Geschichte
Der 40. Jahrestag der Verabschiedung des Harmel-Berichts
Pierre Harmel (© NATO)
Lawrence S. Kaplan analysiert die Ursprünge, die Auswirkungen und die langfristige Bedeutung des Berichts.
In der fast 60-jährigen Geschichte der NATO hat es nur wenige Meilensteine gegeben, die eine bedeutende Kursänderung des Bündnisses ankündigten. Die beiden offensichtlichsten waren der Koreakrieg mit seinen Auswirkungen auf die Struktur der Organisation (1950-1952) und die Auflösung der Sowjetunion (1989-1991), die mit dem Fall der Berliner Mauer eingeleitet wurde. Eine dritte bedeutende Änderung hatte ebenso große Auswirkungen auf die bündnisinternen Beziehungen wie auf den Kalten Krieg, nämlich der Harmel-Bericht von 1967. In der Harmel-Initiative, die nun 40 Jahre alt ist, kam der Einfluss der kleineren Mitglieder des Bündnisses auf die größeren Mitgliedstaaten und insbesondere auf die Vereinigten Staaten als Supermacht zum Ausdruck. Da die NATO die Kernaussage des Berichts akzeptierte, wurden die zentrifugalen Kräfte abgeschwächt, die sonst zur Auflösung des Bündnisses hätten führen können. Zudem schlug die NATO dadurch einen Kurs ein, der letztlich zum Ende des Kalten Krieges führte.

Pierre Harmel, der damalige Außenminister Belgiens, leitete das "Harmel-Unternehmen" 1966 ein, "um die künftigen Aufgaben des Bündnisses und die NATO-Verfahren zu deren Wahrnehmung mit dem Ziel zu untersuchen, die Rolle des Bündnisses als Förderers eines dauerhaften Friedens zu stärken." Der daraus resultierende Bericht, der im Dezember 1967 auf der Tagung des Nordatlantikrats in Brüssel vorgelegt wurde, ist in die Bündnisgeschichte zu Recht als die Forderung der kleineren NATO-Staaten eingegangen, in Zukunft Entspannung und Verteidigung als gleichberechtigte Hauptaufgaben des Bündnisses zu betrachten. Angesichts der fortdauernden Gefahr von Krisen, insbesondere bezüglich der deutschen Frage, übersah der Bericht nicht die Bedeutung einer "angemessenen militärischen Stärke und politischen Geschlossenheit, um Aggressionen durch Abschreckung zu verhindern." Doch der wichtigste Punkt war die Einsicht, dass die Bündnisstaaten auf stabilere Beziehungen hinarbeiten müssten, die eine Lösung politischer Fragen, insbesondere die Frage des Status der beiden deutschen Staaten, erlauben würden. Der Bericht stützte sich auf die Annahme, es gebe Anzeichen dafür, dass sowjetische und osteuropäische Entscheidungsträger Vorteile darin sähen, in Europa auf eine stabile Regelung hinzuarbeiten. Die Entspannungspolitik war ein Mittel zu diesem Zweck.

Die Vorarbeiten zu dem Bericht wurden nicht nur von Angehörigen der kleineren NATO-Staaten geleistet. Zu den Berichterstattern der vier Untergruppen einer Sondergruppe, die der Nordatlantikrat unter der Leitung des damaligen Generalsekretärs Manlio Brosio eingerichtet hatte, zählten Karl Schutz, J.H.A. Watson und Foy Kohler vom deutschen, britischen bzw. amerikanischen Außenministerium. Watson und Schutz leiteten die Untergruppe 1 zu den Ost-West-Beziehungen, während Kohler Berichterstatter der Untergruppe 2 zu allgemeinen Frage der Verteidigung war. Der Belgier Paul-Henri Spaak führte den Vorsitz der Untergruppe 3 zu den Beziehungen unter den NATO-Mitgliedstaaten, und ein Niederländer, Professor C.L. Patijn (Universität Utrecht), leitete die Untergruppe 4 zu Entwicklungen außerhalb des NATO-Gebiets. Die Mitarbeit amerikanischer, britischer und deutscher Diplomaten am Entwurf des Harmel-Berichts war von entscheidender Bedeutung dafür, dass Harmels ursprüngliches Interesse an einem rein europäischen Plan doch in ein umfassenderes Programm einmündete, in das die gesamte NATO einbezogen werden konnte; die Geschlossenheit der Europäer gegen den Druck seitens der Vereinigten Staaten hervorzuheben war eine zu sehr begrenzte Zielsetzung.

