NATO odnowione
Na drodze do odnowy: Zimna wojna zdecydowanie należy do przeszłości, a ambicje NATO sprzęgają się z rzeczywistością ( © SHAPE)
Sten Rynning analizuje wybory, których Sojusz musi dokonać, jeśli chce się odnowić
Śmierć NATO była przepowiadana tak wiele razy po zakończeniu zimnej wojny i jeszcze częściej po kryzysie sprowokowanym wojną w Iraku w 2003 roku. Autorzy nekrologów nie zgadzają się ze sobą, co do przyczyny zgonu – tu diagnozy wahają się od asymetrii sił po coraz bardziej rozbieżne wizje świata po obu stronach Atlantyku – zgodnie jednak przyznają, że chociaż NATO jeszcze wegetuje, praktycznie jest martwe.

Jak ująłby to Mark Twain, pogłoski o śmierci NATO są grubo przesadzone. Od przełomu stuleci, decydenci Sojuszu nauczyli się dostrzegać ograniczenia, w ramach których Sojusz musi funkcjonować, jeżeli chce przetrwać i opanowali sztukę działania w tych realiach. To jest ważne. Pod koniec lat 90. polityczne ambicje i realia zderzyły się ze sobą w Kosowie, co doprowadziło do najgorszego kryzysu w postzimnowojennej historii Sojuszu. Obecnie NATO przygotowuje się do szczytu w Rydze, który będzie kontynuacją inwestycji podejmowanych od szczytu przywódców Sojuszu w Pradze na rzecz transformacji NATO wchodzącego w XXI wiek. Obecnie ambicje są ustawione w równej osi z rzeczywistością, a NATO znajduje się na drodze do odnowy.

Sprzężenie ambicji z rzeczywistością

Interwencja w Kosowie w 1999 roku ujawniła kilka symptomów nienajlepszej kondycji Sojuszu i właśnie w wyniku reakcji Sojuszników na tę interwencję odkryliśmy przyczyny, które determinują odnowę NATO. Interwencja NATO w Kosowie przekształciła się nieoczekiwanie w przeciągającą się wojnę w powietrzu o niskiej intensywności, w wyniku czego państwa członkowskie pospierały się o strategię, Stany Zjednoczone doszły do wniosku, że kampanie zbrojne muszą być prowadzone poza kolektywnymi organami Sojuszu, a europejscy Sojusznicy zaczęli wspierać nową politykę bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej (ESDP).

Interwencja ta była kulminacją niemal dekady politycznych flirtów z ambicją „jedności” manifestującej się rozmaitymi hasłami: Europa musi być scalona i wolna; konieczne jest poszerzenie społeczności państw demokratycznych; NATO musi działać jako jeden podmiot; NATO musi uosabiać uniwersalne wartości demokratyczne i humanitarne, a jej działania muszą je reprezentować. Co więcej, wobec braku zagrożenia strategicznego, te impulsy i ambicje w naturalny sposób doprowadziły do wysiłków zmierzających do uczynienia z NATO organizacji zbiorowego bezpieczeństwa dla regionu europejskiego. Kosowo było właśnie taką próbą: NATO działało bez mandatu ONZ i legalność swych działań wyprowadzało z wartości uniwersalnych.

Wtedy interweniowały realia. Sojusz odkrył nie tylko, że nie jest gotowy do rzeczywistej walki o te wartości (stąd wynikał brak działań wojennych na lądzie), ale także, iż wartości te nie mogą zastąpić polityki oraz interesów przez nią generowanych (stąd kontrowersje wewnątrz NATO i – przede wszystkim – także z Rosją). Te doświadczenia zainspirowały zmianę tempa w NATO. Przygotowania do szczytu w Pradze, sam szczyt, a także programy transformacji, które będą obecnie uaktualniane w Rydze, stanowią sprzężenie ambicji z rzeczywistością. Punktem wyjścia jest nie ambicja, aby działać w jedności, ale konieczność wypracowania Sojuszu, który będzie trwać jako całość, ale działać będzie elastycznie w koalicjach motywowanych interesami i potencjałem.

