Kõikehõlmav poliitiline juhis: A ja B
Edasi! NATO riigipead ja valitsusjuhid annavad kõikehõlmavale poliitilisele juhisele Riias rohelise tee. (© NATO)
Paul Savereux analüüsib hiljuti avaldatud põhidokumenti.
Keset Riia tippkohtumise pidulikkust tuli uudis, et NATO riigi- ja valitsusjuhid on heaks kiitnud dokumendi, mis kannab pealkirja „Kõikehõlmav poliitiline juhis” (ingl Comprehensive Political Guidance), ja on leppinud kokku selle avaldamises. Kuid mida see „Kõikehõlmav poliitiline juhis” endast kujutab? Kuidas see dokument sündis, mis on selle põhipunktid ja milles seisneb selle tähtsus alliansi jaoks praegu ja tulevikus?

Ülevaade

Kõikehõlmav poliitiline juhis on kõrgetasemeline dokument, mis sätestab NATO käimasoleva ümberkujundamise raamistiku ja poliitilised suunised, pannes järgmiseks 10–15 aastaks paika kõigi alliansi sõjaliste võimete, planeerimistegevuse ja luure prioriteedid. Teisisõnu sõnastab see dokument kooskõlastatud nägemuse ja prioriteedid NATO praeguse ümberkujundamise jätkamiseks. Idee on selles, et dokumendi rakendamine peaks viima tulevastes operatsioonides paremini kasutatavate võimete väljaarendamiseni, tagades sellega alliansi tõhususe, usaldusväärsuse ja olulisuse 21. sajandil.

Kõikehõlmav poliitiline juhis on kõrgetasemeline dokument, mis sätestab NATO käimasoleva ümberkujundamise raamistiku ja poliitilised suunised.
Dokumendis analüüsitakse tõenäolist tulevast julgeolekukeskkonda, tunnistades samas ettenägematute sündmuste võimalust. Analüüsile tuginedes nähakse dokumendis ette, mis laadi operatsioone allianss peab olema suuteline 1999. aasta strateegilise kontseptsiooni kohaselt tulevikus läbi viima, ning sellest tulenevalt pannakse paika ka vajaminevate võimete iseloom. See on esitatud üldjoontes; kuidas täpselt kõnealused võimed saavutatakse, on jäetud lahtiseks, sest selle otsustavad riigid üksi ja ühiselt NATO planeerimisprotsessi käigus.

Kuidas kõikehõlmav juhis sündis

Selleks et täielikult mõista kõikehõlmava poliitilise juhise tähtsust, tuleb aru saada olukorrast, mis tingis selle koostamise, täpsemalt vaadata NATO kaitseplaneerimisprotsessi muutmist 2003. aasta lõpus ja 2004. aasta alguses.

Kaitseplaneerimise eesmärk on panna paika raamistik, mis aitab riikide ja NATO planeerimist ühtlustada, nii et alliansi kokkulepitud nõuded oleksid kõige tõhusamalt täidetud. Lihtsamalt öeldes püütakse kaitseplaneerimisega tagada, et NATO-l on olemas väed, vahendid ja võimed, mida tal on vaja tulevaste eri intensiivsusega operatsioonide jaoks.

Ehkki see eesmärk on iseenesest lihtne, on kaitseplaneerimine aastate jooksul osutunud keerukaks ettevõtmiseks, mis toimub peaasjalikult seitsme „traditsioonilise” planeerimisvaldkonna kaudu: relvastus, hädaolukorraks valmisolek, konsultatsioonid ja juhtimine, väeüksused, logistika, tuuma- ja ressursiplaneerimine. Siiani on iga valdkonda juhtinud NATO eri komitee või organ eri suuniste alusel, valdkondade panus üldisse eesmärki on olnud erinev ja lähtunud eri menetlusreeglitest. Kaitseplaneerimisega on seotud muidki valdkondi – luure, standardimine, õhukaitse ja operatiivplaneerimine –, mis lisab olukorrale omakorda keerukust. Kõigi valdkondade planeerimistegevuse järjepidevuse ja ühtluse tagamine on tohutu ülesanne, seda enam, et puudub katusorgan, mis kõigi eest korraga vastutaks. Põhja-Atlandi Nõukogu vastutab küll paljude valdkondade eest, kuid väe- ja tuumaplaneerimine, nagu ka mõned logistika ja ressursiplaneerimise aspektid kuuluvad Kaitseplaneerimiskomitee ja Tuumaplaneerimisgrupi vastutusalasse. Kumbagi organisse kuulub 25 liitlast (s.t kõik NATO liikmed, v.a Prantsusmaa, kes integreeritud sõjalises struktuuris ei osale).

