Analiza
Riga in čas po njej: politično preoblikovanje Nata
Vzpostavljanje partnerstev: Natov glavni organ odločanja, Severnoatlantski svet, na sestanku v Kabulu, prestolnici Afganistana. (© ISAF)
Allen G. Sens trdi, da mora biti Natovo preoblikovanje širše, kot je trenutno zastavljeno, če hoče zavezništvo zadostiti varnostnim izzivom jutrišnjega dne.
Po koncu hladne vojne je Nato izvedel vrsto obsežnih reform, s katerimi naj bi se zavezništvo prilagodilo novim varnostnim grožnjam in izzivom. Države članice so dodelile zavezništvu nove strateške vloge, sprejele nove države in oblikovale programe partnerstva in dialoga z državami nečlanicami. Nato so uporabile za lažje skupno vojaško ukrepanje in za zagotavljanje tehnične pomoči in nasvetov v zvezi z varnostjo. Zavezništvo, ki je bilo nekoč sredstvo za odvračanje in omejevanje, je postalo mehanizem za projiciranje moči in posvetovanja o varnosti. Prenova zavezništva ostaja projekt, ki še teče, pri čemer je koncept “preoblikovanja” sedaj gonilna sila prizadevanj za to, da Nato postane uporabnejši in učinkovitejši.

Cilj preoblikovanja je povečati interoperabilnost in sposobnost napotitve Natovih vojaških sil z upoštevanjem novega doktrinalnega in tehnološkega razvoja. Taka prizadevanja so življenjskega pomena, če hoče zavezništvo ostati učinkovit instrument za skupno vojaško ukrepanje. Vendar pa je načrt preoblikovanja po svoji naravi usmerjen v ozko vojaške zadeve. Nato mora doživeti politično preoblikovanje, če naj bo tudi v prihodnje učinkovito sredstvo za projiciranje moči in posvetovanje o varnosti. To politično preoblikovanje mora vključevati izgradnjo globalnih partnerstev s ključnimi državnimi in regionalnimi ustanovami, krepitev Natovih političnih in družbeno-gospodarskih informacijskih in analitičnih zmogljivosti, razvoj sposobnosti zavezništva, da se odzove na etično razsežnost vojaškega ukrepanja, in izboljšanje zmogljivosti zavezništva za izgradnjo države in vzpostavitev miru.

Potreba po političnem preoblikovanju

Čeprav se članice Nata srečujejo s celo vrsto varnostnih groženj in vprašanj, pa je teroristična grožnja središče varnostne politike na obeh straneh Atlantika. Tudi notranji konflikti in propadle države se pojavljajo kot pomemben vzrok za mednarodno zaskrbljenost, zaradi česar postajajo mirovne in stabilizacijske operacije politična prednostna naloga. Medtem pa avtoritarne države še naprej ogrožajo regionalno stabilnost. Širjenje orožja za množično uničevanje ali grožnja z njim vzbuja strahove glede njegove uporabe v bojevanju in izziva krize z državami, kot sta Severna Koreja in Iran. Organizirani kriminal rojeva korupcijo in strah ter preusmerja sredstva stran od zakonitih gospodarskih dejavnosti ter drugih prednostnih nalog na področju zakona in reda. Nezakonito priseljevanje in neuspešno vključevanje priseljenskih skupnosti v širšo družbo lahko ustvari rasno in versko opredeljeni nižji razred, kar v družbi neti skrajnosti in nasilje na podlagi identitete. Varnost oskrbe z energijo postaja vse bolj vprašljiva, saj se odvisnost članic Nata od energentov iz tujine povečuje. In nenazadnje, podnebne spremembe in propadanje okolja bodo povečali konflikte zaradi okolja ter pogostost in vpliv ekstremnih vremenskih dogodkov.

