La Directive politique globale : un abécédaire
Mise à exécution : à Riga, les chefs d’État et de gouvernement donnent leur feu vert à la DPG. (© OTAN)
Paul Savereux s’intéresse à un document clef récemment rendu public.
C’est au beau milieu du Sommet de Riga que l’on a appris que les chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN avaient entériné un document intitulé « Directive politique globale » et qu’ils avaient décidé de le rendre public. Mais en quoi consiste exactement la Directive politique globale (ou DPG en bref) ? Comment a-t-elle vu le jour et, surtout, quels sont ses points essentiels et sa pertinence pour l’Alliance à l’heure actuelle et dans le futur ?

Aperçu de la DPG

La DPG est un document de haut niveau, qui fournit un cadre et des orientations politiques pour la poursuite de la transformation de l’OTAN, en définissant, pour les dix à quinze prochaines années, les priorités applicables à toutes les questions de capacité, aux disciplines de planification et aux activités de renseignement de l’Alliance. En d’autres termes, ce document expose la vision et les priorités agréées pour la transformation en cours de l’OTAN. Son intention sous-jacente consiste à veiller à ce que son application conduise à la mise en place de capacités plus exploitables pour les futures opérations et missions, en s’assurant ainsi que l’Alliance demeure efficace, crédible et pertinente au XXIe siècle.

Pour l’essentiel, la DPG analyse l’avenir probable de l’environnement sécuritaire, tout en reconnaissant la possibilité d’événements imprévisibles. Dans le cadre de cette analyse, elle établit le type d’opérations que l’Alliance doit être en mesure d’accomplir à l’avenir, en fonction du Concept stratégique de 1999, et – comme conséquence logique de cette vision – le genre de capacités dont l’Alliance aura besoin. Le tout est exposé dans les grandes lignes. La manière dont ces capacités seront satisfaites n’est pas expliquée, car c’est aux pays qu’il revient, à titre individuel ou collectif, de résoudre ce problème par le biais des processus de planification de l’OTAN.

Comment la DPG a-t-elle été élaborée ?

Pour apprécier pleinement l’importance et la pertinence de la DPG, il convient de comprendre le contexte qui a suscité son élaboration, à savoir les efforts en vue de revoir les procédures de planification de la défense de l’OTAN, déployées à la fin 2003 et au début 2004.

L’objectif de la planification de la défense consiste à fournir un cadre au sein duquel les planifications nationales et de l’OTAN puissent être harmonisées, pour répondre le plus efficacement possible aux exigences agréées de l’Alliance. Disons, pour rester simples, que la planification de la défense vise à veiller à ce que l’OTAN dispose des forces, ressources et capacités dont elle aura besoin pour accomplir l’éventail complet de ses missions à l’avenir.

Alors que cet objectif est sans ambiguïté, la mise en oeuvre de la planification de la défense s’est avérée au fil des années une entreprise complexe, essentiellement accomplie via sept disciplines de planification « traditionnelles » : les armements, les urgences dans le domaine civil, le commandement et le contrôle en consultation, les forces, la logistique, le nucléaire et la planification des ressources. Jusqu’à ce jour toutefois, chacune de ces disciplines relève d’un comité ou d’un organe différent de l’OTAN, est régie par des directives différentes, contribue différemment à l’objectif global et suit des procédures différentes. Qui plus est, d’autres disciplines/activités — telles que les opérations de renseignement, la normalisation, la défense aérienne et la planification opérationnelle – soutiennent également la planification de la défense, ce qui complique encore le problème. Veiller à la cohérence et à l’harmonie des efforts combinés de tous ces acteurs représente un formidable défi, en particulier parce qu’il n’existe aucun instance de haut niveau régissant l’ensemble. Le Conseil de l’Atlantique Nord est responsable de nombre de ces acteurs, mais la planification des forces et la planification nucléaire, ainsi que certains aspects de la logistique et de la planification des ressources, sont menés au nom du Comité des plans de défense ou du Groupe des plans nucléaires, siégeant tous les deux à vingt-cinq (tous les membres de l’OTAN, à l’exception de la France, qui ne fait pas partie de la structure militaire intégrée).

