Debate
¿Debe constituir la seguridad interior una de las misiones fundamentales de la OTAN? Rafael L. Bardají versus Daniel Keohane
Rafael L. Bardají versus Daniel Keohane
Rafael L. Bardají es el director de política internacional de la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales de Madrid.
Daniel Keohane es investigador becado senior en política de seguridad y defensa en el Centro para la Reforma Europea de Londres.
                  

Querido Daniel,

Si cayera en suelo europeo un misil balístico disparado desde cualquier país ¿acaso no lo consideraría la OTAN un ataque contra todos sus miembros, según se establece en el Artículo 5 del Tratado fundacional de la Alianza? Entonces, si un grupo terrorista pusiera una bomba química o nuclear en, por ejemplo, un contenedor dentro de un puerto europeo ¿por qué se consideraría solamente un acto criminal sin más repercusiones? ¿Por qué la respuesta ante el ataque de un misil balístico tiene que ser una cuestión militar mientras que un dispositivo nuclear rudimentario es sólo responsabilidad de la policía?

Creo que ya es hora de que reconozcamos que los terroristas actuales, y en especial Al Qaeda y sus diversas ramificaciones, han aumentado la peligrosidad y objetivos del terrorismo mucho más allá de lo que nunca consiguieron grupos terroristas tradicionales como ETA, el IRA o el PKK. Y ningún país -ni siquiera Estados Unidos- puede enfrentarse y vencer por sí solo lo que ha llegado a ser una verdadera amenaza global. Dado que la OTAN se creó para potenciar la seguridad de sus miembros mediante mecanismos colectivos, creo que ahora debería desempeñar dentro de la lucha contra la amenaza terrorista un papel similar al que tuvo durante la guerra fría frente a la amenaza soviética. Y además debería hacerlo convirtiendo la seguridad interior en una de sus misiones fundamentales.

Cabe recordar dos conceptos básicos: en primer lugar, la seguridad interior no representa ninguna novedad para la OTAN, pues durante la guerra fría la Alianza elaboró planes para combatir contra las fuerzas especiales soviéticas, los Speznats, por si éstos lograran infiltrarse y desplegarse por la retaguardia atacando a nuestros países por la espalda; en segundo lugar, las fuerzas militares siempre han estado dispuestas a ayudar a las autoridades civiles cuando se les pidió dicha ayuda, tanto para enfrentarse a desastres naturales como para sellar fronteras o proteger infraestructuras críticas.

La OTAN debería desempeñar dentro de la lucha contra la amenaza terrorista un papel similar al que tuvo durante la guerra fría frente a la amenaza soviética
Durante años los analistas y expertos en seguridad han hablado mucho -pero con poca aplicación práctica- de la necesidad de un enfoque integrado para abordar las nuevas amenazas no convencionales, asegurando que la seguridad interior e internacional debían ser consideradas como un todo continuo y no como dos campos separados y diferentes. Sin embargo, las divisiones administrativas siguen estando ahí: tenemos ministerios del interior y ministerios de defensa, con unos servicios de información situados en algún lugar entre ambos. Se trata de un planteamiento inconexo y completamente anacrónico.

Para vencer al terror tenemos que hacer dos cosas: eliminar la amenaza, allá donde se encuentre, y reducir nuestra vulnerabilidad. Pero no se trata de dos tareas que pueden realizarse de forma compartimentada; por eso necesitamos un organismo global que proporcione coordinación y éste, en mi opinión, debería ser la OTAN. Por supuesto que la Unión Europea tiene algunas capacidades antiterroristas en lo referente a coordinación judicial y policial, pero carece de medios suficientes para descabezar un ataque y la capacidad de sus países miembros para afrontar amenazas provenientes del exterior de sus fronteras resulta bastante limitada.

De todas formas, para que la Alianza pueda desempeñar un papel especial y eficaz en la seguridad interior antes tendrá que transformarse. En primer lugar, tiene que cambiar su forma de pensar e identificar clara y categóricamente a los grupos extremistas islámicos como una amenaza vital contra su seguridad, y actuar de forma coherente.

