Temas militares
La OTAN del futuro
Stephan De Spiegeleire y Rem Korteweg analizan diversos escenarios posibles para el futuro de la Alianza.
¿Qué aspecto podría tener la OTAN en 2025? Todas y cada una de sus características principales han variado enormemente -y con numerosos altibajos- desde la firma del Tratado de Washington. La Alianza sigue cambiando, y con toda seguridad se le pedirá que lo siga haciendo en el futuro. En verano de 2005 el Centro Clingendael para Estudios Estratégicos (CCSS) colaboró con la Agencia OTAN de Consultas, Mando y Control (NC3A) mediante la realización de un estudio sobre los posibles contextos futuros a utilizar en el proceso de planificación de la defensa de la Alianza. Ese estudio, titulado "Los futuros de la OTAN" y que se resume en este artículo, fue uno de los elementos considerados por la NC3A para ayudar al Mando Aliado de Transformación (ACT) a desarrollar una serie de "mundos futuros" alternativos, abarcando cada uno de ellos un entorno de seguridad y una OTAN futuribles.

La literatura sobre la OTAN está llena de artículos que tratan de lo que puede deparar el futuro a la Alianza. Casi siempre se trata de artículos de tipo normativo que establecen lo que se hace bien o mal y cómo se podrían mejorar las cosas, según el autor. Probablemente resulten útiles a la hora de elaborar planes de actuación, pero normalmente están más influidos por las preferencias políticas del autor que por cualquier reflexión o intuición estructurada sobre el futuro de la Alianza. También hay algunos artículos que pretenden predecir cómo será ese futuro, pero en su mayoría tienden a extrapolarlo a partir de las tendencias actuales, reales o percibidas por el autor. La comunidad estratégica se ha visto sorprendida en tantas ocasiones en los últimos veinte años -con la caída del Muro, la desintegración de la Unión Soviética o la evolución del terrorismo hasta llegar a convertirse en el principal reto de seguridad a nivel mundial- que resulta evidente que este planteamiento de extrapolación resulta insuficiente para unos planes de defensa a largo plazo.

A la vista de las carencias que presentan tanto el planteamiento normativo como el de extrapolación, el CCSS organizó un seminario de trabajo para elaborar una serie de "fotos" de los posibles escenarios con los que abarcar las diferentes posibilidades y aspectos del cambio de la OTAN. El propósito de este seminario no consistía en predecir o establecer probabilidades, sino en trazar un primer boceto de las diversas incertidumbres que rodean la OTAN y obtener una panorámica de sus posibles evoluciones futuras dentro del especio definido por aquellos escenarios. El seminario reunió a un grupo de analistas holandeses de primera fila formando una mezcla variada por sus diferentes procedencias profesionales, académicas e ideológicas. Dos grupos de trabajo equilibrados identificaron de forma independiente las características principales de la OTAN que podrían sufrir modificaciones en el futuro y las tendencias que probablemente impulsarían dichos cambios.

Dado que se pretendía que las conclusiones del seminario sirvieran como dato a tener en cuenta en la planificación a largo plazo de la Alianza, no se abordó la cuestión de si en 2025 seguiría existiendo dicha organización. La mayoría de los participantes pensaban que la desaparición de la OTAN constituía un evento posible, pero que no representaba una hipótesis útil para los propósitos del ejercicio de planificación de la defensa.

Principales características de la OTAN

El primer paso metodológico consistía en identificar las características principales de la OTAN que según el grupo podrían verse modificadas durante los próximos veinte años. Se desarrolló para cada una de ellas una escala simplificada que permitía definir el ancho de banda que limitaría los posibles cambios. Las características que identificó el grupo y los valores de las correspondientes escalas se enumeran a continuación: Durante el siguiente paso los participantes discutieron las principales fuerzas impulsoras que en su opinión podrían provocar cambios en las características anteriormente mencionadas. El grupo identificó tres fuerzas principales: Resulta interesante anotar que los dos grupos de trabajo identificaron fuerzas impulsoras que son en todos los casos exclusivamente internas dentro de la OTAN. Cada grupo por separado concluyó que lo que suceda dentro de la Alianza afectará mucho más a su futuro que cualquier cosa que pueda ocurrir fuera de ella, en el entorno de seguridad global.

