Le mythe de Sisyphe et la NRF
Activation : l'exercice 2006 « Steadfast Jaguar » de la NRF de l'OTAN a pour la première fois rassemblé les composants terrestre, maritime et aérien de la Force. (© SHAPE)
Robert Bell se penche sur les défis liés à la mise sur pied de la Force de réaction de l'OTAN (NRF).

En octobre, l'OTAN est censée proclamer - sauf contretemps de dernière minute - que sa Force de réaction de pointe est parvenue à la totalité de sa capacité opérationnelle. Il se pourrait, naturellement, que l'annonce de cette montée en puissance opérationnelle s'accompagne de quelques réserves, liées notamment à des déficiences persistantes au niveau d'éléments essentiels de logistique et de soutien. Lors des déploiements, cela pourrait entraîner des risques plus élevés que ce que les Autorités militaires de l'OTAN ont prévu. Ces déficiences devraient être évoquées lors du Sommet de l'Alliance à Riga, fin novembre, lorsque l'OTAN fera état de ses réalisations dans le cadre d'un objectif de transformation essentiel établi par les dirigeants antérieurs de l'Alliance, lors du Sommet de Prague, en 2002.

Il convient, en effet, de saluer le travail accompli par l'OTAN, ainsi que les efforts déployés depuis trois ans pour faire de la NRF une réalité et doter ainsi l'Alliance d'un dispositif à caractère plus expéditionnaire, tel que le nécessite l'environnement sécuritaire mondial apparu au lendemain de la Guerre froide et des attentats du 11 septembre. En octobre 2004, la capacité opérationnelle initiale de la NRF a été proclamée, à la suite de l'Exercice « Destined Glory » en Sardaigne. À la fin de l'année dernière, la NRF a fait ses preuves en réagissant à la catastrophe humanitaire provoquée par le tremblement de terre qui avait dévasté le Pakistan en octobre. Les éléments maritime et aérien de la NRF ont également été impliqués en septembre 2005, pour répondre aux besoins d'aide des Etats-Unis après l'ouragan Katrina. Enfin, après l'achèvement, en juin 2006, de l'Exercice « Steadfast Jaguar » aux îles du Cap-Vert, associant pour la première fois les composantes terrestre, maritime et aérienne de la NRF, l'OTAN a annoncé qu'elle avait passé son « dernier test » avec succès.

Grâce, principalement, au lobbying soutenu du Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) sortant, le général James Jones, la liste de vérification de l'Enoncé des besoins en forces interarmées multinationales (Combined Joint Statement of Requirements - CJSOR) portant sur les capacités et unités requises pour la NRF 7, la septième rotation semestrielle de la force au cours de la première moitié 2007, est désormais largement satisfaite par les États membres. A Riga, les dirigeants de l'OTAN pourraient dès lors être amenés à penser que, en ce qui concerne la NRF, la multiplication des contretemps appartient désormais au passé et que la force est parvenue à une stabilité et une disponibilité certifiées, selon les niveaux de capacités requis. Une telle attitude serait une erreur.

À l'instar de Sisyphe, le personnage de la mythologie grecque, condamné pour l'éternité par les dieux à faire rouler sur la pente d'une montagne un rocher qui retombait toujours avant de pouvoir en atteindre le sommet, l'OTAN semble, aux termes des dispositions actuelles de planification et de financement de la NRF, vouée à une série incessante d'épreuves psychodramatiques qui se renouvellent deux fois par an. Pour chaque rotation semestrielle de la NRF, le CJSOR risque en effet de ne pas être satisfait, ce qui contraint le leadership de l'OTAN à consentir des efforts héroïques pour obtenir des engagements de dernière minute de la part d'États membres réticents. Comme se plaisait à le dire l'ancien Secrétaire général Lord Robertson, le fait de devoir en permanence passer entre les rangs « une sébile à la main » ne constitue pas le moyen idéal de gérer une compagnie de chemin de fer. ni une Alliance.

