שנית, אנו צריכים בראש ובראשונה להתמקד במניעה. זו תכלול השגת מודיעין פנימי טוב לגבי מחבלים חשודים, תוך סיכול התנועות שלהם, העיסקאות הכלכליות שלהם והתקשורת שלהם, ולא התמקדות בהגנה נקודתית על נכסי מפתח לאומיים או בהקלה של התוצאות של מתקפות שנחלו הצלחה. המשימות האחרונות הינן חשובות אולם אינן הטובות ביותר כמו מאמצי מנע. ובנושא זה, ארצות הברית יכולה להנות מהעצות והמומחיות שמציעות חלק מהחברות האירופיות בברית. כפי שכתבו בנדיקט סוזן וג'רמי שפירו במהדורת אביב 2003 של Survival, אחד מגורמי המפתח של מערכת התעמולה המוצלחת מאוד של צרפת נגד טרור הפנים בשנות ה-80 וה-90 היה הפיתוח של רשתות של מודיעין אנושי (Human Intelligence – HUMINT) נרחב – יכולת מתקדמת עבור אוסף של HUMINT, שאיננו מספיק חזק בתוך התחמושת האמריקאית נגד הטרור.
המדינות עדיין ריבוניות, ומתקבל על הדעת שבעלות הברית לא יהיו תמימות דעים בתפישתן את איום הטרור העתידי.


שלישית, מכיוון שאנו לא יכולים להגן על הכל, אנו צריכים לדאוג בעיקר ממכות טרור אפשריות אשר יגרמו למספר רב של נפגעים. ולא פחות - יש להתמקד בצורה נמרצת במניעת מתקפות אשר יגרמו למעט נפגעים אולם יצרו השפעות כלכליות נרחבות, כגון מקרים של נסיון להברחה אשר גילו פערים גדולים בבטחון הובלת מכולות.

הנה דוגמא נוספת לתרחיש האחרון. אם shoulder-launched surface-to-air (SAM) יפגע במטוס מסחרי בין בריסל לניו יורק, יתכן כי כמות הנפגעים תהיה יחסית מוגבלת בהשוואה למתקפות של 9/11 – ללא ספק טרגדיה לכל המעורבים, אולם בפני עצמה, איננה מתישה עבור בת ברית של נאט"ו או עבור הברית בכללותה. אלא שההשפעות על התחבורה האוירית הטראנס-אטלנטית יהיו הרסניות. ההשפעות הכלכליות יוכלו גם כן להימשך הרבה יותר זמן מאשר אלו של ה-11 בספטמבר, מכיוון שיקח זמן ליצור אסטרטגיה למניעת מתקפות SAM עתידיות.

דוגמא אחרת יכולה להיות השימוש בכלי נשק רדיולוגי אשר עושה שימוש בחומר נפץ קונבנציונאלי לצורך פיזור חומר רדיואקטיבי באזור עירוני. פיטר זימרמן ושריל לואב ציינו במהדורת ינואר 2004 של ה-Defence Horizons כי סביר להניח שמתקפה שכזו לא תהרוג הרבה אנשים, אולם היא לבטח תגרום לפאניקה המונית. סביר להניח שהיא גם תדרוש ניקיון יקר וארוך טווח – וכן ישום צעדי בטחון משבשים, ברחבי המדינה שהותקפה.

ישנם גם תחומים כלליים של בטחון הפנים בהם חלה התקדמות חשובה במספר דרכים, אולם ישנם עדיין חסרונות מפתח. תשקלו את הפגיעות הטראנס-אטלנטית למתקפה ביולוגית. לורנס וויין ואדוארד קפלן הצביעו על כך כי למרות שמאגרי האנטיביוטיקה לצורך התמודדות עם מתקפות אנטרקס הינם כעת די חסונים, האמצעים לאספקה מהירה של האנטיביוטיקה לא עונים על הדרישות. הדאגות ארוכות הטווח לגבי מתקפות ביולוגיות הינן עדיין מהותיות, מכיוון שעלולים להיות סוגים רבים של גורמים מדבקים שעבורם התרופות או החיסונים אינם זמינים (או לא קיימים) כאשר הצורך בהם יהיה הגדול ביותר.