Če obravnavamo ta vprašanja skupaj, potem vidimo, da predstavljajo veliko bolj zapleten varnostni izziv za članice Nata, kot ga je predstavljala Sovjetska zveza.Prvič, ti varnostni izzivi se po svojih značilnostih med seboj sicer razlikujejo, vendar jih povezujeta izvor in učinek. Tako so na primer notranji konflikti in propadle države gojišče in varno pribežališče za organizirani kriminal in teroristične organizacije ter vzrok begunskih tokov in nezakonitega priseljevanja. Grožnjo mednarodnega terorizma vse bolj povezujejo z notranjim ali “domačim” terorizmom. Širjenje orožja za množično uničevanje še povečuje grožnjo, ki jo predstavljajo avtoritarni režimi in teroristične skupine. Odzivanje na ta raznolika, a med seboj povezana varnostna okolja še povečuje pomen dobrega zbiranja in analiziranja političnih in družbenih informacij.

Drugič, ti varnostni izzivi so v glavnem družbeno-gospodarske, ne vojaško-tehnične narave. Notranje konflikte, terorizem, priseljevanje in organizirani kriminal usmerjajo in opredeljujejo politični, gospodarski, in socialni pogoji. Vojaško-tehnična vprašanja ostajajo relevantna v kontekstu vojaške moči avtoritarnih režimov, nabave orožja za množično uničevanje in taktične zmogljivosti oboroženih borcev v notranjih vojnah. Vendar pa so uspešni kratkoročni odgovori in dolgoročne rešitve sedanjih in nastajajočih groženj odvisni od učinkovitih političnih, socialnih in gospodarskih politik. Zato mora Nato postati bolj učinkovit instrument za analiziranje in razpravljanje o družbeno-gospodarskih pogojih, ki usmerjajo varnostne grožnje, s katerimi se sooča, in o politikah za njihovo reševanje.

Tretjič, nobenemu varnostnemu izzivu, s katerim se Nato srečuje, ni mogoče zadostiti samo na podlagi glavne primerjalne prednosti, ki jo ima Nato kot organizacija: grožnje z vojaško silo ali njene uporabe. Vojaška sila lahko zaustavi notranje konflikte in vnese red v propadle države, ne more pa ustvariti trajnega miru. Z vojaškim ukrepanjem lahko pobijemo teroriste ali razbijemo njihove mreže, ne moremo pa odpraviti osnovnih vzrokov ali zajeziti novačenja. Vojaško preventivno ukrepanje je pri objektih za jedrsko, biološko in kemično bojevanje nevarno, tako politično kot tudi v praksi. Avtoritarne režime je mogoče strmoglaviti z vojaškimi sredstvi, a jih je treba zamenjati z nevojaškimi sredstvi. Z nezakonitim priseljevanjem in organiziranim kriminalom se je mogoče bolje spopasti s pomočjo dela policije in socialne politike doma in v tujini. Varnosti oskrbe z energijo ni mogoče doseči zgolj z uporabo vojaške moči. Če hoče Nato prispevati k uspešnim rezultatom pri takih izzivih, potem mora postati bolj učinkovit instrument za diplomatsko delovanje in odpiranje navzven, v vojaško načrtovanje in operacije pa mora vgraditi tudi politične in gospodarske programe.

Nato mora postati bolj učinkovit instrument za analizo družbeno-gospodarskih pogojev, ki so gonilna sila varnostnih groženj.
Četrtič, sodobno varnostno okolje predstavlja izziv za konceptualne in praktične meje med notranjo in zunanjo varnostjo ter tradicionalno delitev odgovornosti med mednarodnimi ustanovami in domačimi službami. Navznoter policija in druge službe za notranjo varnost vse bolj uporabljajo taktike in tehnike v vojaškem slogu pri izvajanju pasivnih in reaktivnih nalog, vojska pa se vse bolj uporablja pri prvem (ali najzgodnejšem) odzivanju na dogodke v zvezi z notranjo varnostjo. Navzven vojske vse bolj prevzemajo naloge in misije za uveljavljanje zakona in reda izven območja Nata, v sodelovanju z misijami Nata pa so vse pogosteje napotene tudi policijske zmogljivosti. Soočanje z varnostnimi izzivi, ki so po svoji naravi obenem notranji in brez meja, bo od Nata zahtevalo boljša sredstva za komuniciranje in posvetovanje tako z mednarodnimi kot tudi z domačimi varnostnimi organizacijami.