La force prévue à l'origine

Lors du processus d'approbation à Prague, les dirigeants de l'OTAN envisageait la NRF comme une force interarmées, dotée d'une technologie sophistiquée, pouvant être déployée rapidement et offrant une interopérabilité avérée, y compris entre les éléments terrestre, maritime et aérien. La NRF devait pouvoir être rapidement adaptée aux différentes missions, prête à franchir de longues distances en peu de temps et capable d'assurer son propre soutien quel que soit l'endroit où le Conseil de l'Atlantique Nord (CAN) décide de l'envoyer. Soutenue par des ressources collectives de l'OTAN telles que le Système aéroporté de détection lointaine et de contrôle, la NRF devait être formée, équipée et certifiée en fonction de normes communes établies par les deux Commandants stratégiques, le SACEUR et le Commandant allié « Transformation ». Elle était également censée servir de « catalyseur » à la mise en oeuvre de l'Engagement capacitaire de Prague (ACP), comprenant plus de quatre cents engagements politiques fermes des différents Alliés en vue d'améliorer les capacités dans plusieurs domaines spécifiques - surveillance air-sol, transports aérien et maritime stratégiques, ravitaillement en vol, munitions à guidage de précision, soutien du combat et soutien logistique du combat, sans oublier la suppression des défenses aériennes ennemies. Des capacités de ce type sont essentielles pour permettre l'accomplissement de l'ensemble des missions de l'Alliance, en particulier dans les domaines où les déficiences des Alliés européens ont été si manifestement évidentes lors de la campagne aérienne au Kosovo, en 1999.

A Riga, les dirigeants de l'OTAN pourraient être tentés de penser que, en ce qui concerne la NRF, la multiplication des contretemps appartient désormais au passé, mais une telle attitude serait une erreur
Lors du Sommet suivant de l'Alliance à Istanbul, en juin 2004, l'OTAN était parvenue à définir avec une plus grande précision le projet esquissé à Prague : la NRF devait rassembler quelque 24 000 hommes à pleine capacité opérationnelle, être prête à entamer son déploiement cinq jours après en avoir reçu l'ordre et capable d'assurer son soutien pour des opérations de trente jours, voire plus longues en cas de réapprovisionnement. À pleine capacité opérationnelle, la NRF regrouperait une composante terrestre de la taille d'une brigade avec une capacité d'entrée en force, une force d'intervention maritime comprenant un porte-avions et son groupe de bataille, un groupe d'intervention amphibie et un groupe d'action en surface, une composante aérienne capable de générer deux cents sorties par jour et une composante de forces spéciales. À Istanbul, l'OTAN a identifié les missions qui pourraient être confiées à la NRF : force autonome pour des opérations de défense collective ou ne relevant pas de l'Article 5, telles que évacuations, secours en cas de catastrophe et gestion des conséquences, opérations humanitaires ou de contre-terrorisme ; force d'entrée initiale facilitant l'arrivée de forces de remplacement plus importantes ; et dissuasion de crises, en démontrant la détermination et la solidarité de l'OTAN.

Enfin, le Sommet d'Istanbul a confirmé le principe de rotation pour la NRF : après un programme de formation de six mois, la force serait placée « sur appel » pour six mois, pour autant qu'elle soit certifiée aux normes les plus élevées, en particulier en matière de capacités et d'interopérabilité. Selon ce principe, une fois que des pays ont attribué des forces à une rotation spécifique de la NRF, ils ne peuvent plus les retirer, sauf circonstances exceptionnelles. Après chaque rotation de la NRF, les différentes composantes sont remplacées tous les six mois par une série d'unités fraîches ayant accompli les six mois de formation. Concrètement, il est toutefois apparu qu'il existait une formidable différence entre s'accorder sur le principe de la rotation et trouver dans la pratique, deux fois par an, une « série d'unités fraîches ».