ובאשר לתעופה, רב הנוסעים עדיין אינם עוברים שיקוף לפצצות, מטען שנישא על מטוסי סילון מסחריים אינו עובר בדיקה בדרך כלל, ומטוסים פרטיים מתמודדים עם בדיקת בטחון קפדנית מזערית. למרות כל שיפורי הבטחון אשר בוצעו על ידי משלחים אמריקאים ואירופים, בוצעו מעט מאוד שיפורים למשלחים רבים אחרים אשר מובילים כמויות גדולות של אנשים אל וממדינות נאט"ו. בהתחשב בחורים שיש בגבולות ובגלובליזציה של תעשיית התעופה העולמית, חובה לפתור את הבעיות הללו.

ליתר דיוק, המגזר הפרטי של ארצות הברית עשה מעט מאוד על מנת להגן על עצמו. ריצ'ארד פלקנראט, סגן הממונה על ההתנגדות לטרור במחלקת המשטרה של ניו יורק, העיד בינואר 2005 בשימוע של ועדת הסנט לעיניני בטחון הפנים ועיניני הממשל, כי מהמפעלים הכימיים למשאיות, תובלת חומרים מסוכנים לגורדי שחקים, הפגיעות הינה לעיתים קרובות חמורה ולא רחוקה מאוד ממצבה לפני 2001. הבעלים של תשתיות פרטיות יודעים שהסיכויים כי אחד מהמתקנים שלהם יותקף הינם זעירים, כך שלא מתאים להכנס לעלויות נוספות – והם מודים בפני בעלי המניות והשכנים כי המתקנים שלהם עלולים להיות פגיעים – מתוך בחירה שלהם. אולם, אם מתבוננים מנקודת מבט לאומית, זאת אומרת שנקודות פגיעות מערכתיות מסוימות נשארות ללא התיחסות.

הקמת מחלקת בטחון הפנים לא הובילה באופן מיידי להגנה טובה יותר מפני איומים אלו בארצות הברית, כפי שלמדנו מהתגובה האומללה לסופת הוריקן קתרינה. במחלקת בטחון הפנים משרתים הרבה אנשים בעלי יכולות גבוהות ושהינם דבקים במטרה. אולם, אירגון מחדש עלול להסיח את הדעת מהמאמצים לזיהוי נקודות מפתח פגיעות נותרות, ולאחר מכן להמתיק אותן, כפי שציין הסגן הממונה פלקנראט בעדותו. ביצוע בדיקה כללית ממשלתית רצינית במהלך זמן של מלחמה, הינו הצעה מסוכנת. זוהי גם איננה הדרך בה ארצות הברית מגיבה בדרך כלל למשברים לאומיים. משרד ההגנה לא הוקם במהלך מלחמת העולם השניה אלא לאחריה. האירגון מחדש של ה-Goldwater-Nichols Pentagon ב-1986, בוצע בזמן של שלום בינלאומי יחסי. לטובתם, עדיף למדינות אירופה להימנע מהאמונה כי הקמת מוסד חדש יתחיל את ההתמודדות עם הבעיה.

אני הייתי מציע דגש על מדיניות עתידית במספר נושאים, שחלקם מפורטים בהמשך. פרטים נוספים על הצעות אלו, ניתן למצוא ב-Protecting the Homeland 2006/2007, Michael d'Arcy, Michael O'Hanlon, Peter Orszag, Jeremy Shapiro, James Steinberg (Brookings Institution, 2006). רב הצעדים הללו יסייעו לאירופה באותה מידה שהם יסייעו לארצות הברית וקנדה. הפילוסופיה המאורגנת צריכה להיות הגנה מפני התקפות בעלות השפעה אפשרית נוראית במובנים אנושיים, כלכליים ופוליטיים. לצורך העניין של עלות תועלת, הפעולה צריכה להתמקד במניעה של ההתקפות, ולא בהגנה על אתרים של מטרות אפשריות או הקלה לאחר שההתקפות התרחשו. יש צורך בתערובת של כל הגישות. הצעותי הינן: בדיקה כיצד מדינות נאט"ו יכולות לפתח יכולת ייצור מהיר של חיסונים נגד גורמי מחלה חדשים, שאינם כעת בידיהן. כפי שדיווח קנדל הויט במהדורת ה-3 במרץ 2006 של הניו יורק טיימס, זה עלול להיות בעל חשיבות גדולה במקרה של למשל מוטציה אפשרית של וירוס שפעת העופות H5N1, לסוג שהינו מסוכן מאוד לבני האדם.

