En ABC for de omfattende politiske retningslinjer
Startskud: NATO's stats- og regeringschefer giver grønt lys for CPG i Riga (© NATO)
Paul Savereux analyserer et centralt dokument, som blev offentliggjort for nyligt.
Da topmødefanfarerne lød i Riga, kom også nyheden om, at NATO's stats- og regeringschefer havde godkendt et dokument med titlen "Comprehensive Political Guidance" - Omfattende Politiske Retningslinjer - og var blevet enige om at offentliggøre det. Men hvad er Comprehensive Political Guidance - CPG? Hvordan blev det skabt, og - hvad er vigtigere endnu - hvad er de centrale elementer og betydningen for Alliancen nu og i fremtiden?

CPG - en oversigt

CPG er vedtaget på højeste niveau og danner rammen og udstikker de politiske retningslinjer for NATO's fortsatte transformation og opstiller de næste 10 - 15 års prioriteter inden for Alliance kapacitetsområder, planlægningsdiscipliner og efterretninger. Dokumentet markerer med andre ord den fælles vision og de fælles prioriteter for NATO's fortsatte transformation. Sigtet er, at implementeringen af CPG bør føre til udviklingen af mere anvendelige kapaciteter til fremtidige operationer og indsættelser, hvilket sikrer, at Alliance forbliver effektiv, troværdig og relevant i det 21. århundrede.

CPG analyserer som noget helt afgørende det sandsynlige fremtidige sikkerhedsmiljø, men medgiver, at der kan ske uforudsigelige begivenheder. På baggrund af den analyse beskriver den de slags operationer, som Alliancen må kunne udføre i fremtiden i lyset af Det Strategiske Koncept fra 1999 og, som en logisk konsekvens heraf, de kapaciteter, som Alliancen har brug for. Dette er udtrykt i brede vendinger - hvordan disse kapaciteter skal udfyldes er et åbent spørgsmål, fordi det er op til landene at bestemme både enkeltvis og kollektivt gennem NATO's planlægningsprocesser.

Baggrunden for CPG

Skal man fuldt ud forstå betydningen og relevansen af CPG, er det nødvendigt at kende den sammenhæng, som førte til dets udvikling, nemlig indsatsen i forbindelse med at NATO's forsvarsplanlægningsprocedurer blev revideret i slutningen af 2003 og begyndelsen af 2004.

CPG-dokumentet er vedtaget på højt niveau og udgør en ramme og politisk retningslinje for NATO's fortsatte transformation.
Formålet med forsvarsplanlægning er at skabe rammen for en harmonisering af planlægningen nationalt og i NATO, så behovene i Alliancen kan opfyldes så effektivt som muligt. Sagt på en enkel måde handler forsvarsplanlægning om at sikre, at NATO har alle de nødvendige styrker, aktiver og kapaciteter til at udføre hele spektret af opgaver i fremtiden.

Selvom dette mål er ligetil, har det i årenes løb vist sig at være en kompleks opgave gennem forsvarsplanlægning, som primært finder sted vha. syv "traditionelle" planlægningsdiscipliner: materiel, civilt beredskab, konsultation, kommando og kontrol, styrker, logistik, atomar og redningsplanlægning. Hver af disse discipliner er hidtil blevet behandlet i forskellige komiteer eller organer i NATO, været styret af forskellige retningslinjer, har bidraget på forskellig måde til det overordnede mål og har fulgt forskellige procedurer. Desuden støtter andre discipliner/aktiviteter som fx efterretninger, standardisering, luftforsvar og operationel planlægning også forsvarsplanlægningen, hvilket yderligere komplicerer det hele. Det er en betragtelig udfordring at sikre, at den samlede indsats fra alle disse aktører forenes på en sammenhængende og harmoniseret måde, navnlig når der ikke findes et enkelt organ, som har ansvar for alle. Det Nordatlantiske Råd har ansvar for mange af dem, men styrkeplanlægning og atomar planlægning samt visse aspekter af logistik og ressourceplanlægning gennemføres på vegne af Forsvarsplanlægningskomiteen eller Den Nukleare Planlægningsgruppe, som begge har deltagelse af 25 lande (alle medlemmer af NATO bortset fra Frankrig, som ikke deltager i den integrerede militære struktur).

