Die „Umfassende politische Leitlinie“ – eine Einführung
Zustimmung: In Riga haben die Staats- und Regierungschefs der NATO-Staaten für die CPG grünes Licht gegeben. ( © NATO)
Paul Savereux untersucht ein kürzlich veröffentlichtes Dokument, das für das Bündnis von zentraler Bedeutung ist.
Begleitet vom Fanfarengeschmetter des Gipfeltreffens in Riga, verbreitete sich die Neuigkeit, dass die Staats- und Regierungschefs der NATO ein Dokument mit dem Titel „Umfassende politische Leitlinie“ verabschiedet und dessen Veröffentlichung beschlossen hatten. Doch was ist die „Umfassende politische Leitlinie“ (oder die „CPG“, wie sie in der englischen Abkürzung heißt)? Wie entstand sie, und – noch wichtiger – was sind ihre Hauptpunkte und welche Bedeutung hat sie jetzt und in Zukunft für das Bündnis?

Überblick über die CPG

Die CPG ist ein Leitliniendokument, das auf hoher Ebene verabschiedet worden ist, den Rahmen und die politische Ausrichtung der fortlaufenden Umgestaltung der NATO bestimmt sowie für die nächsten 10 bis 15 Jahre die Prioritäten hinsichtlich aller Fragen im Zusammenhang mit den Fähigkeiten des Bündnisses, hinsichtlich der Planungsbereiche und hinsichtlich des nachrichtendienstlichen Sektors festlegt. Anders gesagt, das Dokument enthält die Vision und die Prioritäten, die im Hinblick auf die fortlaufende Umgestaltung der NATO vereinbart worden sind. Zugrunde liegt die Absicht, dass die Umsetzung der CPG zur Entwicklung von Fähigkeiten führen sollte, die bei künftigen Operationen und Missionen besser einsetzbar sind, und dies soll gewährleisten, dass die NATO auch im 21. Jahrhundert ein effizientes, glaubwürdiges und relevantes Bündnis bleiben kann.

Die CPG ist im Wesentlichen eine Analyse des sich in Zukunft wahrscheinlich herausbildenden Sicherheitsumfelds, doch der Möglichkeit unvorhersehbarer Ereignisse wird ebenfalls Rechnung getragen. Vor dem Hintergrund dieser Analyse werden die Arten von Operationen, zu deren Durchführung das Bündnis angesichts des Strategischen Konzepts von 1999 in der Lage sein muss, sowie – als logische Konsequenz dieser Vision – die Arten von Fähigkeiten beschrieben, die das Bündnis brauchen wird. Dies wird in groben Zügen dargelegt; wie diese Fähigkeiten im Einzelnen erreicht werden sollen, wird offen gelassen, denn die Entscheidung darüber liegt im Rahmen der Planungsprozesse der NATO sowohl auf der Ebene der Einzelstaaten als auch auf der Ebene des Bündnisses bei den Mitgliedstaaten selbst.

Die Entstehungsgeschichte der CPG

Will man die Bedeutung und Relevanz der CPG in vollem Umfang ermessen können, so muss man die Umstände verstehen, die zu ihrer Erarbeitung führten, d.h. die Ende 2003/Anfang 2004 eingeleiteten Bemühungen um eine Revision der Verfahren für die Verteidigungsplanung der NATO.

Die Verteidigungsplanung zielt darauf ab, einen Rahmen zur Verfügung zu stellen, mit dessen Hilfe die Planung der Einzelstaaten und der NATO insgesamt harmonisiert werden kann, so dass die vereinbarten Erfordernisse des Bündnisses möglichst effektiv gedeckt werden können. Um es mit einfachen Worten zusammenzufassen: Die Verteidigungsplanung soll sicherstellen, dass die NATO über alle Streitkräfte, Mittel und Fähigkeiten verfügt, die sie in Zukunft zur Wahrnehmung des gesamten Spektrums ihrer Aufgaben brauchen wird.