Już widać pozytywne oznaki przemian: Siły Odpowiedzi NATO, wieńczące nową strukturę sił skoncentrowaną na gotowości i zdolności do rozmieszczenia strategicznego; odchudzenie struktur dowodzenia oraz inwestycje poczynione w mobilne ośrodki dowodzenia poniżej poziomu dowodzenia strategicznego; a także nowy akcent polityczny na asymetryczne zagrożenia rodzące się poza obszarem Europy. Znaki te sygnalizują, że NATO rzeczowo i poważnie robi swoje, kiedy zdecyduje się obrać jakąś sprawę za swój interes oraz gwarantują, że Sojusznicy, którzy decydują się współpracować ze sobą w ramach konkretnej misji, będą w stanie to uczynić. NATO jest sojuszem, w którym działa się z wyboru, a zatem nic nie jest przesądzone odnośnie do jego odnowy. Odnowa przychodzi, jeżeli decydenci dokonują właściwych wyborów. Szczęśliwie dla NATO, tak się stało.

Sojusze i koalicje

Krytycy będą wykazywać, że koalicje podważają Sojusz, ponieważ wobec braku wspólnie ponoszonego ryzyka, sojusze ulegają dezintegracji. Tak rzekomo stało się w przypadku wojny w Iraku w 2003 roku. Stany Zjednoczone realizowały swoją kontrowersyjną politykę wyrażającą się hasłem: „misja musi determinować koalicję” aż do punktu, w którym NATO niemalże wyrzekło się swojego zobowiązania traktatowego. Konkretnie, gdy na początku 2003 roku Turcja wystąpiła o konsultacje w sprawie bezpieczeństwa – co jest niezbywalnym prawem zgodnie z artykułem 4 – Francja, Belgia i Niemcy odniosły wrażenie, że za tym wnioskiem kryła się amerykańska próba przełamania dyplomatycznego pata i ściągnięcia międzynarodowego poparcia poprzez odwołanie się do traktatowych zobowiązań NATO. Dlatego też wspomniani członkowie Sojuszu sprzeciwili się konsultacjom w NATO, aby nie uprzedzać i determinować obrad Rady Bezpieczeństwa ONZ. Trzeba było pomysłowości w zabiegach dyplomatycznych, aby osiągnąć kompromis w tych gorących dniach lutego 2003 roku.

Szereg czynników umożliwia odnowę NATO, ale trendy to nie wyrocznia
Kryzys w sprawie irackiej był poważny, szczególnie dlatego, że odzwierciedlał lekceważące niedostrzeganie przez przywódcę Sojuszu – Stany Zjednoczone – wartości jego sojuszników. Częściowo w wyniku doświadczeń z Kosowa, a po części z powodu prądów asertywnego nacjonalizmu i neokonserwatyzmu, które w tym czasie przenikały administrację George’a W. Busha, polityka USA nie szukała poparcia NATO i czasami graniczyła z pogardą.

Adepci Realpolitik , tak zwani realiści, widzą w tym wynik asymetrii sił oraz niepomyślne skutki niezrównoważonej potęgi. Argumentują, że taka siła prowokuje ekscesywną politykę i uczyni ogromną szkodę zarówno samemu wielkiemu mocarstwu, jak i instytucjom przez nie zagrożonym. Realiści mają pewną rację, ale NATO nie jest przegrane z jednego powodu: potęga amerykańska w sensie ściśle wojskowym nie ma sobie równej, jednak inaczej jest w odniesieniu do polityki rozumianej w szerszych kategoriach. Budowanie podstaw bytu narodowego w Afganistanie i w Iraku okazuje się tak forsowne, że jakakolwiek nadzieja na sukces tkwi jedynie w niestrudzonych, wspólnych wysiłkach podejmowanych w tym celu. Poza tym, chociaż nowa polityka budowania koalicji w celu podjęcia konkretnych misji okazała się kontrowersyjna, po części z powodu bezceremonialnego sposobu jej wprowadzania, dla NATO taka polityka jest właściwa.

Alternatywą dla takiego nowego sposobu budowania koalicji byłoby proszenie o jedność NATO w odniesieniu do wszystkich misji, ale to byłoby powrotem do lat 90. i do niebezpieczeństwa związanego z ukrywaniem realnych rozbieżnych interesów za górnolotną, ale pustą ambicją jedności. Fakty są takie, że we współczesnych realiach asymetrycznych i nieprzewidywalnych zagrożeń, ograniczenia nakładane przez poszczególne państwa w odniesieniu do wykorzystania ich sił nie znikną, a jeśli NATO ma przetrwać, musi umożliwić tworzenie koalicji.

