Syzyf i NRF
Na żywo: Ćwiczenia 2006 Steadfast Jaguar po raz pierwszy zaangażowały wspólnie wszystkie komponenty NRF – lądowy, morski i lotniczy (© SHAPE)
Rober Bell analizuje wyzwania związane z tworzeniem Sił Odpowiedzi NATO

Oczekuje się, że w październiku – jeżeli w ostatniej chwili nie dojdzie do opóźnień – NATO ogłosi, że jego supernowoczesne Siły Odpowiedzi (NRF) osiągnęły pełną zdolność operacyjną. Deklaracja pełnej zdolności operacyjnej może być oczywiście opatrzona różnymi zastrzeżeniami, między innymi wynikającymi z przedłużających się niedociągnięć w odniesieniu do najważniejszych elementów logistyki i wsparcia, które sprawiają, że rozmieszczenie sił zbrojnych wiąże się w większym ryzykiem, niż byłoby to preferowane przez władze wojskowe Sojuszu. Te luki będą prawdopodobnie tuszowane podczas szczytu Sojuszu w Rydze pod koniec listopada, gdy NATO będzie uroczyście ogłaszać osiągniecie jednego z kluczowych celów transformacji, wyznaczonych przez poprzednich przywódców NATO podczas szczytu w 2002 roku w Pradze.

Rzeczywiście, jest wiele powodów do dumy w trzyletniej historii zmagań NATO, żeby NRF stały się faktem, a przez to, aby udało się nadać Sojuszowi bardziej ekspedycyjny charakter, wymagany w środowisku bezpieczeństwa po zakończeniu zimnej wojny i po wydarzeniach z 11 września. W październiku 2004 roku zadeklarowano wstępną operacyjną gotowość po ćwiczeniach Destined Glory na Sardynii. Pod koniec ubiegłego roku siły NRF wykazały się męstwem, reagując na katastrofę humanitarną, która była wynikiem dewastującego trzęsienia ziemi, do którego doszło w październiku w Pakistanie. Dwa komponenty NRF – morski i lotniczy – były również aktywne we wrześniu 2005 roku, w odpowiedzi na konieczność niesienia pomocy w USA po huraganie Katrina. W czerwcu 2006 roku po zakończeniu ćwiczeń Steadfast Jaguar na Wyspach Zielonego Przylądka, które były pierwszymi manewrami angażującymi wspólnie wszystkie komponenty NRF – lądowy, morski i lotniczy – NATO ogłosiło, że NRF przeszły „ostatni test”.

Przywódcy Sojuszu mogliby odczuwać pokusę, by podczas szczytu w Rydze uznać, że męki związane z rozwojem Sił Odpowiedzi NATO dobiegły końca, ale taki pogląd byłby błędny
Głównie dzięki wytężonemu lobbingowi odchodzącego Naczelnego Dowódcy Sił Sojuszniczych w Europie (SACEUR), generała Jamesa Jonesa, zestawienie porównawcze międzynarodowych, wspólnych wymogów operacyjnych (CJSOR) przedstawiające zdolności i jednostki wymagane na NRF7 – kolejnej, siódmej sześciomiesięcznej rotacji sił w pierwszej połowie 2007 roku – zostało generalnie zapewnione przez państwa członkowskie. Zatem przywódcy Sojuszu mogliby odczuwać pokusę, by podczas szczytu w Rydze uznać, że męki związane z rozwojem NRF dobiegły końca, a Siły Odpowiedzi wyszły na prostą, dysponując certyfikowanym potencjałem na wymaganych poziomach zdolności. Taki pogląd byłby błędny.

Podobnie jak mitologiczny Syzyf, na zawsze skazany przez greckich bogów na wpychanie na górę kamienia, jedynie po to, aby zobaczyć, jak za każdym razem stacza się on przed szczytem, NATO wydaje się – w ramach obecnych rozwiązań w dziedzinie planowania i finansowania - skazane na ciągłą serię wysoce dramatycznych prób i utrapień podejmowanych dwa razy każdego roku. Dla każdej sześciomiesięcznej rotacji NRF istnieje groźba niedopełnienia CJSOR chyba, że kierownictwo NATO będzie podejmować heroiczne wysiłki, aby – przymilając się – nakłonić w ostatniej chwili niechętne państwa członkowskie do złożenia zobowiązań. Jak lubił mawiać były sekretarz generalny NATO Lord Robertson, ciągła konieczność zbierania datków nie jest dobrą metodą zarządzania koleją – ani Sojuszem.