Son estas características y fuerzas impulsoras, más que las tendencias específicas, las que marcan el contorno de la forma y naturaleza futura de la OTAN. Por eso el resultado de las deliberaciones de los grupos resultó ser, en vez de conjunto de escenarios específicos, el diseño de un espacio general. Este escenario global ilustra gráficamente las incertidumbres a las que se enfrenta la OTAN, y sus límites representan los valores extremos de las fuerzas impulsoras antes mencionadas. Dentro de este escenario el grupo situó cinco posibles "fotos de la OTAN" que podrían usarse como contexto para la planificación de la defensa, y que deben contemplarse como ilustraciones dentro del escenario general y no como una lista exhaustiva de todos los posibles futuros para la OTAN en 2025. En cualquier caso, fueron seleccionadas con la suficiente diversidad y amplitud para abarcar las principales dimensiones del cambio de la Alianza y resultar útiles para la planificación de la defensa.

Escenarios

Una OTAN "caja de herramientas potente"

[Un fuerte liderazgo norteamericano dentro de la Alianza, una fuerte percepción de la seguridad definida en común y una Europa relativamente débil y fragmentada.]

En este escenario Estados Unidos representa un actor político dominante dentro del panorama internacional y asume completamente el liderazgo dentro de la OTAN. La ampliación de la Unión Europea no se ha traducido en una mayor unidad política, y a la Política Europea de Seguridad y Defensa (ESDP) le falta coordinación y fuerza. Las dos orillas del Atlántico perciben del mismo modo las amenazas a las que se enfrenta la Alianza. Dentro de este contexto los países europeos consideran a la OTAN como el mejor instrumento para potenciar la estabilidad global, pero su visión política compartida no se ha traducido en un incremento sustancial de sus capacidades de defensa, por lo que la capacidad para operar conjuntamente con Estados Unidos en conflictos de alta intensidad está limitada a unos pocos Aliados europeos. La brecha tecnológica entre los dos continentes sigue creciendo y aunque se mantienen y desarrollan los estándares de interoperatividad, la mayoría de los países europeos sólo pueden ofrecer unas capacidades expedicionarias reducidas en las operaciones de gestión de crisis. De todas formas, Estados Unidos sigue estando interesado en capacidades europeas especializadas y considerando a la OTAN como su foro preferido para conseguir proveedores de fuerzas, potenciales o efectivos, y los países miembros europeos perciben a la Alianza como el principal instrumento a través del cual utilizar sus fuerzas armadas. El ámbito de la OTAN se extiende a nivel mundial y gracias a una amplia gama de capacidades disponibles puede abarcar un amplio segmento del espectro de posibles misiones. La Alianza constituye una caja de herramientas potente, flexible y modular, unida en la percepción de las amenazas pero con unas coaliciones de composición configurable a partir de la misión de que se trate y la capacidad de cada uno de sus miembros para contribuir a las operaciones.

Una OTAN "asociación compartida"

[Una combinación de una fuerte participación de EEUU en la OTAN, una Europa fuerte y homogénea y una percepción común de las amenazas.]