Tidligere forsøg på at forbedre og harmonisere NATO's forsvarsplanlægningsprocesser havde kun haft ringe succes, fordi de var tilbøjelige til at fokusere på de enkelte planlægningsdiscipliner. Derfor opstod der op til Istanbul-topmødet i juni 2004 og i bestræbelsen på at indføre en mere holistisk tilgang til gennemgangen af forsvarsplanlægningsprocedurerne et ønske om at få NATO's eksisterende ambitionsniveau godkendt af Alliancens stats- og regeringschefer og at offentliggøre det. Man mente, at det ville være en fordel at opnå enighed på højt niveau, fordi det gav alle allierede en fælles tilgang, samlede forskellige planlægningsdiscipliner om det samme mål, og gav mulighed for finansiel støtte.

Selvom der ikke var konsensus med hensyn til håndtering af det eksisterende ambitionsniveau, var der klart tilslutning til at udvikle en fælles tilgang for alle allierede i fremtiden. Da Istanbul udgjorde en enestående chance for at tage et stort skridt fremad, gav NATO's stats- og regeringschefer Rådet i opdrag at udarbejde omfattende politiske retningslinjer til støtte for Det Strategiske Koncept for alle Alliancens kapacitetsspørgsmål og planlægningsdiscipliner.

Selve CPG blev godkendt i december 2005 og har siden dannet grundlag for store dele af NATO's interne arbejde. Ikke desto mindre blev det først offentliggjort i november 2006 i forbindelse med topmødet i Riga, efter at stats- og regeringscheferne, som oprindelig havde bestilt dokumentet, også havde godkendt det.

Hovedelementerne i CPG

Selvom CPG er kort, rummer det en del indhold. Således indeholder det bl.a. følgende tiltag. CPG opregner en række mere detaljerede kapacitetskrav, som allierede, enten enkeltvis eller kollektivt, kan arbejde videre med, herunder: Det udpeger NATO's topprioriteter blandt disse behov og starter med fælles udrykningsstyrker og evnen til at indsætte og understøtte dem.

Endelig lægger CPG grundlaget for en styringsmekanisme, som skal sikre, at CPG bliver gennemført i selve Alliancen. Mekanismen blev i realiteten skabt i februar 2006.

Hvordan CPG påvirker Alliancen

Dokumentet, som er placeret under Det Strategiske Koncept fra 1999, men over andre kapacitetsrelaterede dokumenter som fx ministerielle retningslinjer for styrkeplanlægning, udgør en samlet og overordnet retningsgivende erklæring, som dækker al kapacitetsrelateret planlægning i Alliancen, uanset hvilket organ eller sammensætning, det udføres i.

CPG er også enestående, fordi det besvarer et grundlæggende spørgsmål, der ligger indbygget i alle kapacitetsrelaterede planlægningsdiscipliner, nemlig hvad de allierede ønsker, NATO skal kunne gøre kvantitativt. Med henblik på det opstiller CPG et fælles sæt af kapacitetsbehov og prioriteter.

CPG har allerede været nyttigt som bistand til forskellige planlægningsdiscipliner i Alliancen, andre kapacitetsrelaterede organer og agenturer samt landene med at opstille sammenhængende prioriteter. Således tog de politiske retningslinjer fra 2006 (Ministerial Guidance 2006), som blev vedtaget i Forsvarsplanlægningskomiteen i juni 2006 hensyn til CPG, ligesom de politiske retningslinjer vedrørende civil beredskabsplanlægning, som blev vedtaget i 2007 hensyn til CPG. Derudover afspejler Militærkomiteens retningslinjer for den militære implementering af CPG (MC 550) og dets afledede dokumenter i realiteten CPG. Der er også adskillige tegn på, at dokumentet letter de enkelte allierede i deres indsats på transformationsområdet.

