Analiza
Novi izzivi, težke izbire
Sredstva in cilji: Nato se je izkazal za relevantnega in mora zdaj ostati zavezan iskanju sredstev za svoje politično in vojaško preoblikovanje. (© ISAF)
Sophia Clément-Noguier razmišlja o pomembnih vprašanjih, s katerimi se bodo morali odgovorni soočiti na vrhu v Rigi.
Na vrhu Nata v Rigi se bodo morali predsedniki vlad in držav spopasti s težkimi odločitvami o prihodnosti Nata. Zavezništvo se sooča z misijami in operacijami, ki presegajo njegove tradicionalne pristojnosti, in zaveznicam primanjkuje ustreznih sredstev in zmogljivosti za novo vrsto misij, v katera se Nato vse pogosteje vključuje na željo drugih. Naj zavezništvo ostane evroatlantska organizacija, katere glavna naloga je kolektivna obramba njenih članic, ali pa naj se razvije v varnostno organizacijo, ki bo pripravljena delovati kadar koli in kjer koli bo potrebno? V slednjem primeru se poraja vprašanje, ali bo zavezništvo šlo dlje od zgolj vojaških misij in operacij in prevzelo tudi civilno-vojaške naloge? In kako bi v takem primeru sodelovalo z drugimi mednarodnimi organizacijami?

Relevantnost Nata ni več na kocki. Svojo relevantnost je namreč dokazal na Balkanu, ko je prilagodil svoje operacije ohranjanja miru. Za številne Evropejce je še vedno edini verodostojni mehanizem za ohranjanje varnosti in obrambe, saj je Evropska varnostna in obrambna politika še vedno šibka z vidika obstoječih zmogljivosti in politične kohezije, še posebej zaradi neuspeha pri sprejemanju evropske ustave. Toda po 11. septembru je porast "novih" intenzivnih groženj, kot sta terorizem in širjenje orožja za množično uničevanje, spremenil situacijo. Te grožnje so po svoji naravi raznolike, vse bolj kompleksne in zahtevajo sposobnost za zelo široko delovanje, od čisto vojaškega posredovanja do dolgoročnega ohranjanja miru in izgradnje države. Nato je zato začel s procesom preoblikovanja, ki je prvi in največji korak naprej, če hoče ostati politična in vojaška organizacija prve izbire pri soočanju z današnjimi in bodočimi grožnjami.

Razvoj Nata

Na določen način se je Nato že razvil. Prvič, njegova geografska omejenost ni več vprašanje. Izven ozemlja svojih zaveznic je Nato stopil že z operacijami ohranjanja miru na Balkanu v 90-ih letih prejšnjega stoletja, ko je postopoma razvijal stabilizacijske sile, kot so bile Sile za uresničitev (Ifor) in Stabilizacijske sile (Sfor) v Bosni in Hercegovini ter Sile za Kosovo (Kfor). Natove Sile za mednarodno varnostno pomoč (Isaf) v Afganistanu in Natova misija usposabljanja iraških nacionalnih policijskih enot pa so zaključile razpravo o operacijah "izven ozemlja članic". Edina preostala omejitev je konsenz zaveznic, ki je potreben za ukrepanje. Odločitve o misijah in operacijah Nata se sprejemajo ločeno od primera do primera in do njih bo lahko prišlo kjer koli na svetu, če se zaveznice tako odločijo.

Drugič, omejevanje Nata na zgolj vojaške misije ne ustreza današnjim potrebam. Nato je namreč že igral določeno vlogo pri humanitarnih operacijah, in to tako na prošnjo zaveznic kot držav nečlanic. Jeseni 2005 so Natove odzivne sile (NRF) pomagale pri odpravljanju posledic orkana Katrine in potresa v Pakistanu.

Tretjič, Nato postaja vse bolj političen. Je edini politični forum, ki združuje severnoameriške in evropske zaveznice pri obravnavanju varnostnih vprašanj. Severnoatlantski svet je danes vse bolj forum za politične razprave o vse večjem razponu tem, kot so Bližnji vzhod, demokracija, naravni viri in novo nastajajoče grožnje. V sodelovanju s partnericami v okviru Partnerstva za mir in Sredozemskega dialoga je Nato razvil tudi okrepljeni politični dialog o celi vrsti vprašanj, vključno s civilno-vojaškimi odnosi in terorizmom. Vzpostavljen pa je bil tudi dialog s Kitajsko.