De précédentes tentatives pour améliorer et harmoniser les procédures de planification de la défense de l’OTAN n’ont connu qu’un succès limité, car elles avaient tendance à se focaliser sur des disciplines de planification individuelles. En conséquence, à l’approche du Sommet d’Istanbul en juin 2004 et pour tenter d’adopter une approche davantage holistique dans le contexte d’une révision des procédures de planification de la défense, il s’est avéré souhaitable que les chefs d’État et de gouvernement alliés entérinent et rendent public le niveau d’ambition existant de l’OTAN. De l’avis général, un accord de haut niveau devait être bénéfique, en ce sens qu’il définirait une approche commune à tous les Alliés, rassemblerait plusieurs disciplines de planification oeuvrant à la réalisation du même objectif et obtiendrait un soutien financier.

Il n’y avait pas de consensus en ce qui concerne la prise en charge du niveau d’ambition existant, mais les avantages liés à l’adoption d’une approche commune à tous les Alliés à l’avenir étaient manifestes. Conscients de l’opportunité de parvenir à un progrès majeur à Istanbul, les chefs d’État et de gouvernement de l’OTAN ont alors chargé le Conseil en session permanente de leur soumettre une orientation politique complète soutenant le Concept stratégique pour toutes les questions de capacités et disciplines de planification de l’Alliance.

La DPG proprement dite a été entérinée en décembre 2005 et, depuis cette date, elle sert de base à de nombreux travaux internes à l’OTAN. Ce n’est toutefois qu’en novembre 2006 qu’elle a été rendue publique, au Sommet de Riga, après que les chefs d’État et de gouvernement ayant à l’origine demandé l’établissement du document l’aient également approuvé.

Les principaux points de la DPG

Bien que concise, la DPG contient de nombreuses précisions utiles, incluant – notamment – les mesures suivantes : La Directive établit un certain nombre d’exigences de capacités plus détaillées, auxquelles les Alliés doivent davantage répondre, à titre individuel ou collectif, telles que : Elle définit les premières priorités de l’OTAN dans le cadre de ces exigences, à commencer par les forces expéditionnaires interarmées et la capacité de les déployer et de les soutenir.

La DPG jette enfin les bases d’un mécanisme de gestion destiné à assurer sa mise en œuvre dans le cadre de l’Alliance. Ce mécanisme a, en fait, été établi en février 2006.

Dans quelle mesure la DPG affecte-t-elle l’Alliance ?

Se situant après le Concept stratégique de 1999 mais avant d’autres documents d’orientation relatifs aux capacités tels que les directives ministérielles pour la planification des forces, la DPG constitue une déclaration d’orientation globale et unique, qui s’applique à toute la planification liée aux capacités, quel que soit l’organisme ou la configuration dans le cadre duquel elle est appliquée.

La DPG présente également un caractère unique, en ce sens qu’elle répond à une question fondamentale pertinente pour toutes les disciplines de planification liées aux capacités, à savoir ce que les Alliés veulent que l’OTAN soit en mesure d’accomplir en termes qualitatifs. Pour ce faire, la Directive expose une série commune d’exigences de capacités, ainsi que des priorités.

La DPG est un document de haut niveau, qui propose un cadre et des orientations politiques pour la poursuite de la transformation de l’OTAN
La Directive a d’ailleurs déjà commencé à faire sentir ses effets bénéfiques sur plusieurs disciplines de planification de l’Alliance, sur d’autres instances et organes liés aux capacités, ainsi que sur les pays eux-mêmes, en les incitant à rechercher des priorités cohérentes. C’est ainsi, par exemple, que les Directives ministérielles 2006 entérinées par le Comité des plans de défense en juin 2006 ont pris en compte la DPG, de même que les Directives ministérielles pour les plans civils d’urgence, agréées en janvier 2007. Qui plus est, la MC 550, Directive pour la mise en œuvre militaire de la DPG émanant du Comité militaire, et ses documents subordonnés reflètent également la DPG en termes pratiques. De nombreuses indications permettent de penser que le document contribue aux efforts de différents Alliés.

