L'OTAN renouvelée
Sur la voie du renouveau : la Guerre froide appartenant désormais définitivement au passé, les ambitions de l'OTAN s'alignent sur les nouvelles réalités. (© SHAPE)
Sten Rynning se penche sur les choix que l'Alliance doit faire si elle veut se renouveler.
La mort de l'OTAN a été prédite à de nombreuses reprises après la fin de la Guerre froide et plus fréquemment encore à la suite de la débâcle provoquée par la guerre en Iraq en 2003. Les auteurs de ces nécrologies ne s'accordent pas sur les causes du 'décès' - qui vont des asymétries de puissances à des divergences de vue sur le monde de part et d'autre de l'Atlantique -, mais ils sont d'accord pour considérer que, même si elle traîne en longueur, l'agonie de l'OTAN est un fait avéré.

Comme l'aurait dit Mark Twain, ces avis de décès de l'OTAN constituent une grossière exagération. Depuis le début du XXI° siècle, les décideurs de l'Alliance ont appris à reconnaître et à agir dans le cadre des contraintes au sein desquelles l'OTAN doit opérer pour survivre. C'est là une chose importante. À la fin des années 1990, l'ambition politique s'est heurtée à la réalité au Kosovo, ce qui a entraîné la pire crise de l'après-Guerre froide pour l'OTAN. L'Alliance se prépare désormais au Sommet de Riga, qui marquera la poursuite des investissements effectués depuis le Sommet de Prague de 2002, où avait été prise, notamment, la décision de transformer l'OTAN en une alliance du XXI° siècle. Les ambitions sont désormais en phase avec la réalité et l'OTAN est en bonne voie de renouvellement.

Des ambitions alignées sur la réalité

L'intervention au Kosovo en 1999 a mis en lumière plusieurs symptômes de malaise au sein de l'Alliance et c'est dans la réaction des Alliés à cette intervention que nous découvrons les raisons pour lesquelles l'OTAN a entamé son renouvellement. L'intervention de l'OTAN au Kosovo s'est transformée en guerre aérienne de faible intensité, qui s'est prolongée contre toute attente et a été à l'origine d'un désaccord entre les Alliés quant à la stratégie de l'Alliance. Alors que les Etats-Unis ont conclu que les campagnes militaires devaient se dérouler en dehors des instances collectives de l'OTAN, les Alliés européens ont apporté leur soutien à la nouvelle Politique de sécurité et de défense (PESD).

Cette intervention a constitué le point culminant de près d'une décennie de flirt avec une ambition d' « unité » sous différentes couleurs : l'Europe doit être entière et libre, la communauté démocratique doit être élargie, l'OTAN doit agir d'un seul bloc, l'OTAN doit incarner et représenter dans ses actions les valeurs démocratiques et humanitaires universelles. Qui plus est, en l'absence d'une menace stratégique, ces impulsions et ambitions ont naturellement débouché sur des tentatives visant à faire de l'Alliance une organisation sécuritaire collective pour la région européenne. Le Kosovo a précisément constitué un excellent test à cet égard : l'OTAN a agi sans mandat des Nations Unies, tout en invoquant la légitimité de son action eu égard aux valeurs universelles.

La confrontation avec la réalité a été une véritable douche froide. Les Alliés se sont rendus compte que non seulement ils n'étaient pas prêts à combattre pour ces valeurs (d'où l'absence de guerre terrestre), mais également que les valeurs ne sont pas un substitut à la politique, ni aux intérêts qu'elles génèrent (d'où les controverses au sein de l'OTAN et notamment aussi, avec la Russie). Ces leçons ont inspiré un changement de rythme au sein de l'Alliance. Les préparatifs pour le Sommet de Prague de 2002, le Sommet proprement dit et l'agenda de transformation qui sera bientôt à l'ordre du jour à Riga représentent précisément un alignement de l'ambition sur la réalité. Le point de départ n'est pas l'ambition d'agir dans l'unité, mais la nécessité de forger une Alliance qui demeure unie et agit avec souplesse, au sein de coalitions déterminées par des intérêts et des capacités.