Varasemad katsed NATO kaitseplaneerimistoiminguid parendada ja ühtlustada ei olnud kuigi viljakad, sest need kippusid keskenduma üksikutele planeerimisvaldkondadele. 2004. aasta juunis toimunud Istanbuli tippkohtumise ettevalmistuste käigus, kui kaitseplaneerimistoimingute ülevaatamisel püüti kasutusele võtta laiaulatuslikum lähenemine, tekkis soov saada NATO ambitsioonidele riigipeade ja valitsusjuhtide heakskiit ning need avalikustada. Usuti, et kõrgetasemeline kokkulepe annaks liitlastele ühise lähenemise, koondaks ühe ja sama eesmärgi nimel töötavad planeerimisvaldkonnad ning tagaks rahalise toetuse.

Kuigi puudus üksmeel selles, mida teha praeguste ambitsioonide elluviimiseks, toetati selgelt kõigi liitlaste ühise lähenemise väljatöötamist tuleviku tarbeks. Nähes võimalust tõusta Istanbulis uuele tasemele, andsid NATO riigipead ja valitsusjuhid nõukogule ülesande koostada oma alalisel istungjärgul neile esitamiseks kõikehõlmav poliitiline juhis, mis toetaks strateegilist kontseptsiooni kõigi alliansi võimete ja planeerimisvaldkondade osas.

Kõikehõlmav poliitiline juhis lepiti kokku 2005. aasta detsembris ning sellest ajast peale on see olnud aluseks paljudele NATO-sisestele ettevõtmistele. Juhis avalikustati aga alles 2006. aasta novembris toimunud Riia tippkohtumisel, pärast seda, kui riigipead ja valitsusjuhid, kes dokumendi koostamise olid algatanud, selle ka heaks kiitsid.

Kõikehõlmava poliitilise juhise põhipunktid

Vaatamata oma lühidusele, on kõikehõlmav poliitiline juhis väga sisukas. See sisaldab muu hulgas järgmisi meetmeid.

Esiteks määratletakse juhises terrorism ja massihävitusrelvade levik kui kõige tõenäolisemad alliansi ees seisvad ohud järgmise 10–15 aasta jooksul. Igal juhul peab allianss säilitama võime vastata tõhusalt kõigile 21. sajandi ohtudele, riskidele ja väljakutsetele, kust need ka ei lähtuks.

Rõhutatakse, et NATO väed peavad olema tasakaalustatud, paindlikud ja dünaamilised ning samas suutma ellu viia kõik oma operatsioonid sõltumata nende intensiivsusest. Erilist tähelepanu pööratakse ka kõige tõenäolisematele operatsioonidele, märkides siiski vajadust tulla toime ka kõige nõudlikumatega.

Peetakse tõenäoliseks, et NATO-l tuleb edaspidi ette võtta suuremal arvul nõudlikke ja erisuguseid väiksemaid operatsioone. Sellega seoses tunnistatakse stabiliseerimisoperatsioonide ja ülesehitustööde sõjalise toetamise üha suuremat tähtsust.

Tõstetakse esile julgeoleku laiahaardelise käsitlemise vajadust ja mitte üksnes NATO enda kriisiohjamisvahendeid koondades, vaid ka tõhustades NATO koostööd alliansiväliste riikide, institutsioonide ja organisatsioonidega, et saavutada operatsioonide planeerimise ja elluviimise parem kooskõla.

Nähakse ette ka hulk üksikasjalikumaid võimenõudeid, millega liitlased üksi ja ühiselt peavad täiendavalt tegelema: Määratletakse nimetatud nõuete kõige olulisemad prioriteedid NATO jaoks, alustades ühendekspeditsioonijõududest ning võimest neid operatsioonidele saata ning seal jätkusuutlikuna hoida.

Lõpuks sätestatakse juhtimismehhanism, mis peab tagama juhise rakendamise kogu alliansis. See mehhanism loodi reaalselt veebruaris 2006.

Kuidas kõikehõlmav poliitiline juhis allianssi mõjutab

Olles alamal 1999. aasta strateegilisest kontseptsioonist, kuid kõrgemal teistest võimetega seotud suunistest, nagu näiteks ministrite väeplaneerimisjuhis, on kõikehõlmav poliitiline juhis ühtne üldsuunis, mida kohaldatakse kogu alliansi võimetega seotud planeerimisel sõltumata sellest, mis organ või kooslus sellega tegeleb.

Kõikehõlmav poliitiline juhis on ainulaadne ka ses osas, et ta vastab kõigi võimeplaneerimisega seotud valdkondade põhiküsimusele, nimelt – mida liitlased tahavad, et NATO oleks võimeline tegema kvalitatiivses mõttes. Selleks sätestatakse juhises ühtne võimenõuete nimekiri ning ka prioriteedid.

Juhisest on prioriteetide ühtsel järgimisel juba abi olnud mitmel alliansi planeerimisvaldkonnal, muudel võimete planeerimisega seotud organitel ja asutustel, aga ka riikidel endil. Näiteks on kõikehõlmavat juhist arvestatud nii Kaitseplaneerimiskomitees 2006. aasta juunis heaks kiidetud ministrite juhises kui ka 2007. aasta jaanuaris antud ministrite juhises hädaolukorraks valmisoleku planeerimiseks. Lisaks on juhist praktiliselt arvestatud ka dokumendis MC 550, s.o Sõjalise Komitee suunises kõikehõlmava poliitilise juhise sõjaliseks rakendamiseks, ning selle alamdokumentides. On arvukaid näiteid ka selle kohta, et juhis on liitlastele abiks ümberkujundamistegevuse juures.