Petič, varnostni izzivi, s katerimi se Nato srečuje, pogosto sprožajo in odražajo spopad idej, vrednostnih sistemov ter razumevanja pravilnega in napačnega. Ukrepanje ali neukrepanje pri katerem koli od teh vprašanj je polno etičnih dilem, ki imajo lahko pomembne mednarodne in notranje politične posledice. Moralne jasnosti, ki je bila značilna za hladno vojno v Evropi, skorajda ni več. Moralnost, legitimnost in etika sedaj igrajo veliko bolj vidno vlogo pri doseganju in ohranjanju Natove mednarodne legitimnosti, podpore domačega javnega mnenja v državah članicah in lokalne podpore v regijah po svetu. To še zlasti velja, kadar je uporabljena vojaška sila. Ker moralna, pravna in etična vprašanja vse bolj določajo uspeh ali neuspeh varnostnih politik in vplivajo na to, kaj je politično mogoče ali zaželeno, mora Nato izboljšati svojo sposobnost ocenjevanja in vključevanja teh tem v svojo politiko in načrtovanje.

Politično preoblikovanje Nata

Če se hoče Nato na sedanje in nastajajoče grožnje odzvati tako, da bo učinkovit instrument za projiciranje moči in posvetovanja o varnosti, potem se mora politično preoblikovati. Poudarek tega preoblikovanja mora biti na krepitvi zmogljivosti zavezništva za učinkovito izvajanje njegovih vlog, ne pa na ponovni umestitvi zavezništva v evropsko varnostno arhitekturo ali preoblikovanju postopkov odločanja. Preveč politične pozornosti je bilo namenjene odnosu med Natom in EU. Le malo lahko pridobimo z začenjanjem dolge in prepirljive razprave o reformi Natovih struktur odločanja. In bolj malo verjetno je, da bodo Nato zaprosili, naj opravlja kaj več kot podporno operativno vlogo v boju proti terorizmu, širjenju orožja za množično uničevanje, organiziranemu kriminalu, nezakonitemu priseljevanju, pri zagotavljanju varnosti oskrbe z energijo, preprečevanju propadanja okolja in odzivanju na nesreče. Vendar pa bodo Nato tudi v prihodnje uporabljali kot instrument za skupno vojaško ukrepanje in varnostno sodelovanje. Zato bi politično preoblikovanje Nata moralo potekati po načrtu, posvečenemu tema dvema glavnima vlogama.

Izgradnja globalnih partnerstev

Politično preoblikovanje Nata mora vključevati vzpostavljanje partnerstev z državami in ustanovami v drugih regijah sveta. Mnogi sedanji in nastajajoči varnostni izzivi, s katerimi se zavezništvo sooča, izvirajo izven evroatlantskega območja in imajo globalne lastnosti in učinke. Če hoče Nato ostati uporaben mehanizem za varnostno sodelovanje proti takim grožnjam, ne more ostati psihološko ujet v geografski pekel med ozemljem svojih članic in ohlapno opredeljenim interesnim obrobjem. Razvijanje formalnih partnerstev z zainteresiranimi državami in ustanovami v različnih regijah sveta bo povečalo Natove zmogljivosti in okrepilo njegovo verodostojnost in legitimnost kot varnostna ustanova. Globalna partnerstva bodo vzpostavila kulturo varnostnega sodelovanja med Natom in drugimi akterji, zmanjšala nesporazume in slabo komuniciranje ter povečala poznavanje in osveščenost o regionalnih politikah in družbenih pogojih, ki so temeljnega pomena pri snovanju uspešnih varnostnih odzivov na sedanje in bodoče grožnje.

Če želimo doseči največjo obojestransko prednost pred katerim koli drugim globalnim partnerstvom, mora biti vodilo zavezništva prožnost. Dogovore o globalnem partnerstvu je treba zasnovati dvostransko, konkretna področja sodelovanja pa določiti na podlagi procesa posvetovanj in pogajanj. Lahko bi tudi ustanovili globalni partnerski forum ali regionalne partnerske forume, če bi med sodelujočimi obstajal interes za večstransko sodelovanje. Podobno bi lahko razvili tudi funkcionalne partnerske forume za posamezna področja sodelovanja (kot so oblikovanje sil za stabilizacijske operacije ali pomorske operacije proti širjenju orožja za množično uničevanje). Dogovori o partnerstvu morajo presegati zgolj vojaško sodelovanje in vključevati širša posvetovanja, na primer glede odzivanja na terorizem, organiziranega kriminala, širjenja orožja, načinov za povečanje varnosti oskrbe z energijo in posledic propadanja okolja in izčrpavanja naravnih virov za varnost.