On constate d'ores et déjà des signes positifs de changement : la Force de réaction de l'OTAN, qui chapeaute la nouvelle structure focalisée sur des forces prêtes et faciles à déployer ; l'allègement de la structure de commandement et les investissements consentis pour les quartiers généraux mobiles sous le niveau de commandement stratégique ; la nouvelle focalisation de la politique sur les menaces asymétriques trouvant leur origine en dehors de la région européenne. Tous ces signes indiquent que l'OTAN est sérieuse quand elle décide de s'attaquer à un problème et garantissent que les Alliés qui choisissent de coopérer pour des missions spécifiques sont en mesure de le faire. L'OTAN est une alliance de choix, ce qui veut dire que son renouveau n'a rien d'inévitable. Il surviendra si les décideurs font les bons choix. Fort heureusement pour l'OTAN, c'est effectivement le cas.

Alliances et coalitions

Les esprits critiques feront valoir que les coalitions sapent l'Alliance, car - en l'absence de risques partagés - les alliances se désagrègent. C'est prétendument ce qui s'est passé avec la guerre en Iraq de 2003. Les Etats-Unis ont continué à mener leur politique controversée suivant laquelle « la mission détermine la coalition » et cela, jusqu'au point où l'OTAN a presque renoncé à son engagement envers le traité. C'est ainsi, en particulier, que lorsque la Turquie a réclamé des consultations en matière de sécurité début 2003 - un droit inhérent aux termes de l'Article 4 -, l'Allemagne, la Belgique et la France ont considéré que cette demande était motivée par une tentative américaine de débloquer une situation diplomatique au point mort et d'obtenir un soutien international par le biais d'engagements liés au traité de l'OTAN. Ces trois Alliés ont donc marqué leur désaccord lors des consultations de l'OTAN, afin de ne pas préjudicier aux délibérations du Conseil de sécurité des Nations Unies. Il a fallu beaucoup d'ingéniosité aux diplomates pour parvenir à un compromis en cette période agitée de février 2003.

Un certain nombre de facteurs contribue au renouveau de l'OTAN, mais le destin n'est pas nécessairement conditionné par une tendance
La débâcle à propos de l'Iraq a constitué un événement grave, notamment parce qu'elle a reflété la faible importance accordée par le leader de l'Alliance, les Etats-Unis, aux valeurs de ses Alliés. En partie suite aux enseignements tirés du Kosovo et en partie en raison de courants nationalistes et néo-conservateurs affirmés, très présents au sein de l'administration de George W. Bush à l'époque, la politique américaine a omis de s'adresser à l'OTAN comme à une alliance et a parfois confiné au dédain.

Les tenants de la Realpolitik, que l'on qualifie de « réalistes », voient dans cette affaire le résultat d'une asymétrie au niveau de la puissance, ainsi que les effets malheureux du déséquilibre entraîné par cette asymétrie. Ils font valoir que ce déséquilibre en termes de puissance incite à une politique excessive, qui occasionnera de graves dommages à la grande puissance elle-même et aux institutions qu'elle a engendrées. Les réalistes marquent un point à cet égard, mais ce n'est pas pour autant que l'OTAN appartient au passé : d'un point de vue strictement militaire, la puissance américaine est sans rivale, mais elle ne l'est pas en termes politiques plus larges. L'édification de nations en Afghanistan et en Iraq s'avère à ce point ardue que tout espoir de succès réside dans un effort collectif soutenu. Qui plus est, la nouvelle politique qui consiste à modeler les coalitions en fonction de la spécificité des missions, s'avère sujette à controverse, en partie en raison de la manière abrupte qui a présidé à son introduction, bien qu'elle représente la politique appropriée pour l'OTAN.