על מנת לפרט חלק מרעיונות אלו, תמיד בטוח להתחיל את הדיונים בנושא סדר היום של בטחון הפנים על ידי התמקדות במודיעין – מאמץ בטחון הפנים החשוב ביותר מכיוון שמעט מניעה שווה הרבה יותר מריפוי (או ניהול התוצאה). מכיוון שיש צורך ביותר מדי הגנה, הדרך היחידה להצליח בבטחון הפנים, הינה לעצור את רב המחבלים לפני שהם מנסים לתקוף.

נאט"ו: עושה את מה שהוא יודע

כפי שטענו לאחרונה ג'רמי שפירו ודין מבית הספר לעינינים ציבוריים ג'ונסון לינדון וג'יימס שטיינברג, סדר היום של בטחון הפנים הטראנס אטלנטי דורש עבודה נוספת. למשל, נחתמה אמנת סיוע והסגרה בין ארצות הברית והאיחוד האירופי ביוני 2003. אולם, כפי שכתב ג'יימס שטיינברג, יש עדיין צורך בצעדים משני צידי האוקינוס האטלנטי אשר מאפשרים הכנסת מידע מודיעיני כראייה בבית משפט, תוך הגנה מפני חשיפתו.

ישנם מספר תחומים בהם מאמצי בטחון הפנים האירופים הקיימים עולים על אלו של ארצות הברית. במיוחד, כפי שטען מייקל דארסי ממכללת קינגס בלונדון, הבחירה האמריקאית להשתמש רק בתמונת הפנים כסימן ביומטרי בדרכונים שלה, אינה טובה. לא ניתן להסתמך על תמונות. ארצות הברית צריכה לכלול את נתוני טביעות האצבעות כמו האיחוד האירופי, ועדיף ששני צידי האוקינוס יעברו בהמשך להשתמש בנתוני קשתית העין. 33. אם כן, בנושא שיתוף פעולה מודיעיני ובנושאים כגון מסחר בינלאומי ותחבורה אוירית, היכן שאופי המאמץ הינו על-לאומי, אירופה, קנדה וארצות הברית צריכות לנסות להסכים, או לפחות למצוא בסיס משותף בו כולן ירגישו נח עם מדיניות משותפת. אולם, בנושאים רבים אחרים, כגון חלק מאלו שפורטו קודם לכן, מקובל שבנות הברית יהיו חלוקות בתפיסתן על האיום ורמת המוכנות שלהן נגד איום הטרור העתידי. אחרי הכל, מדינות הלאום הינן עדיין ריבוניות, ואפילו בנות ברית שהינן קרובות, יכולות לא להסכים כאשר הן מחליטות לגבי סדר העדיפויות היחסי שלהן לגבי סיכון, עלות, חופש אזרחי, אכיפת חוק ואחדות חברתית.

בניגוד להגיון, תפיסות שונות אלו עלולות להיות מועילות בסופו של דבר, על ידי כך שיאפשרו לבנות הברית של נאט"ו להתמחות במאמצים הנוגדים את הטרור שבהם הן הטובות ביותר. לעיתים קרובות מדי, אנו נוטים לרמוז כי יש לנהל את בטחון הפנים והמאבק הרחב יותר בטרור באמצעות מכות צבאיות בחוץ לארץ וסידרה של פעולות מודיעין, או באמצעות פעולות אכיפת חוק רב-צדדיות. למעשה, מאמצי בטחון הפנים ופעולות נגד הטרור יכולים לכלול את כל האפשרויות הללו בזמנים ובמקומות שונים, ולעיתים קרובות באותו זמן ומקום. באפגניסטן, מנהיגי נאט"ו הבינו כי הצעדים לאספקת יציבות חייבים להיות כוללנים מטבעם, ולכלול אמצעים פוליטיים, כלכליים וצבאיים. באופן דומה, הגנה על שטחים לאומיים באופן יעיל דורשת אימוץ של יכולות מגוונות, החל מאכיפת חוק ואיסוף מודיעיני ועד לפעולות מלחמה בחוץ לארץ.

נאט"ו עושה הכי טוב את מה שהוא יודע: להיות מסלקה למידע ואפילו החלפת יכולת היכן שההתמחויות של כל אחת מבנות הברית של נאט"ו מוצגות ומתואמות. זה יוסיף ערך עצום למאבק בטרור – באם אנו מסכימים לכנות את המאבק הזה מלחמה, ואם לאו.
...לראש העמוד...