In nazadnje, Natovo nenehno preoblikovanje si prizadeva za izboljšanje obrambnih zmogljivosti zaveznic, kar bi omogočilo hitrejše odzivanje na nastajanje kriznih žarišč. Prav zato je zavezništvo oblikovalo Praško pobudo za zmogljivosti, katere cilj je doseči specifično izboljšanje strateškega zračnega in pomorskega prevoza, Natove odzivne sile, ki bi se hitreje odzivale na nastajanje kriznih razmer, ter bolj racionalno strukturo vojaških poveljstev z vzpostavitvijo poveljstva zavezniških sil za operacije. Leta 2002 pa je bilo ustanovljeno ne le poveljstvo zavezniških sil za operacije, temveč tudi poveljstvo zavezniških sil za preoblikovanje, ki je prav tako pomagalo preoblikovati Natov način delovanja.

Veliki izzivi

Kljub procesu preoblikovanja pa se Nato sooča s tremi velikimi izzivi: kako premostiti vrzel med vse večjimi političnimi ambicijami in realnimi vojaškimi zmogljivostmi, kako obstoječa sredstva in zmogljivosti uporabiti za potrebe misij, ki obsegajo vse od bojevanja do civilnih operacij, ter kako uskladiti svoje delo z drugimi obrambnimi in varnostnimi organizacijami, predvsem z EU, da ne bi prišlo do podvajanja dela in do trenj. Z drugimi besedami, vprašanje je, ali Nato lahko sam začne in konča neko misijo ali pa bi moral po prekinitvi sovražnosti odgovornost za misijo predati drugim mednarodnim organizacijam, kot se je zgodilo na Balkanu.

Funkcionalna delitev dela med EU in Natom bi – če bi do nje prišlo – v veliki meri določila Natovo pot v prihodnje.
Nato nima integrirane zmogljivosti za civilno načrtovanje v primeru nevojaških spremenjenih okoliščin. Ima pa operativno civilno zmogljivost v obliki Evroatlantskega centra za koordinacijo ukrepanja ob nesrečah, ki je usklajevalni mehanizem in uporablja nacionalne civilne zmogljivosti. Zavezništvo ima v svojih vojaških poveljstvih tudi politične svetovalce in višjega civilnega predstavnika v Afganistanu. Toda ta predstavnik je v glavnem zadolžen za koordinacijo z drugimi civilnimi enotami iz Evropske unije ali Združenih narodov.

Tako se v praksi zdi, da do medinstitucionalnega usklajevanja prihaja ločeno od primera do primera, čeprav med Natom in EU le redko pride do uravnotežene porazdelitve bremen. V Bosni je Nato ostal navzoč skoraj deset let, preden je EU prevzela poveljevanje Sforju. Isaf v Afganistanu je operacija pod vodstvom Nata. Pa tudi v Darfur se je Nato vključil šele po tem, ko se je proces odločanja v EU izkazal za neučinkovitega. Porazdelitve dela med Natom in EU torej ne moremo določiti vnaprej. Poleg tega so interesi primarnega pomena tudi v primeru krize. In interesi ZDA so lahko drugačni od interesov EU, pa najsi bo to v Afriki ali v Aziji. Washington morda v nekaterih primerih ne bo pripravljen posredovati ali pa bo prevladalo mnenje, da ima EU v neki konkretni regiji več izkušenj.

Natovo pot v prihodnje bo v veliki meri določila možnost funkcionalne delitve dela med EU in Natom. Nato in ZDA potrebujejo močno Evropsko varnostno in obrambno politiko (EVOP), ki bo verodostojna zaveznica v Natovih operacijah, ad hoc operacijah pod vodstvom ZDA ali v operacijah pod vodstvom EU. ZDA potrebujejo tudi politično in gospodarsko močno Evropo za spopadanje z novimi globalnimi grožnjami in za protiutež nekaterim novo nastajajočim silam, ki bi lahko ogrozile mednarodni red in stabilnost. Poleg tega bi delitev dela med Natom in EU, ne glede na svojo obliko, nujno morala spoštovati avtonomnost obeh organizacij.