L'alternative à cette nouvelle manière d'édifier des coalitions consisterait à réclamer l'unité de l'OTAN pour toutes les missions, mais cela nous ramènerait à la situation des années 1990 et au danger de dissimuler la réalité d'intérêts divergents derrière la grande mais creuse ambition de l'unité. Le fait est que, au sein de l'environnement actuel de menaces asymétriques et imprévisibles, les oppositions nationales ne sont pas sur le point de disparaître et que, si l'OTAN veut survivre, elle doit servir de catalyseur aux coalitions.

La clef pour convaincre l'Alliance de l'intérêt de l'édification de coalitions réside dans un dialogue stratégique soutenu portant sur l'ensemble des questions qui y sont rattachées, en faisant abstraction de toute restriction artificielle. Un tel dialogue servira à clarifier les intérêts stratégiques et à préparer la prise de décisions. Il aidera probablement les Alliés à négocier entre eux. D'une part, les Alliés prêts à former une coalition satisfaisant leurs intérêts négocieront pour obtenir le soutien de l'OTAN, car ils sont conscients qu'ils auront besoin de ce soutien à un moment ou à un autre ; les autres Alliés, d'autre part, négocieront parce que cela leur offrira l'occasion de modeler la coalition sans y participer. Bref, l'OTAN en tant qu'alliance pourra servir de catalyseur à des coalitions, en clarifiant les intérêts stratégiques et en offrant un cadre de négociation.

Un tel dialogue stratégique est en cours d'élaboration depuis le début de 2005, lorsque l'ex-chancelier allemand Gerhard Schröder a donné une impulsion à cette idée et que les dirigeants de l'OTAN y ont souscrit. Il figure désormais à l'ordre du jour du Sommet de Riga. La question consiste, comme l'a déclaré la chancelière Angela Merkel, à choisir entre conférer la primauté stratégique ou un second rôle à l'OTAN, et elle doit être considérée comme la préoccupation la plus urgente lors du Sommet de l'Alliance.

La meilleure option

Certains feront valoir que l'OTAN devrait céder la place ou plutôt se transformer en un partenariat reposant sur les deux piliers que sont les Etats-Unis et l'Union européenne. L'idée n'est pas saugrenue, car l'intégration européenne est déjà bien avancée et les Européens ont, à la périphérie de leur continent, des intérêts que ne partagent pas nécessairement les Américains. Une structure reposant sur deux piliers donnerait vie au schéma équilibré imaginé à l'origine dans les années 1940 par George Kennan - un schéma qui n'a jamais pu s'appliquer en raison de la prédominance de l'OTAN dans les questions de sécurité européenne depuis 1949.

L'UE suscite une allégeance considérable et offre des avantages politiques intéressants si on la compare à l'OTAN, notamment dans le domaine de la reconstruction civile. Elle ne représente toutefois pas une alternative à l'Alliance. Au sein de l'environnement sécuritaire actuel, les deux organisations sont confrontées au même défi : ajouter des coalitions souples au dialogue stratégique. Face à ce défi, l'OTAN pourrait, pour sa part, enregistrer davantage de progrès que l'UE, car elle constitue une organisation moins complexe.

Il n'empêche que l'UE progresse en matière de flexibilité, grâce à ses efforts en vue de l'adoption du vote à la majorité (toujours très limité, il est vrai) et au développement du concept de « nations cadres ». Si l'Union décide d'arrêter cette évolution au nom de la souveraineté nationale, de l'unanimité, de l'unité ou pour toute autre raison, elle sera perdante. Qui plus est, si elle veut assumer un rôle dans la politique de sécurité dans le monde du XXI° siècle, elle doit continuer à progresser dans la direction balisée par l'OTAN : concevoir des méthodes pour la coordination des politiques stratégiques et permettre la naissance de coalitions issues du cadre collectif.

Il ne faut pas redouter que l'UE prenne l'ascendant sur l'OTAN au sein de ce nouvel environnement. L'Alliance s'appuie sur deux formidables piliers : une perception partagée de sa finalité liée à des valeurs inhérentes au préambule du Traité et un clair leadership lié à la puissance supérieure des États-Unis. L'UE peut se référer à une perception partagée similaire de sa finalité, mais elle ne dispose d'aucun mécanisme pour assurer son leadership en matière de politique de sécurité. Elle pourrait acquérir un jour la culture stratégique et les institutions politiques intégrées pour offrir ce leadership, mais les récentes controverses liées au traité constitutionnel, à l'élargissement et au rajeunissement économique révèlent que la concrétisation d'une telle éventualité ne peut être envisagée qu'à long terme.