El segundo escenario refleja una asociación realmente compartida entre Estados Unidos y la Unión Europea para la gestión de crisis. La UE ha conseguido realizar grandes avances en la mejora de su unidad política, que se han traducido en una mayor coherencia en el campo de la ESDP. Los países europeos han desarrollado metodologías para utilizar sus limitados presupuestos de defensa (que sin embargo serán probablemente un poco más elevados) a fin de conseguir progresos significativos en la transformación de sus ejércitos para adquirir componentes expedicionarios eficaces. Además, la brecha de capacidades entre la Unión Europea y Estados Unidos se ha reducido gracias sobre todo a una serie de medidas de aumento de la eficacia, como la normalización de los equipos y la puesta en común de activos (como el transporte aéreo). La Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF) ha desempeñado un papel protagonista dentro de esta transformación. Se ha alcanzado un nuevo pacto político transatlántico en el que Estados Unidos acepta que la Unión Europea tenga una mayor voz dentro de la OTAN a cambio de una unas capacidades europeas más potentes y complementarias. Los Aliados europeos siguen aceptando el liderazgo norteamericano dado que se mantiene una percepción común de las amenazas entre norteamericanos y europeos. Y las dos orillas del Atlántico están de acuerdo en que solamente pueden conseguirse avances reales si se impulsan la estabilidad y la paz mediante una verdadera asociación. La capacidad europea para operar a distancia y en los conflictos de más alta intensidad sigue siendo más reducida que la norteamericana, por lo que se ha acordado un reparto de tareas en el que la Unión Europea (operando en ocasiones con apoyo de EEUU) lleva a cabo operaciones militares, normalmente en lugares cercanos a Europa y en conflictos de baja intensidad. Algunas de sus fuerzas militares pueden colaborar con las estadounidenses a escala mundial y en los conflictos de más elevada intensidad utilizando los procedimientos, equipamientos y capacidades establecidos por la OTAN. Las coaliciones de voluntarios (incluyendo a miembros de la OTAN) siguen siendo una característica principal de la gestión internacional de crisis, pero la Alianza actúa cada vez más frecuentemente como un actor independiente.

Una OTAN "caja de herramientas dispersa"

[Una combinación de un liderazgo estadounidense tibio dentro de la OTAN, una cohesión europea mediana y unas percepciones de las amenazas muy diversas.]

La tercera OTAN potencial representa una alianza menos cohesionada basada en una reducida dedicación norteamericana hacia la OTAN, una Unión Europea de mediana potencia y una palpable diferencia en las percepciones transatlánticas de las amenazas. Todo esto nos lleva a un planteamiento tipo "caja de herramientas" respecto a las capacidades que mantiene una OTAN con una menor cohesión, lo que le otorga un papel más limitado como actor dentro de la gestión de crisis a nivel mundial.

Las percepciones de europeos y norteamericanos respecto a las amenazas que les rodean se han separado mucho: mientras Estados Unidos contempla el mundo preferentemente en términos más "realistas" y tradicionales y se concentra en las amenazas militares, sus Aliados europeos, impulsados por una mayor (aunque incompleta) unidad política dentro de la Unión Europea, han ido desarrollando una visión posmoderna del mundo y puesto el énfasis en los planteamientos no militares dentro de sus análisis de seguridad. Los capitales europeos se han invertido principalmente en capacidades para conflictos de baja intensidad, como operaciones de estabilización y reconstrucción. Según se va haciendo más difícil conseguir unas prioridades políticas comunes, la posición de la OTAN dentro de la arena política internacional se va viendo socavada mientras que aumentan las disensiones políticas en su seno. El interés norteamericano en la dirección de la Alianza va reduciéndose, y la brecha de capacidades no se ha cerrado, sino que se ha producido una diversificación de dichas capacidades que ha debilitado a la OTAN como organización militar. Las diferencias en la cultura estratégica de los diferentes Aliados resultan significativas, de modo que las estrategias militares anticipatorias siguen siendo una de las opciones preferidas en las intervenciones norteamericanas, mientras que no resultan aceptables para los miembros de la UE. Como punto positivo hay que mencionar que los países europeos se han concentrado en el desarrollo de capacidades para respuesta ante crisis, ayuda humanitaria y asistencia ante desastres, de modo que ahora la OTAN tiene un amplio abanico de herramientas a su disposición, que está dispuesta a utilizar a nivel mundial, constituyendo la NRF una fuerza europea centrada en la respuesta ante crisis y conflictos de baja intensidad. Por eso cuando los dirigentes de las dos orillas del Atlántico se ponen de acuerdo sobre una política común, la OTAN puede utilizar las capacidades dentro de una caja de herramientas de gran variedad. Pero gestionar este reparto de tareas implícito representa un obstáculo importante.