La Directive est, par nature, un document fortement centré sur les capacités. Elle ne cherche pas à définir des exigences en termes de plate-formes ou d’équipements spécifiques, tels que les types de navires ou d’avions de transport requis, mais bien les types de capacités requis et leurs effets souhaités sur les théâtres d’opération. Considérées dans ce contexte, les capacités dépassent largement de pures considérations sur les d’équipements et en incluent de nombreuses autres, telles celles associées aux doctrines, aux procédures, aux organisations, à la formation, au soutien et à l’interopérabilité.

La DPG fournit non seulement une vision des capacités recherchées à l’avenir, mais se focalise aussi fermement sur le soutien aux opérations. Elle s’avère donc à la fois pratique et réaliste, tandis que les orientations qu’elle fournit s’appliquent aux opérations en cours. C’est ainsi, par exemple, qu’elle apporte une impulsion politique pour le développement d’une approche basée sur les effets des opérations, cherchant à veiller à ce que les divers instruments consacrés par l’Alliance lors d’une crise et de sa résolution soient associés pour générer la plus grande efficacité possible, tout en étant coordonnés avec les activités d’autres acteurs.

Le document souligne la nécessité pour les différents pays de constituer et d’aligner des forces souples et durables, ainsi que de partager équitablement les charges liées à la défense.

La Directive joue aussi le rôle de catalyseur pour la transformation des processus de l’Alliance. Par le biais du mécanisme de gestion qui lui est associé, la DPG souligne, par exemple, l’utilité de disposer d’une seule liste consolidée des exigences de l’OTAN en matière de capacités et de priorités, en tant que moyen d’optimiser la cohérence et l’harmonisation au niveau de l’ensemble du processus de développement des capacités. En conséquence, le Commandement allié Transformation s’est déjà attaqué à l’établissement d’une telle liste, avec le soutien d’autres instances et organismes.

De même, à plus grande échelle, l’effort récemment initié en vue de renforcer le processus de planification de la défense dans son ensemble et d’explorer les possibilités d’harmonisation des responsabilités, des procédures, des calendriers et de la production de rapports des différentes disciplines de planification liées aux capacités résulte, lui aussi, de la DPG, tout en étant associé à son mécanisme de gestion.

Ce que la DPG ne fait pas.

Après avoir décrit la DPG et sa finalité au sein de l’Alliance, il n’est sans doute pas inutile de s’intéresser brièvement à ce que la Directive ne fait pas.

La DPG ne remplace pas le Concept stratégique de 1999 ; elle le soutient et le complète. Pour demeurer pertinente, la Directive sera toutefois révisée périodiquement. Suivant les plus récentes indications, l’on peut s’attendre à ce que le document soit révisé après la définition par l’OTAN de son prochain Concept stratégique, très probablement en 2009.

La DPG n’entre pas suffisamment dans les détails pour fournir une orientation exhaustive à chaque discipline de planification spécifique et à d’autres organismes liés aux capacités. D’où le maintien de l’exigence d’une orientation à un plus bas niveau.

La DPG ne définit pas en termes quantitatifs ce que les Alliés désirent que l’OTAN soit capable de faire. En matière de planification, cela s’effectue par le biais d’un document classifié subordonné (Directives ministérielles 2006), qui est basé sur la DPG et a été entériné par les pays concernés en juin 2006.

Enfin, la DPG ne réclame pas davantage de forces. Elle se contente d’exiger des forces plus exploitables, plus faciles à déployer, plus efficaces, mais pas nécessairement plus nombreuses.

Une voie vers la transformation

En conclusion, la Directive politique globale propose une vision succincte mais fondamentale de la transformation en cours de l’OTAN. C’est cependant sa mise en œuvre, tant au sein de l’Alliance proprement dite que dans les pays eux-mêmes, qui s’avère, en fin de compte, cruciale. Cela devrait en effet mener au développement de capacités plus faciles à utiliser pour de futures opérations et missions, en veillant ainsi à ce que l’Alliance demeure efficace, crédible et pertinente au XXIe siècle.

Comme illustré par le Sommet de Riga et précédemment, les pays alliés se sont lancés sur la voie de la transformation établie dans la DPG. Cette voie demeure néanmoins longue et ardue. Le véritable défi pour les Alliés consiste à garder le cap.
...début...