La dotation de la force

Pour souligner la priorité qu'il attache à la réussite de la NRF, le général Jones a en permanence dans sa poche deux cartes de 12,7 sur 17,8 centimètres codées par couleur, l'une indiquant le statut des engagements CJSOR confirmés pour la prochaine rotation et l'autre, le statut des engagements CJSOR pour la rotation suivante. Au milieu de l'été, la majeure partie de la carte pour la NRF 7, la septième rotation de la force, était verte, en dépit de la présence d'un nombre inquiétant de blocs rouges subsistant pour les zones de soutien du combat et de soutien logistique du combat, ainsi que pour les systèmes de communication et d'information. Mais la carte pour la NRF 8, la huitième rotation de la force, était un véritable cauchemar pour tout SACEUR - la majorité des blocs étant en rouge. Interrogé sur cette situation début juillet, le général Jones a répondu sans ambages que « la question qui se pose au sein de l'Alliance consiste à savoir s'il existe une volonté politique de soutenir la NRF chaque année à l'avenir ». En raison de l'importance accordée par les pays de l'OTAN à la NRF à Prague et lors de chaque Sommet et réunion ministérielle qui se sont déroulés depuis, on pouvait espérer qu'il n'y avait aucun doute quant à l'engagement sincère des États membres de l'Alliance envers la réussite de cette force. Comment expliquer ce déphasage apparent ?

Le fossé entre la rhétorique et la mise en ouvre

En premier lieu, il convient de noter que la NRF ne constitue évidemment pas, au sein de l'OTAN, le seul domaine de transformation des capacités où l'on constate des écarts exaspérants entre ce qui semble être la volonté manifeste des dirigeants alliés lors de l'établissement d'objectifs spécifiques et les actions (ainsi que les engagements en matière de ressources) ultérieurement décidées par leurs gouvernements pour parvenir à ces objectifs. Des déphasages similaires entravent les progrès vers la réalisation des objectifs associés à l'Engagement capacitaire de Prague (PCC), en particulier pour la surveillance air-sol, le transport aérien stratégique, le ravitaillement en vol, la suppression des défenses aériennes ennemies, ainsi que le soutien du combat et le soutien logistique du combat. Dans une large mesure, ces échecs dans la concrétisation des décisions sont directement liés à la diminution des budgets de défense dans la plupart des États membres de l'OTAN et à la nécessité croissante pour ces pays d'affecter des pourcentages de plus en plus élevés des dépenses militaires effectives aux coûts liés aux missions et à la maintenance des nombreuses opérations de réaction aux crises menées par l'Alliance, notamment pour les opérations de plus en plus importantes en Afghanistan.

La concurrence des forces

Les cercles de l'OTAN font souvent remarquer qu'il n'y a « qu'une seule série de forces » déployée par chaque État membre : il n'existe pas une armée pour l'OTAN, une armée pour l'Union européenne (UE) et une troisième pour les Nations Unies. Une même unité essentielle pour combler un vide dans le cadre d'une rotation spécifique de la NRF peut également s'avérer nécessaire à l'OTAN pour des opérations en cours de réaction à des crises ou pour d'autres forces de réaction de l'Alliance (telles que ses Forces à niveau de préparation élevé), à l'UE pour un groupe de bataille, sa Force de réaction rapide (FRR) européenne ou l'une de ses nombreuses missions opérationnelles, aux Nations Unies pour une mission sous mandat ou encore au pays lui-même pour un déploiement national (comme dans le cas du Royaume-Uni aux Malouines). Afin d'essayer de parvenir à une meilleure synchronisation et d'éviter les conflits liés à des chevauchements de ce type, l'OTAN a institué un processus de Conférences sur la constitution de forces globales, dans le cadre duquel les engagements des pays font l'objet d'un examen complet pour les cinq à six années à venir. Ces conférences accroissent manifestement la transparence des Alliés face à la totalité des demandes adressées à leurs forces, sans pour autant doter l'OTAN d'un quelconque mécanisme nouveau pour tenter de faire pression sur les Alliés afin qu'ils promettent des forces.