En segundo lugar, necesita una nueva cultura organizativa. Para ello la Alianza debería empezar a celebrar reuniones ampliadas o reforzadas del Consejo del Atlántico Norte en las que se sentaran juntos los representantes de los ministerios de defensa e interior, y crear un nuevo mando funcional, quizás diseñado de forma similar al Mando Aliado de Transformación, que se ocupase específicamente del antiterrorismo. Las fuerzas armadas deben desarrollar conceptos nuevos, preparar unidades de operaciones especiales y adaptar sus presupuestos a esta nueva realidad, y todo eso se podría conseguir más fácilmente mediante un liderazgo unificado. De cualquier manera, la cuestión clave será la exploración de las posibles formas de uso de las fuerzas de la OTAN como capacidad preventiva, y no solamente para enfrentase a las consecuencias de un ataque cuando éste ya se ha producido.

La principal responsabilidad de cualquier dirigente consiste en dar seguridad a sus ciudadanos, y en este sentido la OTAN representó un instrumento extremadamente eficaz durante la guerra fría, cuando su escudo defensivo proporcionó la disuasión que evitó que los soviéticos realizaran cualquier tipo de invasión. En los últimos años la OTAN se las ha arreglado para reinventarse a sí misma como una alianza capaz de intervenir para exportar estabilidad a regiones conflictivas fuera del territorio de los Aliados. Sin embargo, si los ataques terroristas continúan amenazando nuestra seguridad -como parece que va a seguir ocurriendo- la gente empezará a cuestionar la necesidad de una organización cara, altamente adiestrada y en general eficaz, que parece ser muy buena a la hora de ocuparse de la seguridad de terceros países, pero que resulta casi irrelevante en lo referente a la seguridad doméstica.

Para ser justos hemos de reconocer que la OTAN se ha visto implicada varias veces en operaciones antiterroristas en los últimos años, y que podría incrementar esta implicación con bastante facilidad. La Operación Active Endeavour en el Mediterráneo podría ampliarse a otras zonas geográficas; podría desplegarse un sistema antibalístico; se podría desarrollar un sistema de vigilancia nuclear, radiológica, biológica y química para toda la zona atlántica; y se podría compartir inteligencia de una forma más integrada. En mi opinión existe un consenso suficiente dentro de la OTAN para que la organización adopte todas estas medidas, que en cualquier caso deberían contemplarse sólo como el inicio de un cambio de prioridades que conduzca a una implicación mucho mayor en la seguridad interior.

Atentamente,
Rafael


Querido Rafael,

Gracias por tu carta. Permíteme que comience con una pregunta: ¿qué entiendes por "seguridad interior"? Ciñéndonos a su significado estricto, en mi opinión la seguridad interior abarca todas las políticas antiterroristas internas incluyendo la legislación, el control de fronteras y la respuesta ante emergencias. Como bien señalas, en el mundo actual el antiterrorismo no puede referirse exclusivamente a la seguridad doméstica (o en este caso, a la "seguridad interior"); en su sentido más amplio y completo la "lucha antiterrorista" incluye diversas áreas políticas: el trabajo policial y judicial, el control de fronteras, y la política exterior y de defensa.

¿Debe tener la OTAN un papel auxiliar a la hora de asegurar nuestros países? Por supuesto que sí. Pero ¿significa esto que debe ser la principal organización occidental para los esfuerzos antiterroristas? No necesariamente.

La OTAN es ante todo una alianza militar. Estoy de acuerdo contigo en que un terrorismo como el de Al Qaeda es mucho más peligroso que otros terrorismos que hayamos experimentado en el pasado. Tú comparas la amenaza terrorista actual con la que representaba la Unión Soviética, y de ahí concluyes que la Alianza debe reproducir el papel que desempeñó durante la guerra fría en la lucha antiterrorista. Es cierto que Al Qaeda y sus partidarios comparten ciertas características totalitarias con los soviéticos, pero ahí se termina el parecido. Y resulta como mínimo inútil, si no perjudicial, considerar a Al Qaeda como una amenaza estratégica coherente como era la Unión Soviética.

