De Alomvattende Politieke Richtlijn: een eerste leerboek
Het groene licht geven: de NAVO-staatshoofden en -regeringsleiders geven de APR in Riga het groene licht ( © NATO)
Paul Savereux bespreekt een kerndocument dat kort geleden openbaar is gemaakt.
Tijdens de feestelijke drukte van de Top van Riga kwam het nieuws binnen dat de NAVO-staatshoofden en -regeringsleiders hun goedkeuring hadden gehecht aan een document getiteld "Alomvattende Politieke Richtlijn" en dat zij hadden afgesproken dit document te publiceren.

Maar wat is de Alomvattende Politieke Richtlijn (of APR) nu precies? Hoe is hij ontstaan en - belangrijker nog - wat zijn de belangrijkste punten en relevantie voor het Bondgenootschap nu en in de toekomst?

Overzicht van de APR

De APR is een richtlijn op hoog niveau, die een kader schept en politieke richtlijnen geeft voor de verdere transformatie van de NAVO. In het document worden de prioriteiten voor de eerstkomende 10 ŗ 15 jaar voor alle Bondgenootschappelijke vraagstukken t.a.z de vermogens, de planningsdisciplines en de inlichtingen omschreven. Met andere woorden, het omvat de overeengekomen visie en prioriteiten voor constante transformatie van de NAVO. De onderliggende bedoeling van de APR is dat de implementatie ervan moet leiden tot de ontwikkeling van beter bruikbare vermogens voor toekomstige operaties en missies, om zo te garanderen dat het Bondgenootschap effectief, geloofwaardig en relevant blijft in de 21ste eeuw.

In wezen geeft de APR een analyse van de vermoedelijke toekomstige veiligheidsomgeving, maar onderkent ook dat onvoorspelbare gebeurtenissen zouden kunnen plaatsvinden. Tegen die analyse worden de soorten operaties afgezet, die het Bondgenootschap in de toekomst moet kunnen uitvoeren in het licht van het Strategisch Concept uit 1999 en als logisch gevolg van die visie, de soorten vermogens die het Bondgenootschap daarvoor nodig zal hebben. Dit wordt in brede termen omschreven; hoe die vermogens precies moeten worden ingevuld, is opengelaten, aangezien de naties dat zelf zowel individueel als collectief moeten bepalen d.m.v. de planningsprocessen van de NAVO .

Hoe de APR is ontstaan

Men kan het belang en de relevantie van de APR alleen goed begrijpen, als men de context kent waarin hij is ontwikkeld, namelijk de herziening van de defensieplanningsprocedures van de NAVO eind 2003/begin 2004.

Het doel van de defensieplanning is een raamwerk te bieden waarbinnen de nationale planningen en de NAVO-planning op elkaar kunnen worden afgestemd, teneinde optimaal te kunnen voldoen aan de door het Bondgenootschap overeengekomen eisen. Simpel gezegd, tracht defensieplanning te zorgen dat de NAVO kan beschikken over alle strijdkrachten, middelen en vermogens die zij nodig heeft om het volledig scala van haar taken in de toekomst uit te kunnen voeren.

Hoewel het doel volstrekt duidelijk is, is defensieplanning in de loop der jaren toch een complexe onderneming gebleken, die hoofdzakelijk wordt uitgevoerd door zeven "traditionele" planningsdisciplines: bewapening, civiele verdediging, overleg, commando en controle, strijdmacht, logistiek, nucleaire en middelenplanning. Ieder van deze disciplines werd tot dusver echter aangestuurd door een ander NAVO-comitť of -orgaan, volgde verschillende richtlijnen, droeg op verschillende wijzen bij aan het algehele doel, en volgde verschillende procedures. Bovendien zijn er nog andere disciplines en/of activiteiten - zoals inlichtingen, standaardisatie, luchtverdediging en operationele planning - die ook ondersteuning bieden aan de defensieplanning, waardoor de situatie nog ingewikkelder is. Zorgen dat de inspanningen van al deze partijen coherent zijn en goed op elkaar afgestemd, is een behoorlijke uitdaging, vooral omdat er niet een hoog orgaan bestaat dat de eindverantwoordelijkheid draagt. De Noord-Atlantische Raad is verantwoordelijk voor een groot deel van deze taken, maar strijdkrachtplanning en nucleaire planning en sommige aspecten van de logistieke en de middelenplanning vallen onder het Defensieplanningcomitť of de Nucleaire Planninggroep, die beide in de samenstelling van 25 leden bijeenkomen (alle NAVO-leden behalve Frankrijk, dat geen onderdeel is van de geÔntegreerde militaire structuur).