Certains pays tentent de persuader l'OTAN d'accepter l'adoption d'objectifs de forces pour la NRF et donc de soumettre celle-ci au même processus de Questionnaire pour les plans de défense/Comité d'examen de la défense - un processus qui permet au Secrétariat international de l'OTAN et aux différents Alliés de « faire pression » sur un pays donné pour qu'il consente plus d'efforts ou spécialise ses ressources expéditionnaires dans certains domaines essentiels. L'initiative « Objectifs de forces NRF » ne fait toutefois pas l'objet d'un consensus et certains pays y demeurent catégoriquement opposés. Il en résulte que des initiatives de modernisation des forces telles que l'ACP continuent à relever de la communauté de planification des forces au Siège de l'OTAN, tandis que la NRF relève toujours de la communauté opérationnelle. Qui plus est, comme on peut le lire dans l'étude de septembre 2005 « NATO Response Force : Facilitating Coalition Warfare Through Technology Transfer and Information Sharing », réalisée par deux éminents experts de l'US National Defense University, Jeffrey P. Bialos, haut fonctionnaire responsable des achats au Pentagone sous l'administration Clinton, et Stuart L. Koehl : « Par nécessité, la planification du SHAPE reflète la notion que la NRF se compose de forces qui existent réellement plutôt que de forces dont le SHAPE aimerait disposer à l'avenir » et que, en conséquence, « le processus de certification de la NRF est appelé à suivre plutôt qu'à promouvoir le développement des capacités d'armements et les innovations».

Le rôle du leadership des Etats-Unis

Lorsque le département américain de la Défense a proposé pour la première fois le concept de la NRF à l'automne 2002, cette initiative s'inscrivait dans le cadre du débat traditionnel sur le « partage des charges » avec les Alliés européens d'une part et dans celui d'une réponse appropriée aux disparités flagrantes entre les États-Unis et leurs Alliés en matière de capacités de combat de haute intensité, révélées au Kosovo. La conception du secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld était, d'abord, que les Alliés s'associent pour fournir une force conjointe robuste, de la taille d'une brigade, pour des déploiements à niveau de préparation élevé (vraisemblablement aux côtés d'éléments de forces américains, tout en faisant désormais preuve d'interopérabilité). La rotation d'unités alliées au sein de la NRF permettrait ensuite une meilleure mise à niveau des capacités globales de combat de ces unités. Le Pentagone mettait manifestement l'accent sur le fait qu'il revenait à l'Europe, et non aux États-Unis, d'assumer le rôle moteur, même si Washington était manifestement disposé à offrir des catalyseurs stratégiques, tels que le Système commun de radar d'attaque de cible de surveillance (JSTARS).

Cette approche n'a pas été bien accueillie par les Alliés et le Siège de l'OTAN lui-même a rappelé au Pentagone que l'OTAN est la plus performante lorsque les États-Unis sont aux commandes. Au printemps suivant, Donald Rumsfeld a changé son fusil d'épaule et a signalé que les Etats-Unis ne manqueraient pas de satisfaire toutes les demandes relevant du CJSOR pour les NRF 7 et 8 soumises par le SACEUR - un point qu'il faut mettre au crédit de l'administration américaine. Certaines personnes bien informées au Siège de l'OTAN pensent que ce « leadership par l'exemple » a déjà produit des résultats en écartant les « empêcheurs de danser en rond » de la NRF 7. D'autres, qui ne sont pas encore persuadées de l'effet durable de cette initiative, concèdent que, au minimum, « il n'est plus possible d'invoquer des alibis».

La logistique de théâtre

La plupart des observateurs s'accordent à dire que l'un des principaux maillons faibles de la NRF est celui qui l'unit à son Groupe de soutien logistique interarmées (JLSG). Cela s'explique principalement par le fait que la plupart des Alliés de l'OTAN sont trop petits pour disposer de ressources de théâtre propres dans le domaine de la logistique et que d'autres préfèrent s'appuyer sur leurs éléments nationaux de soutien logistique pour les opérations de réaction aux crises et les missions expéditionnaires. Cela oblige trop souvent à rassembler des éléments nationaux disparates, plutôt qu'à chercher à parvenir à une structure logistique intégrée efficiente et efficace pour soutenir la NRF. L'on constate une situation similaire dans le domaine des systèmes de communication et d'information.