Una OTAN "regreso a la ESDI"

[Una combinación de una Europa bastante cohesionada, una dedicación limitada de EEUU a la OTAN y una percepción común de las amenazas de grado medio.]

La cuarta OTAN potencial constituye una Alianza impulsada y dirigida principalmente por la Unión Europea, cuya creciente unidad política ha tenido un fuerte impacto sobre ella. El relativo éxito de la ESDP ha desembocado en avances significativos en la gestión de crisis y ha dado forma a un componente europeo más cohesionado y holístico, que puede operar dentro del marco de la NRF incluso sin el apoyo estadounidense. La brecha en las capacidades no se ha cerrado, incluso es posible que haya aumentado. La mayoría de los Aliados europeos son incapaces de operar junto a Estados Unidos en conflictos de media o alta intensidad. La NRF se usa principalmente para misiones de respuesta ante crisis en conflictos de media o baja intensidad. Estados Unidos se ha concentrado en las capacidades de combate de alta intensidad y no quiere utilizar sus equipos para las operaciones de baja intensidad de la OTAN. Así que el liderazgo norteamericano dentro de la OTAN se ha ido desvaneciendo, y en la práctica si la Alianza actúa son solamente los Aliados europeos los que actúan. El temor a una brecha transatlántica permanente ha convencido a los Aliados de que no debe permitirse que la OTAN desaparezca, pero las discusiones políticas siguen perjudicando su eficacia en cuanto se supera un cierto umbral. Estados Unidos opera de forma unilateral y no participa en las operaciones de la OTAN, aunque apoya políticamente las misiones llevadas a cabo por sus Aliados europeos. Y el temor a una división transatlántica ha provocado que los europeos lleven a cabo sus operaciones bajo bandera de la OTAN. De ahí que se hayan materializado muchas de las ideas iniciales sobre una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (ESDI), y el pilar europeo de la Alianza soporta la mayor parte del peso de la organización.

Una ruta alternativa para este escenario consistiría en que el liderazgo norteamericano dentro de la OTAN se fuera reduciendo al tiempo que se incrementaba la cohesión europea, de modo que los países europeos preferirían utilizar a la Unión Europea, en vez de a la Alianza, como el instrumento preferido para la gestión de crisis. Las operaciones dentro de este campo se llevarían a cabo mediante los mecanismos "Berlín plus", utilizando los equipos y capacidades de la Alianza pero llevando a cabo las operaciones bajo la bandera de la UE. La OTAN se convierte en el habilitador de las operaciones de la UE.

Una OTAN "tertulia de viejos amigos"

[Una combinación de una total ausencia de dedicación estadounidense respecto a la OTAN, una Europa que puede estar tanto fragmentada como cohesionada y unas percepciones de las amenazas que pueden ser comunes o muy diferentes.]