CPG er af natur stærkt fokuseret på kapaciteter. Det søger ikke at definere behov i form af specifikke platforme eller udstyr - som nødvendige typer af skibe eller transportfly, men snarere i form af hvilke slags kapaciteter, der er behov for, og den ønskede effekt i kampområdet. Set i den sammenhæng, er kapacitetsbegrebet langt bredere end blot overvejelser over udstyr og kan omfatte mange andre betragtninger, som er forbundet med doktriner, procedurer, organisationer, træningsstøtte og interoperabilitet.

CPG tilvejebringer ikke kun et syn på de kapaciteter, der er brug for i fremtiden, men er også fokuseret på støtte til operationer. Dokumentet er således praktisk og realistisk, samtidig med at det er relevant for de aktuelle operationer. Det giver således politisk incitament til udvikling af en effektbaseret tilgang til operationer, som tager sigte på at samle Alliancens forskellige instrumenter, der tages i anvendelse i forbindelse med en krise og i dens løsning, så der skabes den bedste effekt og koordinering med andre aktørers aktiviteter.

Dokumentet understreger behovet for, at landene udvikler og opstiller fleksible og holdbare styrkebidrag, og at de deler forsvarsbyrden ligeligt.

CPG fungerer også som katalysator for transformationen af NATO's processer. Således har CPG gennem sin tilknyttede styringsmekanisme understreget anvendeligheden af en enstrenget og konsolideret liste over NATO's behov og prioriteter på kapacitetsområdet som middel til at maksimere sammenhængskraften og harmoniseringen i hele kapacitetsudviklingensprocessen. På det grundlag er Den Allierede Transformationskommando allerede i gang med at udvikle sådan en liste med støtte fra andre organer og agenturer.

Ligeledes har CPG og dets tilknyttede styringsmekanisme i større skala for nyligt resulteret i en indsats for at styrke forsvarsplanlægningsprocessen som helhed og for at undersøge muligheden for at harmonisere ansvarsområder, procedurer, tidslinjer og indrapportering af de enkelte kapacitetsrelaterede planlægningsdiscipliner.

Hvad CPG ikke gør

Nu, hvor CPG, og hvad det gør i Alliancen, er blevet beskrevet, er det måske nyttigt kort at sige noget om, hvad CPG ikke gør.

CPG erstatter ikke Det Strategisk Koncept fra 1999, men støtter og supplerer det. Skal retningslinjerne forblive relevante, bør de gennemgås regelmæssigt. Man kan med udgangspunkt i de seneste udmeldinger forestille sig, at dokumentet vil blive gennemgået, når NATO udsender sit næste Strategiske Koncept, hvilket sandsynligvis vil ske i 2009.

CPG er ikke tilstrækkeligt detaljeret til at kunne udgøre udtømmende retningslinjer for enhver specifik planlægningsdisciplin og andre kapacitetsrelaterede organer, hvilket styrker behovet for retningslinjer på lavere niveauer.

CPG definerer ikke i kvantitative termer, hvad de allierede ønsker, at NATO skal kunne gøre. Med hensyn til styrkeplanlægning sker det i et underordnet, klassificeret dokument (politiske retningslinjer - Ministerial Guidance 2006), som bygger på CPG, og som blev vedtaget af de berørte lande i juni 2006.

Endelig stiller CPG ikke krav om flere styrker. Det stiller snarere krav om styrker, som er mere anvendelige, mere indsættelige, mere effektive, men ikke nødvendigvis større i numerisk forstand.

En vej til transformation

For at opsummere har CPG formuleret en kortfattet, men grundlæggende vision for NATO's fortsatte transformation. Det er ikke desto mindre gennemførelsen af CPG - såvel i selve Alliancen som i medlemslandene - at den endelige prøve skal stås, fordi det er her, udviklingen af anvendelige kapaciteter til fremtidige operationer og udsendelser skal ske, hvorved det sikres, at Alliancen bliver ved med at være effektiv, troværdig og relevant i det 21. århundrede.

Som vi så det på topmødet i Riga, og som det har været demonstreret mange gange tidligere, har de allierede lande indledt den transformation, som blev udstukket i CPG. Denne vej er dog lang og hård. Den virkelige udfordring for de allierede er at holde kursen.
...Til top...