Pierwotnie planowane siły

Aprobując ich stworzenie podczas szczytu w Pradze, przywódcy Sojuszu zakładali, że Siły Odpowiedzi będą technicznie zaawansowaną, elastyczną, gotową do bardzo szybkiego rozwinięcia i interoperacyjną połączoną formacją obejmującą komponenty lądowy, morski i lotniczy, która może być łatwo dostosowana do konkretnych misji i jest gotowa do szybkiego przemieszczenia się w odległe obszary oraz utrzymania się w terenie gdziekolwiek zostanie wysłana na mocy decyzji Rady Północnoatlantyckiej (NAC). Wspierane przez wspólne zdolności NATO, takie jak Siły Wczesnego Ostrzegania i Kontroli Powietrznej NATO (AEWC), Siły Odpowiedzi miały być szkolone, wyposażone i certyfikowane zgodnie ze wspólnymi standardami wyznaczonymi przez dwu dowódców strategicznych – SACEUR i Naczelnego Dowódcę Sił Sprzymierzonych ds. Transformacji (SACT). Miały być katalizatorem realizacji Praskich Zobowiązań na rzecz Zdolności (PCC), które obejmowały ponad 400 mocnych zobowiązań politycznych składanych przez poszczególne państwa członkowskie Sojuszu do udoskonalenia zdolności w kilku konkretnych obszarach, takich jak obserwacja obiektów naziemnych z powietrza, strategiczny transport lotniczy i morski, tankowanie w powietrzu, amunicję precyzyjnego rażenia (PGM), wsparcie działań bojowych, wsparcie zaplecza bojowego oraz unieszkodliwienie obrony lotniczej wroga. Te rodzaje zdolności są niezbędne do realizacji pełnej gamy misji Sojuszu, a zwłaszcza w przypadku operacji w górnych regionach spektrum intensywności konfliktu, gdzie braki po stronie europejskich członków Sojuszu tak jednoznacznie ujawniły się podczas kampanii lotniczej w Kosowie.

Do czasu następnego szczytu Sojuszu, który odbył się w Stambule w 2004 roku, NATO zgodziło się bardziej uszczegółowić praski projekt: Siły Odpowiedzi w pełnej zdolności operacyjnej miały liczyć około 24 tysięcy żołnierzy, być w stanie rozpocząć dyslokację po pięciu dniach od otrzymania rozkazu i utrzymać się w terenie prowadząc operację przez 30 dni, albo dłużej – pod warunkiem uzyskania dodatkowego wsparcia. W stanie pełnej gotowości operacyjnej NRF miały składać się z komponentu lądowego w sile brygady ze zdolnością do rozwinięcia w warunkach bojowych, morskich sił specjalnych w składzie: jedna grupa bojowa lotniskowca, morskie desantowe siły zadaniowe oraz okrętowa grupa uderzeniowa, komponentu lotniczego zdolnego do wykonania 200 lotów bojowych dziennie oraz z komponentu sił specjalnych. W Stambule NATO szczegółowo określiło dopuszczalne misje NRF jako: Wreszcie, szczyt w Stambule potwierdził, że w odniesieniu do NRF będzie stosowana zasada rotacji: po sześciomiesięcznym szkoleniu, pod warunkiem uzyskania certyfikacji zgodnie z najwyższymi standardami, zwłaszcza w odniesieniu do zdolności i interoperacyjności, Siły Odpowiedzi miały rozpocząć sześciomiesięczny dyżur, gotowe na wezwanie. Gdy państwa członkowskie zaangażują swoje jednostki w ramach konkretnej rotacji NRF, siły te mogą być wycofane wyłącznie w wyjątkowych warunkach. Po zakończeniu każdej rotacji te komponenty sił NRF będą zastępowane co sześć miesięcy przez nową grupę jednostek, które zakończyły sześciomiesięczny cykl szkoleń. Niestety luka pomiędzy zaaprobowaną zasadą rotacji, a rzeczywistością, polegającą na poszukiwaniu „świeżych jednostek” dwa razy do roku okazała się ogromna.