Die schriftlichen Berichte der Untergruppen, an denen von April bis September 1967 gearbeitet wurde, bildeten den inhaltlichen Kern des zusammenfassenden Dokuments, das den Außenministern im Dezember vom Sekretariat des Internationalen Stabes vorgelegt wurde. Der Titel des Berichts lautete nicht "Die Zukunft des Bündnisses", sondern "Künftige Aufgaben des Bündnisses"; so sollte den NATO-Mitgliedern vor Augen geführt werden, dass der Auftrag des Bündnisses auch nach 1969, also nach dem 20. Jahrestag seiner Gründung, fortbestehen werde.

Diese Zusammenarbeit zwischen größeren und kleineren Staaten in der Arbeitsgruppe war Ausdruck einer bedeutenden atmosphärischen Veränderung innerhalb des Bündnisses. Man entfernte sich somit von der Atmosphäre, die 1956 zum Bericht des Dreierausschusses über die nichtmilitärische Zusammenarbeit in der NATO, d.h. zum Bericht der "drei Weisen" geführt hatte, der im Grunde einen verzweifelten Aufschrei der kleineren Staaten darstellte, die sich vom Beschlussfassungsprozess ausgeschlossen fühlten. Sie forderten eine echte Zusammenarbeit in den NATO-Gremien. Überschattet wurde dieser Bericht von der Sueskrise, die ihrerseits die Marginalisierung der kleineren NATO-Mitglieder zum Ausdruck brachte. Der Rat stimmte dem Bericht zwar im Mai 1957 zu, aber die gezielte Empfehlung zum "Ausbau der Zusammenarbeit und der Konsultationen zu Beginn der Arbeit an einer Politik" wurde im darauffolgenden Jahrzehnt weitgehend ignoriert.

Dass die Entspannung für die Geschichte der NATO so wichtig wurde und dass die Stimme der kleineren Staaten ab der Mitte der 60er Jahre besser gehört wurde, war beides eine Folge der sich ändernden geopolitischen Lage. Gerade als das anglofranzösische Suesdebakel die Aufmerksamkeit von den Empfehlungen der "drei Weisen" ablenkte, kam es innerhalb des Bündnisses und im Verhältnis zwischen den beiden Blöcken zu zahlreichen Ereignissen, die den Zielen des Harmel-Berichts förderlich waren. Ein Hauptfaktor war hier die Auffassung, dass der Kalte Krieg durch das Ende der Kubakrise (1962) und der Berlinkrise (1964) in eine neue Phase eingetreten sei. In beiden Fällen hatte die Sowjetunion am Rande eines Krieges gestanden und einen Rückzieher gemacht; in Kuba durch den Abzug ihrer Raketen von der Insel und in Berlin durch die Unterzeichnung eines Vertrags mit der DDR, in dem der Status Westberlins nicht erwähnt wurde. Folglich bildete sich vor allem unter den europäischen NATO-Staaten die Ansicht heraus, die Sowjetunion und der Ostblock insgesamt entwickelten sich zunehmend in Richtung auf normale, wenn auch häufig gegnerische Beziehungen zur NATO. Die Formulierungen des Harmel-Berichts legen nahe, dass der darauf folgende Abbau der Spannungen kein "Endziel sei, sondern Teil eines langfristigen Prozesses zur Förderung besserer Beziehungen und zur Förderung einer europäischen Lösung.

Der Harmel-Bericht ist in die Bündnisgeschichte zu Recht als die Forderung der kleineren NATO-Staaten eingegangen, Entspannung und Verteidigung als gleichberechtigte Hauptaufgaben des Bündnisses zu betrachten.
Das Frankreich Charles de Gaulles bildete einen weiteren, wenn auch unbeabsichtigten Aspekt, der für den Hintergrund des Harmel-Berichts von Bedeutung war. Durch den Austritt aus der militärischen Struktur des Bündnisses ließ de Gaulle die Auffassung erkennen, dass eine militärische Konfrontation mit dem Ostblock der Vergangenheit angehöre und die Sowjetunion nicht als anomale Größe behandelt werden solle, die eine Vernichtung des Westens anstrebe, sondern als potentieller Partner einer neuen europäischen Staatenordnung. Die Fortführung von Verteidigungsmaßnahmen wäre in einem derartigen Szenario für die Zukunft Europas nicht relevant gewesen.