Según la mayoría de los expertos terroristas, Al Qaeda no constituye una red homogénea de terroristas unidos por el mismo objetivo. Actualmente, el principal peligro interior en los países de la OTAN parece provenir en mayor medida de grupos terroristas que se inspiran en Al Qaeda, pero que no están vinculados a ella. Además se trata de una amenaza que proviene tanto del interior de nuestras fronteras como del exterior, como demostraron los terroristas suicidas locales que llevaron a cabo los ataques de julio de 2005 en Londres.

Al enfatizar en los aspectos militares de la lucha antiterrorista (que por supuesto existen), vienes a decir que estamos combatiendo en una "guerra" convencional. Y este planteamiento no sólo le presta legitimidad a los repugnantes objetivos de Al Qaeda y sus imitadores sino que sugiere que podemos derrotar a los terroristas utilizando principalmente medios militares. Pero los terroristas no son estados, y no pueden ser derrotados únicamente con medios militares. La ilegitimidad e ilegalidad del terrorismo constituye el motivo de que los gobiernos traten a los terroristas como criminales, mientras que combaten en guerras contra otros estados.

También desechas con demasiada rapidez la importancia y utilidad de las políticas antiterroristas de la Unión Europea, que en mi opinión tiene mucho más que ofrecer a la lucha antiterrorista global que la OTAN. Los 25 gobiernos que la componen están de acuerdo en que la UE es el mejor sitio para trabajar conjuntamente. En Europa normalmente son los ministerios de justicia e interior los que dirigen la lucha antiterrorista, mientras que los de exteriores y defensa cooperan con la OTAN. La Alianza Atlántica no tiene voz ni voto en lo relativo a la cooperación judicial y policial entre sus países miembros, mientras que los ministros de justicia e interior de la UE se reúnen periódicamente para aprobar leyes y acordar políticas comunes sobre cooperación judicial y policial, al igual que hacen sus homólogos de exteriores y defensa en sus correspondientes áreas políticas.

La OTAN debe tener un papel en la seguridad interior, pero carece de los recursos necesarios para ser una organización antiterrorista realmente eficaz
Tienes razón en que un planteamiento descoordinado de ministerios exteriores e interiores resulta anacrónico. La Unión Europea es la única organización en la que los gobiernos europeos pueden "reunir" conjuntamente los aspectos relativos a la lucha antiterrorista de sus políticas de actuación policial, control fronterizo, inmigración, exteriores y defensa.

Por ejemplo, la información fiable representa la clave para impedir las actividades terroristas. Los gobiernos de la UE están de acuerdo en que el Centro de Situación (SitCen) de la UE debe proporcionales análisis estratégicos relativos a la amenaza terrorista. Además, el SitCen combina evaluaciones exteriores con información provenientes de los servicios de seguridad interiores, así como de Europol (el organismo policial de la UE). Se trata de un hecho importante porque el SitCen puede impulsar la coordinación del análisis de la amenaza terrorista de los responsables de exteriores, defensa y seguridad interior de la UE, además de los servicios de seguridad nacionales. La OTAN carece de un sistema similar para la puesta en común de evaluaciones internas y externas sobre la amenaza terrorista.

Estoy a favor de la mayoría de tus recomendaciones para potenciar el papel de la OTAN en la seguridad interior. También la Unión Europea está animando a sus países miembros a desarrollar sus capacidades de protección de infraestructuras y respuesta ante emergencias, incluyendo los ataques nucleares, químicos, biológicos y nucleares. Se trata claramente de un área en la que la Unión Europea y la OTAN deben trabajar en estrecha colaboración.