Eerdere pogingen om de defensieplanningprocedures van de NAVO te verbeteren en te harmoniseren, zijn maar gedeeltelijk geslaagd, omdat zij vooral gericht waren op individuele planningsdisciplines. Daarom ontstond aan de vooravond van de in juni 2004 gehouden Top van Istanbul het streven om een meer holistische benadering te hanteren voor de herziening van de defensieplanningprocedures, en wilde men dat het bestaande ambitieniveau van de NAVO zou worden goedgekeurd door de Bondgenootschappelijke staatshoofden en regeringsleiders en dat het vervolgens zou worden gepubliceerd. Men was ervan overtuigd dat overeenstemming op hoog niveau goed zou zijn voor het hanteren van een gezamenlijke benadering door alle Bondgenoten, voor het samenvoegen van de verschillende planningsdisciplines die allen toewerkten naar hetzelfde doel, en voor het verkrijgen van financiŽle steun.

Hoewel er geen consensus was over hoe men om diende te gaan met het bestaande ambitieniveau, werden de voordelen van het ontwikkelen van een gezamenlijke benadering voor alle Bondgenoten in de toekomst duidelijk onderkend. De NAVO-staatshoofden en -regeringleiders beseften dat zij een kans hadden om in Istanbul een grote stap voorwaarts te zetten en daarom gelastten zij de Raad in Permanente Zitting om een alomvattende politieke richtlijn op te stellen ter ondersteuning van het Strategisch Concept voor alle Bondgenootschappelijke kwesties op het vlak van de vermogens en planningsdisciplines en die tijdens de Top aan hen voor te leggen.

In december 2005 bereikte men overeenstemming over de APR zelf, en sindsdien heeft die als basis gediend voor veel van het werk binnen de NAVO. De richtlijn werd echter pas in november 2006 openbaar gemaakt tijdens de Top van Riga, toen de staatshoofden en regeringsleiders die de opdracht hadden gegeven voor het opstellen ervan hem ook hadden goedgekeurd.

De belangrijkste punten van de APR

Hoewel de APR zeer beknopt is, omvat hij veel nuttige informatie. Daartoe behoren onder meer de volgende maatregelen: De Richtlijn stelt een aantal meer gedetailleerde vereisten op het gebied van de capaciteiten vast, waaraan de Bondgenoten, individueel en collectief, moeten gaan voldoen, zoals: De Richtlijn definieert de topprioriteiten voor de NAVO onder deze vereisten, te beginnen met expeditiaire troepen en het vermogen ze in te zetten en te bevoorraden.

Tot slot, de APR legt het fundament voor een aansturingsmechanisme dat de implementatie van de APR garandeert, binnen het Bondgenootschap. Dit mechanisme is in februari 2006 opgericht.

Wat de APR voor het Bondgenootschap betekent

De APR staat onder het Strategisch Concept van 1999 maar boven andere richtlijndocumenten over de vermogens, zoals de ministeriŽle richtlijnen voor de strijdkrachtplanning. Hij omvat ťťn overkoepelende richtlijn die geldt voor alle planning i.v.m. de vermogens binnen het Bondgenootschap, ongeacht in welk orgaan, of in welke configuratie die planning plaatsvindt.

De APR is verder uniek omdat hij een antwoord geeft op een fundamentele vraag die alle planningsdisciplines op dit terrein gemeen hebben, namelijk wat Bondgenoten willen dat de NAVO in kwalitatief opzicht kan doen. Hiervoor biedt de Richtlijn een gemeenschappelijk stel vereisten en prioriteiten voor de vermogens.

De Richtlijn is al begonnen verschillende Bondgenootschappelijke planningsdisciplines, andere organen en agentschappen op dit terrein, en ook naties zelf te helpen coherente prioriteiten na te streven. In de MinisteriŽle Richtlijn 2006, overeengekomen door het Defensieplanningcomitť in juni 2006, wordt al rekening gehouden met de APR, en ook in de in januari 2007 overeengekomen MinisteriŽle Richtlijn voor de Civiele Verdedigingsplanning. Daarnaast weerspiegelen MC 550, de richtlijn van het Militair Comitť voor de Militaire Implementatie van de APR, en de bijbehoren documenten de APR in praktische zin. Er zijn ook talrijke indicaties dat het document bijdraagt aan de transformatie-inspanningen van individuele Bondgenoten.

De Richtlijn is uit de aard der zaak een zeer capaciteitgericht document. Het wil geen vereisten definiŽren in de zin van specifieke platforms of uitrusting, zoals scheepstypes, of transportvliegtuigtypes, maar veel meer welk soort schip of transportvliegtuig nodig is en wat het in het gevechtsgebied moet kunnen. In dit verband omvatten vermogens veel meer dan overwegingen over het noodzakelijke materieel, ze omvatten bijvoorbeeld ook de bijbehorende doctrines, procedures, organisaties, training, ondersteuning en interoperabiliteit.