Vor diesem Hintergrund war der Harmel-Bericht die Antwort der NATO auf die gaullistische Herausforderung. Der Bericht stellte nämlich klar, dass der Erfolg des militärischen Sektors die Entspannung ermögliche. Auf dieser Grundlage konnte die NATO glaubwürdige Mechanismen zur Ausweitung der politischen und wirtschaftlichen Kontakte mit dem Warschauer Pakt entwickeln. De Gaulle war zwar mit der Entspannung als Mittel zur Herstellung neuer Beziehungen zum sowjetischen Gegner einverstanden, aber ihm missfiel, dass der Nordatlantikrat die Rolle haben sollte, die Politik der einzelnen Mitgliedstaaten zur Erreichung dieses Ziels zu koordinieren. Das Problem wurde gelöst, als Frankreich dem allgemeinen Konzept politischer Konsultationen zustimmte, ohne dass es die Aussicht auf eine integrierte politische Struktur akzeptieren musste. Anstatt eine weitere Isolierung innerhalb des Bündnisses zu riskieren, stimmte Frankreich widerstrebend einer abgeschwächten Version der gezielten Empfehlungen der Arbeitsgruppe zu. Das Ergebnis war ein Dokument, das nur 17 Absätze hatte.

Dadurch dass sich Frankreich aus SHAPE zurückzog, erhielten die kleineren Mitgliedstaaten zudem die Möglichkeit, sich im Verteidigungsplanungsausschuss und in der Nuklearen Planungsgruppe zu Wort zu melden, ohne dass sie den Widerstand Frankreichs befürchten mussten. Die Vereinigten Staaten maßen vor allem der Nuklearen Planungsgruppe als Ersatz für die gescheiterten Multilateralen Streitkräfte große Bedeutung bei. Europäer sollten zwar nicht im Besitz nuklearer Waffen sein, aber sie waren - wenn auch in begrenztem Ausmaß - an der nuklearen Planung beteiligt. Alle NATO-Staaten mit Ausnahme Frankreichs sollten Informationen über nukleare Angelegenheiten bekommen, die ihnen vor 1966 nicht zugänglich waren. Die schon im Bericht der "drei Weisen" geforderte Kollegialität gab den kleineren Mitgliedstaaten mit Blick auf die Zukunft der NATO ein Mitspracherecht, das ihnen vorher fehlte. Der Name Harmels auf dem Bericht symbolisierte einen echten Wandel.

Zu nennen ist noch ein dritter weltpolitischer Faktor, der für den Abschluss des Harmel-Projekts von Bedeutung war, nämlich der Einfluss des Vietnamkriegs auf die Rolle der Vereinigten Staaten in der NATO. Dieser Krieg in Südostasien war zunächst von den NATO-Partnern mit der Begründung unterstützt worden, dass die Vereinigten Staaten für eine gemeinsame Sache kämpften, indem sie sich durch ihre Unterstützung Südvietnams einer Ausweitung des Kommunismus entgegenstellten. Dies mag Anfang der 60er Jahre ein überzeugendes Argument gewesen sein, aber es hatte in den Augen der Europäer seine Glaubwürdigkeit verloren, nachdem der rasche Einmarsch amerikanischer Truppen den Vietnamkonflikt 1965 zu einem amerikanischen Krieg gemacht hatte. 1967 hatten sich die meisten Bündnisstaaten zu entschiedenen Gegnern des Krieges entwickelt - zum einen wegen der zahlreichen Opfer unter den Zivilisten, aber zum großen Teil wegen ihrer Sorge, dass der Krieg amerikanische Ressourcen und Truppen beanspruchte, die dann nicht zur Erfüllung amerikanischer Verpflichtungen in Europa zur Verfügung standen.

Die Vereinigten Staaten ihrerseits erkannten, dass der Vietnamkrieg ihre Rolle in der NATO schwächte und zu innenpolitischen Spannungen führte. Die Entspannungspolitik schien den Vereinigten Staaten eine Chance zu bieten, sich aus dem Sumpf des Vietnamkrieges zu befreien. Die amerikanischen Gründe für die Förderung der Entspannungspolitik deckten sich nicht mit denen Europas, und es gab auch keinen völligen Konsens hinsichtlich der Bedeutung dieses Begriffs. Die politischen Entscheidungsträger Amerikas teilten nicht die Ansicht, der Kalte Krieg sei so weit fortgeschritten, dass sich die Entspannungspolitik im Verhältnis der NATO zum Ostblock zu einem gleichberechtigten Element neben der Verteidigung entwickeln könne. Doch die angespannte innenpolitische Lage und die Hoffnung auf europäische und sowjetische Hilfe bei der Lösung des Vietnamkonflikts zwangen die Vereinigten Staaten zum Zeitpunkt des Harmel-Berichts dazu, dessen Parameter zu akzeptieren. Die transatlantische Supermacht hatte am Ende der 60er Jahre einen Teil ihrer Autorität eingebüßt, aber ihr Engagement in der NATO blieb für den Erfolg der Entspannung wie auch für die weitere Verteidigung des Bündnisses von entscheidender Bedeutung.