Vprašanje je, ali je usklajevanje potrebno tudi z drugimi organizacijami, preden se krizna žarišča pojavijo. Načrtovanje vnaprej bi imelo to prednost, da bi zagotovilo politično podporo zaveznic in okrepilo operativno učinkovitost in verodostojnost. Toda tovrstno načrtovanje vnaprej se iz številnih razlogov v praksi zdi utopično. V številnih kriznih razmerah namreč ni delovalo, nazadnje denimo v Darfurju. Poleg tega bi lahko načrtovanju med EU in Natom nasprotovale članice Nata, ki niso članice EU, ali pa članice EU, ki niso članice Nata. Izkušnje so tudi pokazale, da je težko predati odgovornost za misijo, ko ta še traja, z izjemo Balkana, saj s tem tvegamo destabilizacijo. Sicer pa EU nima ustreznih sredstev za tovrstne spremenjene okoliščine. Zanimiva alternativa bi bilo razmišljanje o zagotavljanju nevojaških sredstev EU Natu – neke vrste obrnjeni "Berlin plus".

Realistična metoda razvoja vloge Nata, do katere smo prišli na podlagi izkušenj, priznava potrebo po medinstitucionalnem dopolnjevanju in ločenem pristopu od primera do primera. Nato bi načeloma moral biti sposoben opravljati nekatere civilno-vojaške funkcije. Vendar pa zavezništvo ne bo moglo nase prevzeti več, kot pa se bo za to odločilo 26 zaveznic. Proces diverzifikacije, ki bi spodbudil specializacijo v civilno-vojaških funkcijah, za Nato ne bi bila lahka naloga. Poleg tega so nekatera območja, denimo Afrika, lahko prioritetna za nekatere evropske države, vendar ne nujno za ZDA.

Kakšne so Natove možnosti za v prihodnje?

Glede na vse zgoraj povedano ima Nato dve pomembnejši možni poti razvoja v bodoče.

Nato kot predvsem obrambna organizacija

Po tem scenariju bi se Nato osredotočil na dobro znane in obvladljive naloge zagotavljanja svoje verodostojnosti in učinkovitosti kot zavezništvo. Njegove zmogljivosti bi bile dobro znane in dodatno preoblikovanje omejeno. Zaveznice bi se pri soočanju z novimi grožnjami v glavnem osredotočale na okrepljeno sodelovanje in usklajevanje z drugimi mednarodnimi organizacijami. Tak scenarij bi potolažil tiste evropske zaveznice, na primer Francijo, Nemčijo in Grčijo, ki jih skrbi oslabitev glavne Natove funkcije, ki izvira iz 5. člena, in odmik od njegove evroatlantske podlage.

Poleg tega bi spoštovali zdajšnje omejitve Nata. Konsenz vseh zaveznic bi tako ostal predpogoj za ukrepanje. In čeprav so večini zaveznic nekatere skrbi skupne, na primer glede varnih energetskih poti in boja proti terorizmu, niso vsi interesi zaveznic enaki. Bolj ko so tveganja odmaknjena od Evrope, bolj nerade jih evropske države prevzemajo. In drugič, zaveznice nimajo zmogljivosti ali denarja, da bi svoja vojaška sredstva uskladile s političnimi cilji. Generalni sekretar Nata že dve leti stalno opozarja na to težavo.

V skladu s to opcijo bi Nato torej ohranil zdajšnji obseg, cilje in strukture. Osredotočil bi se predvsem na obrambne vojaške naloge v okviru 5. člena in deloval v neposrednem sosedstvu Evrope kot čezatlantsko zavezništvo v Evropi. Politična kohezija med zaveznicami bi ostala jedro zavezništva. Širitev bi bila omejena. Toda ta statični scenarij ne upošteva novih potreb in realnosti, s katerimi se Nato danes sooča, in s tem tvega, da bo postal v veliki meri nerelevanten.