Während die Zielsetzung klar ist, hat sich die praktische Umsetzung der Verteidigungsplanung im Laufe der Jahre als eine komplizierte Angelegenheit erwiesen, die hauptsächlich von sieben „traditionellen“ Planungsbereichen gesteuert wird: Rüstung, zivile Notfallplanung, Konsultations- und Führungssysteme, Streitkräfteplanung, Logistik, nukleare Planung und Ressourcenplanung. Diese Sektoren sind jedoch bisher von verschiedenen NATO-Ausschüssen oder -Gremien geleitet worden, folgten unterschiedlichen Richtlinien, leisteten unterschiedliche Beiträge zur Erreichung des übergeordneten Zieles und wandten unterschiedliche Verfahren an. Zudem wird die Verteidigungsplanung, was die Sache zusätzlich erschwert, auch von anderen Sektoren/Aktivitäten (Nachrichtendienste, Standardisierung, Luftabwehr und Einsatzplanung) unterstützt. Sicherzustellen, dass wirklich alle Bemühungen aller dieser Akteure harmonisch miteinander verbunden und aufeinander abgestimmt werden, ist eine bedeutende Herausforderung, vor allem weil es kein hochrangiges Gremium gibt, das für die Gesamtheit dieser Bemühungen zuständig wäre. Der Nordatlantikrat ist für viele Bereiche zuständig, aber die Streitkräfteplanung und die nukleare Planung sowie einige Aspekte der Logistik und der Ressourcenplanung fallen in die Zuständigkeit des Verteidigungsplanungsausschusses bzw. der Nuklearen Planungsgruppe, die beide 25 Mitglieder haben (alle NATO-Staaten außer Frankreich, das nicht der integrierten Militärstruktur angehört).

Die NATO muss ihre Türen für diejenigen Staaten offen halten, die den Pfad der Demokratie eingeschlagen haben und sich als fähig erweisen, die Aufnahmebedingungen der NATO zu erfüllen.
Frühere Versuche die Verteidigungsplanungsverfahren der NATO zu verbessern und zu harmonisieren waren nur in begrenztem Umfang erfolgreich gewesen, da sie sich in der Regel auf einzelne Planungssektoren konzentrierten. Daher ergab sich im Vorfeld des Istanbuler Gipfeltreffens (Juni 2004) angesichts des Bemühens, im Rahmen der Überprüfung der Verteidigungsplanungsverfahren einen eher ganzheitlichen Ansatz zu verfolgen, der Wunsch, die bestehende Zielsetzung der NATO von den Staats- und Regierungschefs bestätigen zu lassen und sie zu veröffentlichen. Man glaubte, eine Einigung auf hoher Ebene werde sich insofern positiv auswirken, als dann alle Bündnispartner von einem gemeinsamen Ansatz ausgingen und die verschiedenen Planungssektoren mit Blick auf ein gemeinsames Ziel zusammengeführt und finanziell unterstützt würden.

Obwohl man hinsichtlich des Umgangs mit der bestehenden Zielsetzung keinen Konsens erreichen konnte, war man sich voll und ganz der Vorteile bewusst, die mit der Entwicklung eines künftigen gemeinsamen Ansatzes für alle Bündnispartner verbunden sein würden. Angesichts der Möglichkeit, in Istanbul einen entscheidenden Schritt weiterzukommen, wiesen die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitglieder den Ständigen Rat an, ihnen für alle Fragen der Fähigkeiten und Planungssektoren des Bündnisses zur Unterstützung des Strategischen Konzepts eine umfassende politische Leitlinie zur Prüfung vorzulegen.

Die CPG selbst wurde dann im Dezember 2005 vereinbart und hat seitdem einem Großteil der bündnisinternen Arbeit als Grundlage gedient. Sie wurde jedoch erst im November 2006 auf dem Gipfeltreffen in Riga veröffentlicht, nachdem sie von den Staats- und Regierungschefs, die dieses Dokument ursprünglich in Auftrag gegeben hatten, auch bestätigt worden war.

Hauptpunkte der CPG

Trotz ihres geringen Umfangs enthält die CPG viele nützliche inhaltliche Punkte. Dazu zählen u.a. folgende Maßnahmen: Die Leitlinie nennt einige detailliertere Erfordernisse hinsichtlich der Fähigkeiten, mit denen sich die Bündnispartner als Einzelstaaten und als Gesamtbündnis eingehender auseinander setzen müssen, wie z.B. Die CPG bestimmt die zentralen Prioritäten der NATO unter diesen Erfordernissen, angefangen mit teilstreitkraftübergreifenden Einsatzkräften und der Fähigkeit, diese zu entsenden und deren Durchhaltefähigkeit sicherzustellen.