Pero estoy bastante menos convencido de la posible utilidad de reuniones de la OTAN en las que intervengan los ministros de interior. Por una parte, la legislación constituye el aspecto principal de la cooperación judicial y policial, y a menos que los miembros de la OTAN redacten un nuevo tratado transatlántico, la Alianza Atlántica carece de base legal para proponer legislación antiterrorista. Por otra, los países miembros de la UE ya han acordado una serie de leyes y procedimientos europeos contra el terrorismo. Estados Unidos ha suscrito acuerdos con la UE para compartir información sobre pasajeros y vigilar los cargamentos embarcados, así como procedimientos de extradición para sospechosos de terrorismo. La cooperación transalántica se vería probablemente beneficiada si la Unión Europea y Estados Unidos continuaran el desarrollo de este tipo de cooperación judicial y policial.

La OTAN debe tener un papel en la seguridad interior, pero carece de los recursos necesarios para ser una organización antiterrorista realmente eficaz. Dado el gran número de áreas políticas que se ven afectadas por la lucha antiterrorista, entre ellas la de la seguridad interior, sería más lógico centrarse en la mejora de la cooperación UE-EEUU en vez de gastar tiempo y energías en crear un sistema completamente nuevo dentro de la OTAN.

Atentamente,
Daniel


Querido Daniel,

El terror no es más que una táctica de la yihad. Y Al Qaeda no inventó la yihad, sino que por el contrario ella misma es una manifestación de la yihad, que constituye el vínculo de unión entre grupos tan dispares como los que pusieron las bombas de Madrid y París, los presuntos terroristas detenidos en Canadá, y el asesino de Theo Van Gogh. El yihadismo representa una visión política y estratégica del modo en el que debería estar organizado el mundo, y Al Qaeda es solamente un grupo, probablemente el más mortífero, entre los muchos que intentan implementar esta ideología. Así que apenas constituye la punta del iceberg.

Para que la Alianza pueda desempeñar un papel especial y eficaz en la seguridad interior tendrá que transformarse previamente
Como muy bien señalas, los yihadistas están ya entre nosotros, pero el islamismo radical dentro de nuestras fronteras se alimenta con las creencias y acciones de extremistas que provienen del exterior. Por eso cualquier solución que confíe exclusivamente en la inteligencia y en las fuerzas de policía está condenada al fracaso. Aseguras que el terrorismo no puede ser derrotado utilizando solamente medios militares, pero es igualmente cierto que no venceremos al terror sin utilizar dichos medios. Algunas actuaciones tienen que realizarse fuera de nuestras jurisdicciones nacionales.

Tal y como has dejado claro, los europeos somos muy conscientes de la amenaza que supone el terrorismo, y de ahí el alto grado de colaboración en esta materia dentro de la Unión Europea. Pero no veo ninguna razón para que no podamos hacer colectivamente dentro de la OTAN lo que cada Aliado está haciendo de todas formas en la práctica: utilizar las fuerzas armadas como un componente de la defensa territorial dentro de una política de seguridad nacional más amplia. No pretendo minusvalorar los logros de la UE, pero cuando se trata de defender infraestructuras críticas, o cuando hacen falta capacidades especiales, las autoridades nacionales casi siempre tienen que acudir a sus estamentos de defensa. E incluso en el caso de que resultara más fácil desarrollar esta cuestión a nivel de la UE, este enfoque resultaría insuficiente pues la respuesta adecuada ante el yihadismo debe ser global o, como mínimo, transatlántica.

Por supuesto que ni la Unión Europea ni la OTAN en su configuración actual están particularmente adaptadas para enfrentarse a la amenaza que representa el terrorismo islámico. Pero en mi opinión resultará más sencillo y más eficaz convertir a la OTAN en el foco de la lucha antiterrorista. Tenemos que transformar nuestros ejércitos, y la Alianza proporciona el mejor marco posible para ello. También tenemos que desarrollar planteamientos y asociaciones globales frente a las cuestiones de seguridad, y también en este terreno es la OTAN la que se encuentra mejor situada para ello. Sin embargo, para poder asumir esta función tendrá que llevar a cabo una transformación mucho más profunda que la que ha realizado hasta el momento.