Les désaccords au sujet des missions

En dépit de la clarté des proclamations lors des Sommets, soulignant la disponibilité de la NRF pour « l'éventail complet » des missions de l'OTAN, des désaccords persistent face à des cas spécifiques. Tout le monde n'a pas considéré comme approprié le déploiement de la NRF en Afghanistan pour renforcer la sécurité lors des élections locales. Certains pays font valoir que la NRF doit se limiter à des déploiements concernant « la défense et la sécurité », et qu'elle ne doit pas être utilisée pour des opérations humanitaires ou de secours en cas de catastrophe. De récentes suggestions portant sur un déploiement de l'OTAN au Liban dans le cadre d'une mission mandatée par les Nations Unies en vue de mettre durablement un terme à la guerre entre les Israéliens et le Hezbollah, ont mis en lumière des divergences de vue entre les Alliés quant aux régions du monde où l'OTAN est ou n'est pas censée opérer comme force « impartiale » pour la paix et la stabilité. L'absence d'un consensus clair quant aux endroits où la NRF doit être envoyée affecte sans nul doute la détermination de certains pays à se rallier sans réserve à l'initiative.

Les dispositions en matière de financement

Enfin et surtout, la NRF est confrontée à des turbulences résultant de désaccords marqués quant à savoir quelle est la proportion exacte d'un déploiement agréé qui doit être couverte par un financement commun de l'OTAN, c'est-à-dire financée par le budget militaire et le budget du Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité, en fonction des quotes-parts nationales convenues. Appelé à témoigner en mars dernier devant la Commission des services armés du Sénat américain, le SACEUR a averti que la « viabilité future » de la NRF « dépendra de la détermination des pays membres à fournir les forces nécessaires et à adopter une structure de financement commun pour l'Alliance ». Le général Jones est fortement d'avis que, dans le cadre du système de « loterie inversée » actuel, qui prévoit que les pays ayant affecté des forces à une rotation donnée de la NRF prennent en charge la majeure partie des coûts de déploiement si la force vient à être affectée à une mission durant cette rotation, les « effets dissuasifs » face aux engagements du CJSOR sont tout simplement trop grands. Il a averti : « Jusqu'à sa réforme, l'OTAN sera à chaque fois confrontée au même dilemme. »

D'autres personnes au Siège de l'OTAN ne sont pas convaincues que le financement commun soit la panacée et plusieurs États membres sont très vigoureusement opposés aux propositions du SACEUR en vue d'un financement intégral de tous les coûts de déploiement de la NRF, car ils préfèrent éviter un nouvel affaiblissement du principe, depuis longtemps en vigueur, selon lequel « les coûts sont imputés à leurs auteurs». Selon ce principe, les pays financent les opérations de l'Alliance auxquelles ils participent. Le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer se concentre donc sur un compromis plus limité, aux termes duquel un financement commun serait, pour une période « d'essai » intérimaire (de deux ans), étendu à la composante de transport aérien stratégique des déploiements non anticipés de la NRF (et uniquement à cette composante), tandis que des moyens seraient imaginés (mais pas finalisés) pour évaluer, en premier lieu, si ce changement supprime effectivement les effets dissuasifs face aux engagements envers la NRF et, en second lieu, si la promesse d'un financement commun des éléments de transport aérien sans préavis de la NRF nuit à la volonté des Alliés de poursuivre leurs efforts en vue de trouver des solutions à long terme aux déficiences manifestes de l'OTAN dans le domaine des capacités de transport aérien stratégique. À l'issue de la réunion des ministres de la Défense en juin dernier, le porte-parole de l'OTAN a déclaré : « Nous nous rapprochons au moins, je pense, d'un genre d'accord test initial, permettant de voir si cela facilitera ou non le déploiement de la NRF. » Il reste à voir si un consensus basé sur cette approche pourra être trouvé à Riga.

Dans son essai « Le Mythe de Sisyphe », le célèbre écrivain français Albert Camus traduit l'absurdité du destin. Lors des occasions rares mais périodiques durant lesquelles Sisyphe prend conscience de sa situation, la futilité de sa tâche atteint le niveau de la tragédie. Au Sommet de Riga l'OTAN centrera évidemment son attention sur la NRF. Si, ce faisant, elle ne parvient pas à trouver des solutions aux problèmes qui menacent de saper cette initiative de transformation essentielle, on pourra considérer - à l'instar du Sisyphe de Camus - que la situation n'est pas simplement absurde, mais également tragique.