Nato kot širša varnostna organizacija

Pri tej opciji bi Nato razširil svoje misije in vanje vključil civilne naloge, povečal svojo sposobnost za spopadanje s celotnim spektrom kriznih razmer ter razširil skupno financiranje na sredstva v skupni rabi, na primer strateški prevoz, oblikovanje sil in posebne sile. Na politični ravni bi okrepil dialog s Severnoatlantskim svetom in na dnevni red postavil nove teme, kot so zavarovanje naravnih virov in energetskih poti, gospodarska stabilizacija in spodbujanje demokracije. Razširil bi svoj geografski vpliv, s tem ko bi posredoval na območjih, ki so izven evroatlantske sfere, in razširil svoje članstvo na prijateljske države s podobnimi interesi. S širitvijo operacij bi Nato sklenil posebna partnerstva z Avstralijo, Japonsko, Novo Zelandijo, Južno Korejo in drugimi podobno mislečimi državami. Na tak način bi vključil države, ki so bližje novim kriznim območjem in zato tudi bolj sposobne zagotoviti ustrezno financirane zmogljivosti za misije in operacije. Tak scenarij bi izpolnil želje številnih članic Nata po večji varnosti, zagotovil pa bi tudi vključenost ZDA, okrepil mednarodno sodelovanje v operacijah obvladovanja kriznih razmer in pomagal razvijati interoperabilnost.

Vendar pa ta opcija zahteva jasno opredelitev varnosti. Začetna evroatlantska osredotočenost na 5. člen bi lahko oslabela, saj bi povečano število civilnih nalog spremenilo naravo zavezništva. Politična kohezija bi se zmanjšala, ker bi bila krizna žarišča geografsko vse bolj oddaljena. Ad hoc delovanje in zapletenost globalnega zavezništva bi lahko zmanjšala Natovo učinkovito institucionalizirano večstranskost, ki misijam daje resnično legitimnost, še posebej če bo dogovore v okviru Varnostnega sveta Združenih narodov vse težje doseči. Skupne vrednote se bodo lahko zmanjšale in razlike v demokratičnih praksah povečale. Skupno financiranje za izboljšanje operativne učinkovitosti Natovih odzivnih sil morda ne bo dovolj, če ga ne bo spremljalo učinkovitejše oblikovanje sil in večja pripravljenost zaveznic za skupno izvajanje operacij. Razdrobitev različnih partnerskih programov, na primer Evroatlantskega partnerskega sveta, Partnerstva za mir in Sredozemskega dialoga, bi lahko spodbudila pristop v slogu "26+N", kar bi zmanjšalo notranjo politično kohezijo med zaveznicami in jih razporedilo vzdolž novih ad hoc presečišč različnih interesov. Predvsem pa bi se ambicije Nata spotaknile ob pomanjkanje sredstev in znanja na področju civilnih, pravosodnih in policijskih zadev. Prevzemanje novih nalog pa ne bi nikoli smelo pripeljati do poslabšanja strateške vojaške prevlade, interoperabilnosti in sposobnosti dolgotrajne logistične oskrbe več operacij hkrati.

Zaključek

Nato nima nobenega tekmeca. Njegove članice zavezuje pogodba in je edino politično-vojaško zavezništvo, ki združuje evropske zaveznice in ZDA. V zelo kratkem času se je že precej razvilo, stopnja razvoja pa še bolj raste, saj Nato sledi strmi učni krivulji in ne more iti nazaj. Če pa naj Nato ostane verodostojen in povezan, se mora najprej soočiti s stalnim pomanjkanjem ustreznih sredstev za doseganje svojih ciljev. Obstaja namreč nevarnost, da bo zavezništvo spodkopalo svoj lasten položaj s tem, ko bo nase prevzelo več, kot lahko uspešno doseže. Nato ni ne svetovni policist, ne svetovna humanitarna organizacija in niti alternativa Združenim narodom. Zavezništvo mora uskladiti svoja sredstva s svojimi cilji in se pri tem soočiti z grožnjami in razvijati v smeri, za katero so se dogovorile vse članice. Bližnji vrh v Rigi ne bo dal odgovorov na vsa ta vprašanja, vendar bo to lahko tisti vrh, na katerem bodo na mizo končno prišla vprašanja, katerih odgovori bodo dali zavezništvu usmeritev za prihodnost.
...Na začetek...