Schließlich legt die CPG das Fundament eines Managementmechanismus zur Gewährleistung ihrer Umsetzung innerhalb des Bündnisses. Dieser Mechanismus wurde bereits im Februar 2006 eingeführt.

Wie sich die CPG auf das Bündnis auswirkt

Die CPG, die in der Rangordnung unter dem Strategischen Konzept von 1999, aber über anderen Leitliniendokumenten (wie der Richtlinie der Minister für die Streitkräfteplanung) einzuordnen ist, bildet ein einheitliches, übergreifendes Dokument, das für alle Planungsbereiche im Zusammenhang mit den Fähigkeiten des Bündnisses richtungsweisend ist, gleichviel welches Gremium in welcher Zusammensetzung für die jeweilige Planung zuständig ist.

Die CPG ist auch insofern einzigartig, als sie die Antwort auf eine grundlegende Frage bietet, die für alle Planungsbereiche im Zusammenhang mit den Fähigkeiten relevant ist, nämlich auf die Frage, was die NATO-Staaten in qualitativer Hinsicht vom Bündnis erwarten. Somit enthält die Leitlinie einen gemeinsamen Katalog von Erfordernissen hinsichtlich der Fähigkeiten wie auch die diesbezüglichen Prioritäten.

Die Leitlinie erweist sich im Hinblick auf die konsequente Verfolgung der Prioritäten schon jetzt als Hilfe für die verschiedenen Planungsbereiche des Bündnisses, für andere mit den Fähigkeiten befasste Gremien und Dienststellen sowie für die Mitgliedstaaten selbst. Beispielsweise trug die Richtlinie der Minister (2006), die im Juni 2006 vom Verteidigungsplanungsausschuss verabschiedet worden ist, der CPG Rechnung, und das Gleiche gilt für die im Januar 2007 vereinbarte Richtlinie der Minister zur zivilen Notfallplanung. Zudem hat die CPG auch im Dokument MC 550 und den nachgeordneten Dokumenten ihren Niederschlag gefunden, d.h. in der Richtlinie des Militärausschusses für die militärische Umsetzung der CPG. Darüber hinaus gibt es zahlreiche Hinweise darauf, dass diese Leitlinie den Umgestaltungsbemühungen einzelner Bündnismitglieder förderlich ist.

Die CPG ist von ihrer Art her ein Dokument, das sich sehr auf die Fähigkeiten konzentriert. Mit ihr wird nicht versucht, Erfordernisse in Form von speziellen Plattformen oder Ausrüstungselementen (wie die erforderlichen Arten von Schiffen bzw. Transportflugzeugen) festzulegen, sondern in ihr soll eher festgehalten werden, welche Arten von Fähigkeiten erforderlich sind und welche operativen Wirkungen man beabsichtigt. Vor diesem Hintergrund umfasst der Bereich der Fähigkeiten weitaus mehr als reine Ausrüstungserwägungen und schließt viele andere Aspekte ein, z.B. damit verbundene Doktrinen, Verfahren, Strukturen, Ausbildungsprogramme, Unterstützung und Interoperabilität.

Die CPG enthält nicht nur eine Vision der in Zukunft erwünschten Fähigkeiten, sondern befasst sich auch eingehend mit der Unterstützung von Operationen. Daher handelt es sich um ein Dokument mit praktischer und realistischer Ausrichtung, das laufenden Operationen relevante Orientierungshilfen bietet. Es schafft z.B. politische Anreize für die Entwicklung eines operativen Ansatzes, der von den erwünschten Wirkungen ausgeht und sicherstellen soll, dass die verschiedenen Bündnismittel, die vom Bündnis in einer Krise zu deren Lösung eingesetzt werden, optimal miteinander verbunden und auch mit den Maßnahmen andere Akteure koordiniert werden.

Die CPG hebt hervor, dass die Mitgliedstaaten flexible und durchhaltefähige Truppenkontingente aufbauen und einsetzen müssen, damit die Verteidigungslasten gerecht verteilt werden können.