Atentamente,
Rafael


Querido Rafael,

Estoy de acuerdo contigo en que el terrorismo constituye una táctica, pero no estoy seguro de si resulta suficiente decir que estamos luchando contra el yihadismo. Es cierto que ciertas interpretaciones de lo que es la yihad (que puede tener muchos y diferentes significados) pueden inspirar a muchos terroristas. Pero la amenaza es mucho más compleja, y por eso mismo necesitamos un planteamiento polifacético para la lucha antiterrorista, entre otras razones porque se trata de una amenaza tanto interna como externa.

¿Qué es lo que provoca que alguien se convierta en terrorista? ¿Persiguen la mayoría de los terroristas el establecimiento de un nuevo califato musulmán? ¿O algunos de ellos están motivados por agravios locales más específicos, como pueden ser regímenes prooccidentales corruptos o la percepción de que Occidente es antimusulmán? ¿O tal vez se trata de la situación en Chechenia, Israel, Iraq o Afganistán? En algunos casos quizás se trate de todo lo anterior, en otros de uno o dos factores solamente. No lo sabemos.

La transformación militar no representará un factor decisivo a la hora de derrotar a las organizaciones terroristas
Pero no debemos olvidar que la gran mayoría de los atentados terroristas se producen en países predominantemente musulmanes, lo que sugiere que las motivaciones de la mayoría de los terroristas son más locales que globales. Además, la mayor parte del mundo musulmán ha condenado este tipo de yihadismo. Coincido contigo en que tenemos que desarrollar asociaciones globales para derrotar a los terroristas, y debemos hacerlo de dos formas: desarrollando la cooperación policial internacional mediante el trabajo conjunto con los estamentos policiales, diplomáticos, de policía y de defensa de los países en los que los terroristas se muestran activos, y procurando reducir su base de apoyo en el mundo musulmán, y en especial en Oriente Medio, impulsando las reformas democráticas, económicas y legales.

La Unión Europea está ya implementando algunas de esas actuaciones, como el desarrollo de la cooperación policial y de inteligencia con los países norteafricanos, y el incremento de las inversiones en reformas sociales y desarrollo en Oriente Medio. Todavía es demasiado pronto para juzgar la eficacia de estas políticas, pero no veo cómo puede desempeñar la OTAN el papel global que sugieres. La política de defensa tiene un papel en el antiterrorismo, sobre todo como parte de la seguridad interior, pero la OTAN como alianza militar tiene pocos -por no decir ningún- recurso diplomático, policial o económico que aportar a la lucha antiterrorista. Y por eso no está bien adaptada para convertirse en el foco de los esfuerzos antiterroristas de Occidente.

Atentamente,
Daniel


Querido Daniel,

Estoy totalmente de acuerdo contigo en que la Alianza en su configuración actual no está preparada para enfrentarse a la amenaza que representan el terrorismo o el yihadismo, y que tendrá que realizar una profunda reforma interna. Pero la OTAN no es una organización estática, sino una alianza viva. La Cumbre de Riga proporciona la oportunidad ideal para redirigir su orientación estratégica para los próximos años. Si en Riga se consiguen establecer directrices claras sobre el modo de hacer frente a las amenazas estratégicas de nuestro tiempo, se convertirá en un hito histórico.

La OTAN no puede convertirse en prisionera de su propio éxito pasado. Si a mediados de los noventa hubiésemos decidido mantenerla en su formato de la guerra fría, no hubiera sido capaz de aportar soluciones para los problemas de la última década. Ahora hemos dejado atrás el entorno estratégico de la década de los noventa, y la OTAN tiene que adaptarse de nuevo si quiere seguir manteniendo su relevancia respecto a la seguridad de sus miembros.