Esta última OTAN del 2005 es la más pesimista de las cinco. Estados Unidos ha perdido cualquier tipo de interés en la Alianza, la brecha en las capacidades se ha ampliado y hasta los Aliados más proatlánticos han sido incapaces de mantener el ritmo de progreso estadounidense en la transformación y desarrollo posterior de sus fuerzas armadas. La NRF no logró convertirse en el aglutinante capaz de mantener unida la Alianza. Los presupuestos de defensa europeos siguen reduciéndose o, como mucho, manteniéndose estables. Los Aliados europeos se han vuelto hacia la Unión Europea y la ESDP en busca de respuestas para las cuestiones de seguridad, argumentando que sin un liderazgo estadounidense no existe ninguna razón para invertir en la Alianza, y que es mejor concentrarse en un planteamiento europeo respecto a la gestión de crisis utilizando la Unión Europea. Por su parte Estados Unidos muestra su preferencia por el unilateralismo, y sólo en determinadas ocasiones participa en coaliciones con voluntarios europeos. La OTAN ya no representa el instrumento para desarrollar las capacidades militares y la normalización. Aunque se siguen discutiendo cuestiones de seguridad mundial, no existe una voluntad de actuar conjuntamente. La Alianza se ha convertido en un foro político, una especie de reminiscencia de los clubes de caballeros de finales del siglo XIX más que una organización para la seguridad colectiva. La forma que adquiere la OTAN dentro de este hipotético escenario ilustra perfectamente lo que podría ocurrir si Estados Unidos perdiese el interés en la Alianza y las otras dos fuerzas impulsoras se muestran faltas de verdadera significación. Tanto si la Unión Europea es fuerte como si es débil, y para cualquier tipo de planteamiento respecto a la percepción de las amenazas, el futuro de la Alianza se presenta muy sombrío si no existe un verdadero liderazgo norteamericano dentro de la OTAN.

Conclusión

Encontrar la mejor forma de afrontar la profunda incertidumbre que ha rodeado el sistema internacional en las últimas décadas se ha convertido en la principal preocupación de los planificadores estratégicos de todo el mundo. En un entorno sometido a cambios cada vez más rápidos, los planificadores estratégicos no pueden seguir utilizando opciones políticas rígidas optimizadas y certidumbres asumidas para el futuro, sino que tienen que elegir opciones políticas adaptables lo suficientemente robustas para una amplia gama de futuros posibles. La planificación de la defensa de la OTAN está apuntando en esa dirección, y se le debe reconocer a la Alianza el mérito de incluir las incertidumbres sobre su mismo futuro en su proceso de elaboración de planes de defensa a largo plazo, una medida que a menudo se omite incluso en la planificación de escenarios del mundo de los negocios. Los posibles escenarios definidos por el estudio del CCSS perfilan algunas incertidumbres básicas sobre el propio futuro de la OTAN, pero queda todavía por ver hasta qué punto estas incertidumbres particulares pueden ser integradas dentro del proceso que las traduzca en requisitos de defensa concretos.
Características Escala y valor
Vínculo transatlántico Fuerte Débil
Liderazgo de EEUU Ausente Igual a UE Fuerte
Área de operaciones regional Global
Toma de decisiones Ineficaz Eficaz
Directrices descendentes Ineficaz Eficaz
Gama de misiones Enfoque estrecho (gama baja) Enfoque amplio (incluyendo toda la gama)
Capacidades Limitadas Eficacia expedicionaria
Naturaleza política vs militar Política Militar
Países participantes Pocos miembros Muchos miembros
Comparación de las posibles OTAN del futuro
OTAN futuras Características
Vínculo transatlántico Liderazgo de EEUU Área de operaciones Toma de decisiones Directrices descendentes Gama de misiones Naturaleza política versus militar de la OTAN Países participantes
Caja de herramientas potente Medio - fuerte Fuerte Global Eficaz (coaliciones de voluntarios) Apenas eficaces Amplia Principalmente militar Sin ampliación
Asociación compartida Muy fuerte Fuerte (cada vez más parejo con los principales países europeos) Global Eficaz(dentro de la OTAN) Limitadas Completa Militar (pero cada vez más holística) Ampliación limitada
Caja de herramientas dispersa Medio Cada vez más parejo con Europa Global Difícil Ineficaces Parcial y dispersa Fuerte faceta política ?
Regreso a la ESDI Débil Mínimo Regional + (Europa y zonas próximas) Ineficaz Ineficaces, dirigidas por la ESDP Limitada Política Ampliación con más países europeos
Tertulia de viejos amigos Débil Ausente - - - - Política ?
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