Krepitev Natove informacijske in analitične sposobnosti

Politično preoblikovanje Nata mora omogočiti zavezništvu, da poveča svojo sposobnost zbiranja političnih, socialnih, gospodarskih in okoljskih informacij, analiziranja in opredelitve morebitnih učinkov na varnost Natovih članic in vključevanja rezultatov teh analiz v politično dejavnost ter načrtovanje in izvajanje misij. V ta namen bi Nato moral ustanoviti enoto za analiziranje in ocenjevanje, ki bi se ukvarjala s političnimi in družbeno-gospodarskimi dogodki na interesnih območjih. Nato lahko ustanovi posvetovalne skupine, v katerih bodo zastopani mednarodni sekretariat, predstavniki držav, akademiki, industrija, intelektualci, nevladne organizacije in izseljenci, ki bodo prispevali boljši vpogled in informacije. Če bi se pojavila potreba, bi morale formalne “konference za pridobivanje informacij” postati ravno tako pomemben element pri političnem in operativnem načrtovanju, kot so konference za oblikovanje sil. Pridobljene informacije bodo izboljšale poznavanje in osveščenost na politični ravni ter posledično omogočile bolj učinkovito usposabljanje za konkretne misije in obveščenost.

Poleg tega Nato ne more izboljšati svoje uspešnosti, vplivnosti ali učinkovitosti brez temeljitega razumevanja učinka, ki ga imajo njegove dejavnosti in misije na ljudi, skupnosti in družbe, tako znotraj kot tudi izven območja Nata. Nato je po svoji strukturi in tradiciji organizacija, ki deluje “od zgoraj navzdol”. Zavezništvo mora izboljšati svojo institucionalno sposobnost sprejemanja idej od spodaj navzgor, z misij na terenu, od lokalnih vlad in od skupnosti. Tako sposobnost zahteva vključevanje v protiteroristične misije, stabilizacijske operacije v propadlih državah in prizadevanja za povojno obnovo. Zavezništvu bo omogočila vzpostavitev ustreznih pravil bojevanja, ustvarila koristne projekte s “hitrim učinkom” in razvila učinkovite dolgoročne politike, skladne z lokalnimi pogoji. Večja sposobnost razumevanja in prilagajanja političnemu in družbenemu okolju, v katerem Nato deluje, bo ključnega pomena za uspeh zavezniških operacij.

Razvijanje Natove etične osveščenosti

Če hoče biti Nato učinkovit kot instrument za projiciranje moči in varnostna posvetovanja, mora razviti sposobnost za ocenjevanje etične razsežnosti svojih vlog in misij. Moralna podlaga za ukrepe zavezništva, tako v smislu upravičenosti ukrepanja kot tudi uporabljenih sredstev, je ključna za to, da bo zavezništvo ohranilo sposobnost učinkovitega soočanja z varnostnimi izzivi. Tako so na primer etika vojaškega ukrepanja (zlasti odločitev o začetku vojne), uporaba sile v stabilizacijskih operacijah in uporaba nekaterih oborožitvenih sistemov sedaj ključni dejavniki pri pridobivanju ali izgubi mednarodne in domače politične podpore za vojaške operacije. Etična razsežnost boja proti terorizmu, zlasti v zvezi s spoštovanjem prava in obravnavanjem manjšin, je prav tako bistvenega pomena. Legitimnost, ki temelji na zakonitosti in etičnih praksah, bo v prihodnje temeljni element zagotavljanja podpore za Natove politične in vojaške dejavnosti.