La fuerza militar no representa solamente un elemento más dentro de la lucha antiterrorista, sino uno de los esenciales
No creo que me equivoque al decir que existe consenso respecto a que la amenaza que representan los terroristas islamistas como Al Qaeda y la proliferación de armas de destrucción masiva son los dos problemas a abordar. Incluso iría más lejos y afirmaría que existe una vinculación directa entre ambos, y que no solucionaremos ninguno de los dos sin resolver el otro. La Iniciativa de Seguridad sobre Proliferación y la Operación Active Endeavour constituyen dos buenos ejemplos de cómo los ejércitos pueden contribuir a combatir estas amenazas.

Para resumir mi punto de vista: en primer lugar, la fuerza militar no representa solamente un elemento más dentro de la lucha antiterrorista, sino uno de los esenciales; en segundo lugar, cualquier política en este terreno debe ser transatlántica -o mejor aún, global- para resultar eficaz.

En mi opinión la OTAN tiene muchas cosas que ofrecer, el único requisito es que todas apunten en una dirección correcta. Por eso la Alianza no necesita en este momento un nuevo Concepto Estratégico, pero sí resultaría conveniente que los dirigentes de sus países miembros encargaran a un grupo de "sabios" la elaboración de un informe sobre la mejor forma de responder a los nuevos retos estratégicos a los que debemos hacer frente.

Atentamente,
Rafael


Querido Rafael,

Estoy de acuerdo en que la OTAN debería evolucionar con los tiempos y que actualmente no está preparada para enfrentarse a la amenaza terrorista. El problema es que se trata de una amenaza compleja que no encaja adecuadamente con la evolución de la agenda estratégica de la Alianza. Por ejemplo, has mencionado que los gobiernos Aliados deberían tomarse más en serio cuestiones como la transformación militar. Estoy totalmente de acuerdo con eso. Pero la transformación militar (y en general, la política de defensa) no representará un factor decisivo a la hora de derrotar a las organizaciones terroristas. Lo cierto es que aunque la OTAN tenga un papel importante en los esfuerzos antiterroristas globales, no constituye por ello la organización más importante o útil para enfrentarse a esa amenaza.

Has sugerido que la OTAN debería reconfigurarse. Los gobiernos de sus países miembros podrían hacerlo, pero resultaría extremadamente largo y difícil reinventar la Alianza como una organización antiterrorista que pudiera reunir políticas de defensa, exteriores, policiales y de control fronterizo. ¿No sería mejor utilizar otras organizaciones y políticas ya existentes, en vez de volver a inventar la rueda?

La Unión Europea y la OTAN deberían combinar todos sus recursos políticos, judiciales, policiales, diplomáticos y militares
La Unión Europea tiene políticas antiterroristas que abarcan terrenos a los que no llega la OTAN, como colaboración policial transfronteriza, cooperación en la vigilancia de fronteras y política exterior. Además, en estas cuestiones la cooperación transatlántica resulta esencial, y la Unión Europea y Estados Unidos está ya trabajando en estrecha colaboración en este campo. Como mucho, las políticas antiterroristas de la UE y la OTAN deberían complementarse mutuamente.

Tanto los norteamericanos como los europeos deben asegurarse de que el antiterrorismo no se convierta en parte de una competición entre instituciones a fin de demostrar que la UE está más capacitada que la OTAN o viceversa. Por el contrario, el objetivo principal de la cooperación transatlántica en este terreno debe ser el desarrollo de políticas antiterroristas eficaces, sea a través de la Unión Europea o de la OTAN (o de ambas simultáneamente). Por eso resulta esencial que las dos organizaciones eviten competir en el terreno de la lucha antiterrorista, ya que las disputas institucionales sobre las políticas a desarrollar tienden a generar más problemas que soluciones.

La Unión Europea y la OTAN deben intentar colaborar más estrechamente, de forma que sus gobiernos puedan combinar toda la gama de recursos políticos, judiciales, policiales, diplomáticos y militares a su disposición, pues todos ellos tienen un papel a desempeñar en la lucha antiterrorista.

Atentamente,
Daniel

* Turquía reconoce a la República de Macedonia por su nombre constitucional.