Die Leitlinie ist zudem ein Katalysator für die Umgestaltung der NATO-Verfahren. Durch die CPG ist beispielsweise dank der mit ihr verbundenen Managementmechanismen hervorgehoben worden, wie nützlich eine einheitliche, zusammenfassende Liste von Erfordernissen und Prioritäten im Bereich der Fähigkeiten ist, wenn es darum geht, für den gesamten Prozess der Entwicklung von Fähigkeiten das größtmögliche Maß an Kohärenz und Harmonisierung zu erreichen. Folglich hat das Alliierte Kommando für Fragen der Umgestaltung (ACT) mit Unterstützung anderer Gremien und Dienststellen bereits damit begonnen, eine derartige Liste zu erarbeiten.

Ebenso führte die CPG mit ihren Managementmechanismen vor kurzem auf einer übergeordneten Ebene zur Einleitung von Bemühungen um eine Verbesserung des Verteidigungsplanungsprozesses insgesamt sowie um die Ermittlung von Möglichkeiten zur Harmonierung der Zuständigkeitsbereiche, Verfahren, Fristen und Berichterstattungsroutinen der einzelnen Planungssektoren, die mit den Fähigkeiten befasst sind.

Was die CPG nicht bewirkt

Nach dieser Beschreibung der CPG und der beabsichtigten Auswirkungen auf das Bündnis ist es vielleicht auch angebracht, kurz darauf einzugehen, was die Leitlinie nicht leisten kann.

Die CPG tritt nicht an die Stelle des Strategischen Konzepts von 1999, sondern unterstützt und ergänzt dieses Konzept. Die Leitlinie wird jedoch, damit sie weiterhin relevant bleiben kann, in gewissen Abständen überprüft werden. Angesichts der jüngsten Signale ist davon auszugehen, dass die CPG überprüft wird, wenn die NATO ihr nächstes Strategisches Konzept veröffentlicht hat (höchstwahrscheinlich 2009).

Die CPG geht nicht so sehr ins Detail, dass sie für jeden einzelnen Planungssektor und die sonstigen mit Fähigkeiten befassten Gremien umfassende Leitlinien bietet; folglich ist es weiterhin erforderlich, auch auf niedrigerem Niveau Leitlinien zu erarbeiten.

Die CPG legt nicht in quantitativer Hinsicht fest, welche Fähigkeiten die Bündnismitglieder von der NATO erwarten. Im Hinblick auf die Streitkräfteplanung werden diese Angaben in einem nachgeordneten Dokument (Richtlinie der Minister 2006) gemacht, das der Geheimhaltung unterliegt und im Juni 2006 auf der Grundlage der Leitlinie von den betroffenen Mitgliedstaaten vereinbart worden ist.

Schließlich werden in der CPG keine weiteren Streitkräfte verlangt. Gefordert werden lediglich besser einsetzbare, leichter verlegbare und effizientere Streitkräfte, aber nicht unbedingt mehr Streitkräfte.

Ein Weg zur Umgestaltung

Als Schlussfolgerung ergibt sich, dass die „Umfassende politische Leitlinie“ eine kurz gefasste, jedoch grundlegende Kursbestimmung für die laufende Umgestaltung der NATO darstellt. Letztlich wird es allerdings entscheidend auf die Umsetzung der CPG sowohl innerhalb des Bündnisses an sich als auch in den Mitgliedstaaten selbst ankommen, wenn dieses Dokument mit Blick auf künftige Operationen und Missionen zur Entwicklung besser einsetzbarer Fähigkeiten führen und somit sicherstellen soll, dass die NATO im 21. Jahrhundert ein effizientes, glaubwürdiges und relevantes Bündnis bleiben kann.

Wie auf dem Gipfeltreffen in Riga und auch schon davor deutlich wurde, haben die NATO-Staaten bereits den in der CPG abgesteckten Weg zur Umgestaltung eingeschlagen. Dieser Weg ist jedoch weiterhin lang und beschwerlich. Die eigentliche Herausforderung für die NATO-Staaten besteht somit nun darin, diesen Kurs beizubehalten.
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