Uzupełnianie sił

Aby potwierdzić priorytetowe według niego znaczenie zapewnienia sukcesu NRF, generał Jones cały czas nosi w swojej kieszeni dwie oznaczone kolorami karty o rozmiarach 5 na 7 cali. Jedna z nich okazuje stan potwierdzonych zobowiązań CJSOR odnoszących się do najbliższej rotacji, druga pokazuje stan zobowiązań CJSOR w odniesieniu do następnej rotacji. W połowie lata większość karty dotyczącej NRF-7 – siódmej rotacji sił – była zielona, chociaż niepokojąco dużo było czerwonych ramek pozostałych w obszarach wsparcia bojowego, wsparcia zaplecza bojowego oraz łączności i systemów informacyjnych. Jednak karta dotycząca NRF 8 – ósmej rotacji sił – była spełnieniem najgorszych snów każdego SACEUR: większość ramek była czerwona. Zapytany na początku lipca o te luki generał Jones odpowiedział bez ogródek: „otwartą kwestią w Sojuszu jest istnienie woli politycznej do przyszłego utrzymywania NRF niezmiennie co roku”. Widząc nacisk położony przez państwa członkowskie NATO na NRF w Pradze oraz podczas każdego następnego szczytu i spotkania ministerialnego można było mieć nadzieję, że nie będzie wątpliwości co do tego, czy państwa członkowskie NATO są rzeczywiście zdeterminowane zapewnić im sukces. Jak wyjaśnić tę oczywistą niespójność?

Luki pomiędzy werbalnym poparciem i rzeczywistym wdrażaniem

Po pierwsze należy zwrócić uwagę na to, że NRF nie są oczywiście jedynym obszarem objętym transformacją zdolności w NATO, w którym powstają niezwykle irytujące luki pomiędzy tym, co zdawałoby się być jednoznaczną intencją przywódców państw sprzymierzonych odnośnie do wyznaczania celów, a działaniem (i zaangażowaniem środków) podejmowanym następnie przez ich rządy do zrealizowania tych celów. Podobna niekonsekwencja od pewnego czasu komplikuje postęp w realizacji praskich celów wyznaczonych w PCC, zwłaszcza w dziedzinach obserwacji obiektów naziemnych z powietrza, strategicznego transportu lotniczego, tankowania w powietrzu, blokowania obrony lotniczej wroga oraz wsparcia bojowego i wsparcia zaplecza bojowego. W dużym stopniu te porażki w realizacji planów są bezpośrednio związane z malejącymi budżetami obronnymi w większości państw członkowskich NATO oraz faktem, że są one coraz częściej zmuszane rezerwować rosnący odsetek wydatków na obronę na koszty działań i utrzymania sił w związku z obecnie prowadzonymi natowskimi operacjami reagowania kryzysowego, w tym z rozrastającymi się działaniami Sojuszu w Afganistanie.