La marche à suivre

Un certain nombre de facteurs contribuent au renouveau effectif de l'OTAN, mais le destin n'est pas nécessairement conditionné par une tendance. Il appartient encore aux décideurs de faire les bons choix et de les promouvoir.

L'un des points à l'ordre du jour est la modernisation des forces armées, une priorité manifeste, mais également une préoccupation permanente pour une alliance. L'argent constitue l'une des dimensions de la modernisation, car les Alliés doivent acquitter un certain prix pour se doter de nouvelles forces et trouver les moyens de payer l'addition par le biais d'engagements collectifs. Le financement commun figure, dès lors, à l'agenda de Riga, mais il pourrait convenir de n'appliquer cette formule qu'aux seules missions qui impliquent tous les Alliés ; le fonctionnement de coalitions soutenues par l'OTAN pourrait à bon escient reposer sur l'ancienne formule suivant laquelle « les coûts sont imputés à leurs auteurs».

De nouveaux partenariats mondiaux figurent également au programme, ce qui reflète l'intérêt de l'OTAN pour faciliter la coopération avec ceux qui se joignent à elle pour des missions concrètes. L'idée de tendre la main à des pays partageant les mêmes perceptions, où qu'ils se situent, et de rationaliser simultanément la boîte à outils des partenariats de l'Alliance est judicieuse et devrait être adoptée. L'OTAN serait toutefois bien avisée de faire soigneusement la différence entre partenariat et adhésion. La tentation existe ne serait-ce que de « signaler » la possibilité d'une adhésion à des pays de la famille des démocraties, mais il faut y résister. L'un des piliers de l'OTAN réside dans une perception partagée de la finalité résultant non seulement des institutions officielles (un système de démocratie), mais également de la manière suivant laquelle l'histoire, la culture et la politique ont modelé la communauté atlantique.

Cette communauté a ses limites et l'élargissement de l'OTAN au-delà de ces limites aurait un sérieux impact sur la santé de l'Alliance. Une OTAN trop étendue perdrait son sens de la finalité et deviendrait une simple boîte à outils pour la formation de coalitions, le plus souvent au service de la puissance hégémonique, les États-Unis. Ce ne serait plus alors qu'une question de temps avant que l'OTAN soit remise en question par des organisations aux liens plus étroits. Il se pourrait que ce soit l'UE, à condition qu'elle ne s'élargisse pas jusqu'au point de perdre, elle aussi, son propre sens de la finalité.

D'autre part, une OTAN articulée autour de la communauté atlantique conserverait son sens de la finalité et ancrerait donc de véritables coalitions au sein d'une Alliance bien réelle. L'élargissement ne devrait, dès lors, pas s'étendre au-delà du point où l'ancienne communauté atlantique puisse dominer l'OTAN. Quelques pays des Balkans pourraient encore adhérer à l'Alliance, mais l'admission de l'Ukraine, de la Géorgie et d'autres pays marquerait un véritable tournant.

L'OTAN serait également bien avisée de réfléchir au rôle de son dialogue stratégique. Ce dialogue ne doit pas concerner le simple échange de doctrines et de points de vue nationaux dans l'espoir de pouvoir les coordonner. Il doit plutôt servir à définir une vision atlantique de l'ordre mondial s'appuyant sur des partenariats entre l'OTAN d'une part et les autres démocraties ainsi que les grandes puissances du système international d'autre part.

Les bons choix sont donc loin d'être faciles. Ils impliquent l'aspect financier, mettent en jeu une vision stratégique et affectent les frontières géographiques de l'Alliance. Ils peuvent toutefois assurer la poursuite du renouveau de l'OTAN.
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