Kluczem do pogodzenia istnienia Sojuszu z budowaniem koalicji jest trwały dialog strategiczny obejmujący wszystkie istotne kwestie, pozbawiony jakichkolwiek sztucznych ograniczeń. Taki dialog przysłuży się wyjaśnieniu interesów strategicznych i będzie przygotowaniem do podejmowania decyzji. W zasadniczy sposób pomoże państwom członkowskim we wzajemnych negocjacjach: Sojusznicy gotowi do tworzenia koalicji, która zaspokoi ich subiektywne interesy będą negocjować tak, aby uzyskać poparcie całego Sojuszu, ze względu na świadomość, że wcześniej, czy później będzie ono im potrzebne. Inni członkowie NATO będą negocjować, ponieważ da im to szansę wpłynąć na kształt koalicji bez uczestniczenia w niej. Jednym słowem – NATO jako sojusz może umożliwiać tworzenie koalicji, precyzując interesy strategiczne i zapewniając warunki do negocjowania.

Taki dialog strategiczny tworzy się od początku 2005 roku, gdy kanclerz Niemiec Gerhard Schröder wypromował tę ideę, i kiedy podpisali się pod nią przywódcy NATO, a obecnie jest w programie szczytu w Rydze. Jak to ujęła kanclerz Angela Merkel, pytanie brzmi, czy należy optować za supremacją strategiczną NATO, czy wybrać dla niego pomniejszą rolę. Rozstrzygnięcie jest kwestii powinno być najpilniejszą troską szczytu.

Optymalny wybór

Niektórzy mogliby argumentować, że NATO powinno być zastąpione przez, czy raczej przekształcone w dwufilarowe partnerstwo pomiędzy Stanami Zjednoczonymi, a Unią Europejską. Ten pomysł nie wykracza poza realne możliwości, ponieważ integracja europejska jest zaawansowana i Europejczycy mają interesy w swoim bliskim sąsiedztwie, które niekoniecznie podzielają Stany Zjednoczone. Struktura oparta na tych dwu filarach przywróciłaby do życia niezbyt mądry pomysł pierwotnie sygnalizowany w latach 40.przez George’a Kennana, który jednak został udaremniony przez dominację NATO w sprawach bezpieczeństwa Europy od 1949 roku.

Unia Europejska mobilizuje szerokie poparcie i ma atuty polityczne porównywalne z NATO, zwłaszcza w dziedzinie odbudowy cywilnej. Jednak Unia nie jest alternatywą dla NATO. We współczesnych warunkach bezpieczeństwa, obie organizacje stykają się z tym samym wyzwaniem – wzbogaceniem dialogu strategicznego o tworzenie elastycznych koalicji. W rzeczywistości NATO jest być może bardziej zaawansowane, niż Unia Europejska w pokonywaniu tego wyzwania, ponieważ jest ono mniej skomplikowaną organizacją.

Jednak Unia Europejska czyni postępy w kierunku osiągnięcia elastyczności poprzez próby wprowadzenia głosowania większościowego (wprawdzie wciąż w bardzo ograniczonym zakresie) oraz wypracowanie koncepcji „państw ramowych”. Jeżeli Unia Europejska będzie powstrzymywać ten rozwój w imię suwerenności narodowej, jednogłośności, jedności lub czegokolwiek innego, przegra. Co więcej, jeżeli chce ona być istotnym podmiotem na arenie polityki bezpieczeństwa XXI wieku, musi dalej podążać w kierunku wyznaczonym przez NATO: wypracowując metody koordynacji polityki strategicznej i umożliwiając wyłanianie się koalicji z kolektywnych struktur.