Konkurowanie o siły zbrojne

Często powtarza się w kręgach NATO, że „istnieje tylko jedna grupa sił zbrojnych”, jakie mogą być rozlokowane przez jedno państwo członkowskie: nie ma oddzielnej armii na potrzeby NATO, drugiej dla Unii Europejskiej, a trzeciej dla ONZ. Ta sama jednostka, która może być dramatycznie potrzebna NATO do uzupełnienia braków konkretnej rotacji NRF, może być także potrzebna Sojuszowi do prowadzenia bieżących operacji reagowania kryzysowego lub do innych sił reagowania NATO (takich jak Siły Wysokiej Gotowości - High Readiness Forces HRF). Może być także potrzebna Unii Europejskiej do grupy bojowej, albo do realizacji zobowiązań związanych z Europejskimi Siłami Szybkiego Reagowania (ERRF) lub na potrzeby jednej z licznych misji operacyjnych Unii. Jednostka ta może być także potrzebna ONZ na potrzeby misji mandatowej, albo samemu państwu, w związku z własną dyslokacją sił (np. Wielkiej Brytanii na Falklandach). W celu zsynchronizowania i uniknięcia konfliktów wynikających z takiego zachodzenia na siebie różnych potrzeb, NATO zinstytucjonalizowało Konferencję ds. Globalnego Generowania Sił, w ramach której zobowiązania poszczególnych państw są wszechstronnie analizowane z 5-6-letnim wyprzedzeniem. Konferencje te już w wyraźny sposób zwiększyły przejrzystość państw członkowskich odnośnie do całościowego zapotrzebowania na ich siły. Jednak nie wyposażyły NATO w żaden nowy mechanizm, dzięki któremu można by wywierać naciski na państwa członkowskie Sojuszu, aby skłonić je do udostępnienia sił.

Niektóre państwa próbowały przekonać NATO do wyrażenia zgody na inaugurację celów sił zbrojnych na potrzeby NRF, tym samym włączając NRF do tych samych procedur Kwestionariusza Planowania Obrony (Defence Planning Questionaire - DPQ)/ Komitetu ds. Przeglądu Planowania Obrony NATO (Defence Review Committee - DRC), w ramach których Personel Międzynarodowy NATO i poszczególni członkowie NATO mogą „wesprzeć się” na konkretnym państwie licząc, że uczyni ono więcej lub wyspecjalizuje swoje aktywa ekspedycyjne w pewnych kluczowych obszarach. Inicjatywa celów sił zbrojnych na potrzeby NRF nie zdobyła jednak konsensusu i pewne państwa pozostają niewzruszenie jej przeciwne. W rezultacie, inicjatywy modernizacji sił, takie jak PCC podlegają organom planowania sił w Kwaterze Głównej, a NRF – organom operacyjnym. Co więcej, jak stwierdzono w analizie z września 2005 roku „Response Force: Facilitating Coalition Warfare Through Technology Transfer and Information Sharing” (Siły Odpowiedzi: Ułatwianie prowadzenia działań wojennych w ramach koalicji poprzez transfer technologii i współużytkowanie informacji) autorstwa dwu naukowców z US National Defense University (Akademii Obrony Narodowej USA), Jeffreya P. Bialosa, starszego rangą urzędnika Pentagonu ds. pozyskiwania aktywów w administracji Clintona oraz Stuarta L. Koehla, „planowanie w SHAPE z konieczności odzwierciedla pogląd, że NRF będą składane raczej z tych sił, które rzeczywiście istnieją, a nie z takich, jakie SHAPE chciałby widzieć w przyszłości”, a zatem „proces certyfikacji NRF prawdopodobnie pójdzie śladem rozwoju i innowacji w dziedzinie uzbrojenia, zamiast je pobudzać..

Rola przywództwa USA

Kiedy amerykański Departament Stanu po raz pierwszy przedstawił koncepcję NRF jesienią 2002 roku, inicjatywa ta była postrzegana zarówno w kategoriach tradycyjnego „dzielenia się obciążeniami” z europejskimi Sojusznikami oraz jako unikalna reakcja na oślepiające luki pomiędzy zdolnościami USA i europejskich Sojuszników do prowadzenia działań wojennych o wysokim stopniu intensywności ujawnione podczas operacji w Kosowie. Koncepcja sekretarza obrony Donalda Rumsfelda polegała przede wszystkim na tym, że członkowie NATO mieli zebrać swoje wysiłki, aby wystawić jedną potężną wspólną jednostkę połączonych rodzajów wojsk w sile brygady, aby zapewnić zdolność do pilnego rozmieszczania sił o wysokim poziomie gotowości bojowej (prawdopodobnie równolegle do większych komponentów amerykańskich sił zbrojnych i tym razem z zachowaniem interoperacyjności). Po drugie, chodziło o to, żeby wraz z przechodzeniem jednostek państw członkowskich przez rotacje NRF mogła się dokonać szersza modernizacja ogólnego potencjału bojowego. W wyraźny sposób Pentagon kładł nacisk na to, aby Europa, a nie USA przejęła wiodącą rolę, chociaż to USA od początku dysponowały wyraźnie przygotowanymi atutami, takimi jak radarowy system dozoru i wskazywania celów (JSTARS).