Juhis on oma laadilt eeskätt võimetele orienteeritud dokument. Selles ei püüta määratleda nõudeid konkreetsetele relvaplatvormidele või varustusele, nt nõutavaid laeva- või transpordilennukite tüüpe, pigem keskendutakse vajalike võimete laadile ning nende kavatsetavale toimele sõjatandril. Nii vaadatuna on võimed palju laiem mõiste kui lihtsalt varustusnõuded, sest võimed hõlmavad ka nendega seotud doktriini, toiminguid, struktuure, väljaõpet, toetust ja koostegutsemisvõimet.

Juhis ei paku üksnes visiooni tulevikus vajatavate võimete kohta, vaid käsitleb ka operatsioonide toetamist. Seega on juhis praktiline ja realistlik ning selle antud juhtnöörid on käimasolevate operatsioonide seisukohast asjakohased. Näiteks annab juhis poliitilise ajendi arendada tulemuspõhist lähenemist operatsioonidele, mis peaks tagama, et erisugused vahendid, mida allianss kriiside ohjamisel ja lahendamisel kasutab, koondatakse parima tulemuse saavutamiseks ning kooskõlastatakse muude kriisi lahendamisel osalevate jõudude tegevusega.

Juhises nõutakse riikidelt paindlike ja jätkusuutlike vägede arendamist ja väljapanemist ning kaitsekoormuse õiglast jaotamist.

Juhis toimib ka katalüsaatorina NATO protsesside ümberkujundamisel. Näiteks on juhis oma juhtimismehhanismi kaudu rõhutanud NATO võimenõuete ja prioriteetide ühtse konsolideeritud nimekirja kasulikkust kogu võimearendusprotsessi järjepidevuse ja ühtlustatuse suurendamise vahendina. Sellest tulenevalt on NATO ümberkujundus- ja arendusjuhatus koos teiste organite ja asutustega juba sellist nimekirja koostamas.

Laiemas plaanis on juhisest ja selle juhtimismehhanismist ajendatud ka hiljutine algatus kaitseplaneerimisprotsessi terviklikuks tõhustamiseks ning üksikute võimeplaneerimisvaldkondade ülesannete, toimingute, tähtaegade ja aruandluse ühtlustamisvõimaluste väljaselgitamiseks.

Millega kõikehõlmav poliitiline juhis ei tegele

Olles kirjeldanud poliitilise juhise eesmärke alliansi jaoks, on ehk kasulik rääkida põgusalt ka sellest, millega juhis ei tegele.

Poliitiline juhis ei asenda 1999. aasta strateegilist kontseptsiooni, vaid toetab ja täiendab seda. Et dokument püsiks asjakohasena, tuleb see siiski korrapäraselt üle vaadata. Viimaste märkide kohaselt on selle ülevaatamist oodata pärast NATO uue strateegilise kontseptsiooni avaldamist, mis toimub kõige tõenäolisemalt 2009. aastal.

Juhis ei lasku üksikasjadesse niivõrd, et anda ammendavaid juhiseid igale konkreetsele planeerimisvaldkonnale ja muudele võimeplaneerimisega seotud organitele, mistõttu on alles vajadus alama taseme juhiste järele.

Juhis ei määratle kvantitatiivselt, milliseid võimeid liitlased NATO-lt ootavad. Väeplaneerimise osas tehakse seda madalama taseme salastatud dokumendis (ministrite juhis 2006), mis tugineb kõikehõlmavale poliitilisele juhisele ning mille asjassepuutuvad liikmesriigid kiitsid heaks 2006. aasta juunis.

Lõpetuseks, kõikehõlmav poliitiline juhis ei nõua vägede arvu suurendamist. See nõuab üksnes vägesid, mis on kasutatavamad, siirmisvõimelisemad, tõhusamad, kuid mitte tingimata arvukamad.

Ümberkujundamise teeviit

Kokkuvõttes pakub kõikehõlmav poliitiline juhis napisõnalist, kuid põhjapanevat nägemust NATO ümberkujundamise jätkamiseks. Otsustavaks saab ikkagi juhise rakendamine nii alliansi kui ka üksikute liikmesriikide poolt, kuna just see peab viima tulevaste operatsioonide ja ülesannete jaoks paremate võimete väljaarendamiseni, tagades alliansi püsimise tõhusa, usaldusväärsuse ja olulisena ka 21. sajandil.

Nagu oli näha Riia tippkohtumisel ja ka selle eel, on alliansi riigid kõikehõlmavas poliitilises juhises antud ümberkujundamise tee omaks võtnud. See tee on aga pikk ja raske. Peamine on, et liitlased sel püsida suudavad.
...Algusesse...