Politično preoblikovanje Nata mora vključevati tudi oblikovanje osrednje točke za raziskave in razvoj politik na področju etike, ki bi bila umeščena v Mednarodni sekretariat. Ta raziskovalno-analitična enota mora dobiti pristojnosti za ocenjevanje etičnih in pravnih vprašanj v medkulturnem kontekstu ter analizo javnega mnenja in drugih socioloških podatkov. Enota bi bila zadolžena za pripravo priporočil glede pravnih in etičnih razsežnosti Natovega delovanja. Nato bi moral na konkretne teme organizirati posvetovanja, na katerih bi sodelovali predstavniki vlad, Mednarodnega sekretariata, akademiki, pravniki, etiki in predstavniki nevladnih organizacij, kar bi omogočilo obravnavo teh tem s čim večjega števila zornih kotov. Ugotovitve in priporočila bi nato posredovali politični ravni in mednarodnemu vojaškemu štabu ter poveljstvoma zavezniških sil za operacije oziroma preoblikovanje. Ta sposobnost bi pomagala zagotoviti, da bo Natovo ukrepanje skladno z etičnimi zahtevami, ki so ključne za uspeh doma in v tujini.

Izboljšanje Natove sposobnosti za izgradnjo držav in vzpostavitev miru

Uspeh operacij za ohranjanje miru in stabilnosti je v veliki meri odvisen od sposobnosti uveljavitve trajnega miru v družbah, ki jih je prizadela vojna. Politično preoblikovanje Nata mora vključevati okrepitev njegove sposobnosti za podporo prizadevanjem pri izgradnji držav in vzpostavitvi miru. Zavezništvo ne more izvajati operacij za stabilizacijo, podporo miru, obvladovanje kriznih razmer ali boj proti terorizmu ne da bi sodelovalo tudi pri širših prizadevanjih za obnovo po koncu konflikta ali nasilja. Izkušnje kažejo, da je treba misije za zagotavljanje miru ali stabilizacijo ter prizadevanja za izgradnjo držav in vzpostavitev miru načrtovati skupaj in jih medsebojno podpirati. Izgradnja držav in vzpostavitev miru naj sicer ne bi postali primarna vloga zavezništva, vendar pa mora Nato kljub temu bolje razviti svojo doktrino in sposobnost za podporo takim prizadevanjem.

V praksi se Nato že vključuje v prizadevanja za izgradnjo države in vzpostavitev miru na terenu: spomnimo se samo na izkušnje z Balkana in ekipe za obnovo provinc v Afganistanu. Če pa hoče Nato izboljšati svojo sposobnost, mora na ravni poveljstva ustanoviti pisarno za koordiniranje in razvoj politik na področju izgradnje držav in vzpostavitve miru. Ta pisarna naj bi združevala sredstva Mednarodnega sekretariata in zmogljivosti posameznih držav ter bila sposobna sodelovati z državami članicami, partnericami in gostiteljicami. Prav tako bi moral Nato okrepiti tudi svoj proces posvetovanja in sodelovanja z drugimi relevantnimi institucijami, vključno z nedavno ustanovljeno Komisijo za izgradnjo miru in Uradom za podporo izgradnji miru pri ZN. Tako kot Nato razvija svojo sposobnost za napotitev in interoperabilnost, da bi izboljšal svoje vojaške zmogljivosti, bi moral razviti tudi zmogljivosti za izgradnjo države in vzpostavitev miru, da bi povečal možnosti za trajen uspeh svojih mirovnih in stabilizacijskih operacij.

Zaključek

Če hoče Nato zadostiti varnostnim izzivom, s katerimi se srečuje, potem se mora preoblikovanja lotiti širše, kot je trenutno zastavljeno. Ta koncept širšega preoblikovanja v ničemer ne razvrednoti sedanjega poudarka na vojaškem preoblikovanju. Izzivi, ki so pred Natom, so med seboj globalno povezani, so družbeno-gospodarske narave, ni jih mogoče rešiti zgolj z vojaškimi sredstvi, značilne zanje so notranje in zunanje posledice na varnost in so pogosto jabolko spora z vidika idej in etike. Nato se mora temu prilagoditi. Politično preoblikovanje je potrebno, da bo zavezništvo postalo bolj učinkovit instrument za izvajanje svojih glavnih dveh nalog: skupnega vojaškega ukrepanja in sodelovanja na področju varnosti.
...Na začetek...