Takie podejście nie zostało dobrze przyjęte przez Sojuszników i nawet Kwatera Główna NATO rutynowo przypomniała Pentagonowi, że NATO działa najlepiej, gdy USA odgrywają wiodącą rolę. Wiosną bieżącego roku sekretarz Rumsfeld zmienił stanowisko i – co należy zapisać na korzyść administracji amerykańskiej – zarządził, że Stany Zjednoczone rzeczywiście wypełnią każdy punkt CJSOR w odniesieniu do NRF7 i NRF8 zgodnie z tym, o co zwrócił się do niech SACEUR. Niektórzy z dobrze poinformowanych osób w Kwaterze Głównej NATO wierzą, że to „przewodzenie poprzez dawanie przykładu” już przyniosło skutki w postaci likwidowania „blokujących braków” w NRF-7. Inni, nie całkiem jeszcze przekonani o trwałym efekcie, przyznają, że przynajmniej „alibi zostało usunięte”.

Logistyka na poziomie teatru operacji

Większość obserwatorów zgadza się, że jedno z jak dotychczas najsłabszych ogniw w NRF tkwi w ich wielonarodowej Połączonej Grupie Wsparcia Logistycznego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że w większości państwa członkowskie NATO są po prostu za małe, aby dysponować środkami logistycznymi na poziomie teatru działań, a inne zdecydowanie wolą polegać na swoich własnych narodowych komponentach wsparcia logistycznego na potrzeby operacji reagowania kryzysowego oraz misji ekspedycyjnych. Zbyt często skutkiem tego była konieczność sklejania całkowicie różniących się komponentów narodowych, zamiast tworzenia bardziej sprawnej i wydajnej zintegrowanej struktury logistycznej, która byłaby wsparciem dla NRF – ta sama sytuacja jest od pewnego czasu ewidentnie widoczna w dziedzinie łączności i systemów informacyjnych.

Brak zgody w odniesieniu do misji

Pomimo przejrzystości oświadczeń wydawanych z okazji szczytu, nachalnie reklamujących dostępność NRF do realizacji „pełnego spektrum” misji NATO, nadal brakuje zgody, gdy dochodzi do rozważania konkretnych przypadków. Nie wszyscy zgodzili się, że właściwym sposobem wykorzystania NRF było rozmieszczenie ich w Afganistanie z misją wspierania sytuacji bezpieczeństwa podczas odbywających się tam wyborów lokalnych. Niektóre państwa argumentowały, że NRF powinny być rozmieszczane wyłącznie w celu zapewnienia „obrony i bezpieczeństwa”, a nie należy ich wykorzystywać w trybie operacji niesienia pomocy lub operacji humanitarnych. Ostatnio zgłaszane sugestie, że NATO mogłoby zostać rozmieszczone w Libanie z mandatu ONZ, w celu doprowadzenia do zakończenia wojny pomiędzy Izraelem i Hezbollahem również ujawniły pęknięcia wśród Sojuszników, którzy różnią się wyobrażeniami o tym, w jakich sytuacjach powinno lub nie powinno się oczekiwać od NATO podjęcia działań na arenie globalnej, w charakterze „bezstronnej” siły promującej pokój i stabilność. Brak jednoznacznego konsensusu w odpowiedzi na pytanie, dokąd powinny być wysyłane Siły Odpowiedzi z pewnością miał i ma wpływ na skłonność przynajmniej niektórych państw do pełnego opowiedzenia się za tą inicjatywą.