Der durch den Harmel-Bericht ausgelöste Druck in Richtung auf die Entspannungspolitik missfiel den Vereinigten Staaten, obschon sie gezwungen waren, die Notwendigkeit dieser Politik anzuerkennen. General Lyman L. Lemnitzer war als SACEUR besorgt darüber, dass die NATO-Staaten den Einmarsch des Warschauer Paktes in die Tschechoslowakei 1968 mit allzu großem Gleichmut hingenommen hätten, und er hatte angesichts der Ostpolitik Bundeskanzler Willy Brandts ernste Bedenken. Die Ostpolitik war ein Nebenprodukt der im Rahmen der Harmel-Verhandlungen getroffenen Entscheidung der Bundesrepublik, der Frage der Wiedervereinigung zugunsten einer Verbesserung der Beziehungen zu Ostdeutschland und zur Sowjetunion weniger große Bedeutung beizumessen.

Unter anderen Umständen hätten sich die Vereinigten Staaten vielleicht der Strategie der Bundesrepublik gegenüber Ostdeutschland widersetzt. Doch im Schatten des Vietnamkriegs galt der Geist der Entspannung als Mittel zur Konsolidierung der amerikanischen Beziehungen zu den NATO-Partnern und zur Erleichterung des Abzugs aus Vietnam. Zudem entschied sich die Regierung Nixon für ihre eigene Form von Entspannung, als Henry Kissinger als nationaler Sicherheitsberater versuchte, die Sowjetunion in ein System des Kräftegleichgewichts einzubinden, anstatt sie von der diplomatischen Bühne zu verbannen.

Als der Ostblock im August 1968 in Prag mit Gewalt die Regierung Dubcek zu Fall brachte, wurde der NATO vor Augen geführt, dass Verteidigungsvorkehrungen nach wie vor erforderlich waren. Dies hielt die NATO-Staaten jedoch nicht davon ab, den Empfehlungen der Erklärung von Reykjavik, die auf der Tagung des Nordatlantikrats vom Juni 1968 abgegeben worden war, zu folgen und ihr Interesse an einem gegenseitigen ausgewogenen Truppenabbau zum Ausdruck zu bringen. Die Initiative Willy Brandts schien 1973 den Weg zu den Wiener MBFR-Verhandlungen frei zu machen, und im gleichen Jahr gab der Harmel-Bericht den Anstoß zur Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, die 1975 zur Schlussakte von Helsinki führte. Im Gegensatz zu ihrem Verhalten bei den Verhandlungen in Wien waren die Vertreter der Sowjetunion im Rahmen der KSZE sehr am Abschluss einer Übereinkunft interessiert, um ihre Nachkriegsgrenzen zu legitimieren. Die Regelungen von Helsinki umfassten jedoch auch eine Einigung darauf, in allen Unterzeichnerstaaten die Menschenrechte zu achten und die Informationsfreiheit zu gewährleisten.

Die Auswirkungen des Harmel-Berichts wurden in den 70er Jahren bis in die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts hinein immer wieder deutlich, da die Rüstungskontrolle ein ständiges Thema der Ost-West-Verhandlungen war. Der ursprüngliche Optimismus hinsichtlich der Entspannungspolitik verlor sich allerdings Mitte der 70er Jahre, als die Sowjetunion und die NATO eine neue Aufrüstungsrunde einleiteten, doch das gedankliche Saatgut des Harmel-Berichts blieb fruchtbar. Das Interesse an der Fortführung der Entspannungspolitik lässt sich wohl auch am Doppelbeschluss von 1979 ablesen, als die NATO die Stationierung nuklearer Mittelstreckenraketen in Europa mit erneuten Anstrengungen im Bereich der Rüstungskontrolle verknüpfte. Die amerikanische Garantie hinsichtlich der Verteidigung Europas wurde als Ausgleich mit der Verpflichtung verbunden, auf eine Rüstungskontrollvereinbarung mit der Sowjetunion hinzuarbeiten. Als die Sowjetunion und die Vereinigten Staaten zehn Jahre später gemeinsam den Kalten Krieg beendeten, war dies im Grunde auch eine Reaktion auf den Harmel-Bericht. Der Wortlaut des Harmel-Berichts (The Future Tasks of the Alliance) ist zugänglich über http://www.nato.int/docu/basictxt/b671213a.htm.
...nach oben...