Nie ma powodu, aby podejrzewać, że Unia Europejska będzie w tych nowych warunkach nadrzędna w stosunku do NATO. Sojusz wspiera się na dwu potężnych filarach: wspólnocie celów związanej z wartościami umieszczonymi w preambule traktatu oraz na jednoznacznym przywództwie wynikającym z nadrzędnej potęgi Stanów Zjednoczonych. Unia Europejska może co prawda budować na podobnym, wspólnym poczuciu celu, nie ma jednak mechanizmu zapewniającego przywództwo w dziedzinie polityki bezpieczeństwa. Pewnego dnia Unia Europejska być może pozyska kulturę strategiczną oraz zintegrowane instytucje polityczne zdolne do sprawowania przywództwa, jednak ostatnie kontrowersje związane z traktatem konstytucyjnym, rozszerzeniem oraz odnowieniem gospodarki pokazują, że jeżeli nawet to nastąpi, nie stanie się to szybko.

Co przed nami?

Szereg czynników umożliwia odnowę NATO, ale trendy to nie wyrocznia. Decydenci wciąż muszą dokonywać właściwych wyborów i inwestować w ich realizację.

Jednym z punktów planu działania jest modernizacja wojskowa – oczywisty priorytet, ale także nieustanna troska wszystkich sojuszów. Środki finansowe są jednym z wymiarów modernizacji, ponieważ państwa członkowskie muszą płacić za nowe siły i muszą wypracowywać sposoby opłacania rachunków w ramach kolektywnych rozwiązań. Wspólne finansowanie figuruje zatem w programie szczytu w Rydze, jednak może właściwiej będzie odnosić tę formułę wyłącznie do misji angażujących wszystkie państwa członkowskie; koalicje wspierane przez NATO mogłyby w użyteczny sposób działać zgodnie z formułą „każdy płaci za siebie.”

Wśród tematów, jakie mają być poruszane figurują także nowe globalne partnerstwa, co odzwierciedla zainteresowanie NATO usprawnieniem współpracy z tymi państwami, które dołączają do NATO w konkretnych misjach. Idea wyciągania ręki do podobnie myślących państw bez względu na ich lokalizację, przy jednoczesnej racjonalizacji formalnych układów partnerskich Sojuszu, jest rozsądna i powinna zostać przyjęta. Jednak NATO powinno starannie rozróżniać partnerstwo od członkostwa. Istnieje pokusa przynajmniej „sygnalizowania” perspektywy członkostwa nowym członkom rodziny demokratycznych państw, jednak pokusie tej należy się opierać. Jednym z filarów NATO była wspólnota celów, a rodzi się ona nie tylko z formalnych instytucji (systemu demokratycznego), ale także z takich czynników, jak historia, kultura i polityka, które kształtowały wspólnotę atlantycką.

Ta wspólnota ma ograniczenia i rozszerzenie NATO poza jej granice poważnie zaszkodzi kondycji Sojuszu. Duże NATO zatraci swoją wspólnotę celów i stanie się rezerwuarem koalicji, najczęściej na usługach hegemona – USA. Wtedy kwestią czasu będzie rzucenie Sojuszowi wyzwania przez ściślej powiązaną organizację. Mogłaby to być Unia Europejska, pod warunkiem, że nie rozszerzy się i ona do punktu, w którym zatraci swoją własną wspólnotę celów.

Z drugiej strony, NATO budowane na wspólnocie atlantyckiej zachowałoby swoją wspólnotę wartości i, tym samym, zakotwiczyłoby koalicje w rzeczywistym Sojuszu. Rozszerzanie nie powinno zatem wyjść poza ramy umożliwiające starej wspólnocie atlantyckiej dominację w NATO. Kilka państw bałkańskich mogłoby jeszcze wstąpić do NATO, ale przyjęcie Ukrainy, Gruzji i innych byłoby punktem zwrotnym.

NATO powinno również rozważyć rolę dialogu strategicznego. Dialog ten nie powinien polegać na mechanicznej wymianie poglądów i doktryn poszczególnych państw, w nadziei na ich koordynację. Musi definiować wizję Sojuszu dotyczącą globalnego porządku opartego na układach partnerskich NATO nie tylko z innymi demokracjami, ale także z głównymi potęgami w systemie międzynarodowym.

Właściwe wybory nie są wiec proste – dotyczą pieniędzy, granic geograficznych Sojuszu oraz wizji strategicznej – jednak mogą one zapewnić dalszą odnowę NATO.
...Początek strony...