Rozwiązania w dziedzinie finansowania

Na koniec, lecz z pewnością nie bez racji należy przypomnieć, że NRF przechodzi turbulencje w wyniku ostrych sporów na temat tego, jaki konkretnie ułamek ich uzgodnionych działań ma być finansowany wspólnie, to jest opłacany w ramach budżetu wojskowego oraz z przeznaczonego na infrastrukturę budżetu natowskiego Programu Inwestycji w dziedzinie Bezpieczeństwa, zgodnie z ustalonym podziałem kosztów pomiędzy państwa członkowskie. Występując w marcu bieżącego roku przed komisją amerykańską senacką komisją sił zbrojnych, SACEUR ostrzegł, że „przyszła żywotność” NRF „będzie zależeć od woli państw członkowskich w zakresie zapewnienia środków na niezbędne siły zbrojne oraz od tego, czy opowiedzą się one za wspólnym finansowaniem w Sojuszu.” Generał Jones jest zdecydowanie przekonany, że przy obecnym systemie „odwróconej loterii” - w którym państwa pełniące służbę w ramach dowolnej wybranej rotacji NRF będą ponosić gros kosztów rozmieszczenia NRF, jeżeli w tym okresie rzeczywiście do niego dojdzie – „czynniki zniechęcające” do składania zobowiązań CJSOR są po prostu zbyt duże. Generał Jones ostrzegł senacką komisję sił zbrojnych: „aż do przeprowadzenia reformy NATO będzie za każdym z razem gonić tego królika”.

Inni w Kwaterze Głównej NATO nie są przekonani, że wspólne finansowanie jest panaceum, a niektóre państwa członkowskie zdecydowanie przeciwstawiają się propozycjom SACEUR zmierzającym do pełnego finansowania wszystkich kosztów związanych z rozmieszczeniem NRF, opowiadając się przeciwko dalszemu osłabianiu utrwalonej natowskiej zasady „każdy płaci za siebie”, zgodnie z którą państwa członkowskie płacą za swoje działania w ramach operacji NATO. W rezultacie sekretarz generalny NATO Jaap de Hoop Scheffer skoncentrował się promowaniu bardziej ograniczonego kompromisu, zgodnie z którym wspólne finansowanie tymczasowo, na dwuletni próbny okres, byłoby rozszerzone na część kosztów nieoczekiwanych misji NRF związaną ze strategicznym transportem lotniczym (ale wyłącznie w odniesieniu do mostów powietrznych lub innych awaryjnych transportów lotniczych). Jednocześnie miałyby być stworzone środki (jeszcze niedopracowane) w celu sprawdzenia, po pierwsze, czy ta zmiana rzeczywiści usunęłaby czynniki zniechęcające do deklarowania udziału w NRF, a po drugie, obietnica wspólnego finansowania działań NRF w części niezapowiedzianych awaryjnych transportów lotniczych osłabiłaby wolę państw członkowskich do kontynuowania wysiłków w celu pozyskania długoterminowych rozwiązań jaskrawych niedociągnięć NATO w dziedzinie strategicznego transportu lotniczego. Po spotkaniu ministrów obrony w czerwcu bieżącego roku rzecznik NATO oświadczył: „w moim przekonaniu zbliżyliśmy się przynajmniej do wstępnego uzgodnienia jakiegoś testu, aby sprawdzić, czy to w rzeczywistości usprawnia rozmieszczanie NRF.” Czas pokaże, czy konsensus oparty na tym podejściu uda się przeforsować w Rydze.

W eseju „Mit Syzyfa” znany francuski pisarz Albert Camus argumentował, że chociaż bezustanny znój Syzyfa uosabia ideę absurdu, w tych rzadkich, ale powtarzających się momentach, gdy Syzyf uświadamia sobie swój los, bezowocność jego trudów urasta do rangi tragedii. Podczas szczytu w Rydze NATO oczywiście skoncentruje się na świadomości problemów związanych z NRF. Jeżeli jednak Sojusz uczyni to bez wskazania rozwiązań dla problemów, grożących podważeniem tej kluczowej inicjatywy transformacyjnej, wydaje się, że Camus ostrzegałby, iż rezultat może być nie tylko absurdalny, ale wręcz tragiczny.
...Początek strony...