De APR is een document op hoog niveau, dat een kader en een politieke richtlijn bevat voor de continue transformatie van de NAVO.
De APR omvat niet alleen een visie op de capaciteiten die in de toekomst nodig zijn, hij betreft ook heel duidelijk de ondersteuning van operaties. Vandaar dat het document praktisch en realistisch is, en dat de richtlijnen die het geeft relevant zijn voor lopende operaties. Het geeft bijvoorbeeld een politieke stimulans voor de ontwikkeling van een effectgerichte benadering, die tracht te zorgen dat de verschillende instrumenten van het Bondgenootschap die bij een crisis en het oplossen ervan worden ingezet, zo goed mogelijk op elkaar worden afgestemd en ook worden gecoŲrdineerd met de activiteiten van andere partijen.

Het document onderstreept dat het noodzakelijk is dat de naties bijdragen aan de strijdmacht leveren die flexibel zijn en gedurende langere tijd kunnen worden voortgezet, en dat de defensielasten eerlijk worden verdeeld.

De Richtlijn werkt ook als katalysator voor de transformatie van de NAVO- processen. Via het bijbehorend beheersingsmechanisme heeft de APR, bijvoorbeeld het nut onderstreept van een enkele geconsolideerde lijst van vereisten en prioriteiten voor NAVO-vermogens, zodat coherentie en afstemming maximaal gerealiseerd kunnen worden gedurende het gehele ontwikkelingsproces. Het Bondgenootschappelijk Commando voor Transformatie is als gevolg daarvan nu al bezig samen met andere organen en agentschappen zo'n lijst op te stellen.

Een ander voorbeeld, op wat grotere schaal, is het onlangs ingang gezette initiatief om het defensieplanningsproces in zijn geheel te verbeteren en te onderzoeken of het mogelijk is de verantwoordelijkheden, procedures, tijdschema's, en rapportages van de individuele planningsdisciplines op dit terrein beter op elkaar af te stemmen. Dit initiatief is ook in gang gezet als gevolg van de APR en het bijbehorend beheersingsmechanisme.

Wat de APR niet doet

Nu ik de APR heb beschreven en heb aangegeven wat hij binnen het Bondgenootschap tracht te bereiken, is het misschien ook nuttig kort in te gaan op wat de Richtlijn niet doet.

De APR vervangt niet het Strategisch Concept uit 1999; hij ondersteunt het en vult het aan. De Richtlijn kan echter alleen relevant blijven als hij regelmatig wordt herzien. Het is het meest waarschijnlijk dat het document zal worden herzien nadat de NAVO haar eerstvolgende Strategisch Concept heeft gepubliceerd, vermoedelijk in 2009.

De APR gaat niet voldoende in op alle details om als uitputtende richtlijn te kunnen dienen voor iedere specifieke planningsdiscipline en andere organen op het gebied van de capaciteiten; vandaar dat richtlijnen op een lager niveau nog steeds noodzakelijk blijven.

De APR geeft geen kwantitatieve definitie van wat de Bondgenoten willen dat de NAVO kan doen. Voor de strijdkrachtplanning gebeurt dit in een apart ondergeschikt, geheim document (de MinisteriŽle Richtlijn 2006), die gebaseerd is op de APR en die door de betrokken landen in juni 2006 overeengekomen is.

Tot slot, de APR vraagt niet om nog meer strijdkrachten. Hij vraagt alleen om strijdkrachten, die beter bruikbaar, beter inzetbaar, effectiever, maar niet noodzakelijk ook talrijker zijn.

Een weg naar transformatie

In conclusie, de Alomvattende Politieke Richtlijn omvat een bondige, maar ook fundamentele visie voor de nog steeds lopende transformatie van de NAVO. Het is echter de implementatie van de APR, zowel binnen het Bondgenootschap zelf als binnen de naties zelf, die uiteindelijk van cruciaal belang is, aangezien die moet leiden tot de ontwikkeling van beter bruikbare vermogens voor toekomstige operaties en missies, om zo te garanderen dat het Bondgenootschap in de 21ste eeuw effectief, geloofwaardig en relevant blijft.

Zoals is aangetoond tijdens de Top van Riga en zeker ook daarvoor, hebben de Bondgenootschappelijke naties de weg van de transformatie, zoals uiteengezet in de APR, omarmd. Deze weg blijft echter lang en moeilijk. De echte uitdaging voor de Bondgenoten is dat zij moeten volharden.
...top...