La negociación del Artículo 5
Discurso inaugural: Los representantes europeos y estadounidenses, incluyendo al Presidente Truman (hablando en la foto), que elaboraron el Tratado, seguramente se sorprenderían al ver con cuanta eficacia sigue sirviendo como base permanente de la cooperación para la seguridad euroatlántica. (© ACT)
Stanley R. Sloan analiza el debate sobre la redacción del artículo 5, que dominó las negociaciones sobre el Tratado de Washington.

Durante las negociaciones para elaborar el Tratado de Washington, la carta fundacional de la OTAN, la redacción exacta del Artículo 5 que contiene el compromiso de defensa colectiva fue cuidadosamente analizada para que garantizase el compromiso norteamericano con los Aliados europeos y al mismo tiempo se asegurase la aceptación del Congreso y la opinión pública estadounidenses. Desde ese momento los Aliados se han visto obligados a adaptar la implementación del Artículo 5 a la evolución de las condiciones internas y externas de la Alianza. Se podría mantener que la forma en la que ese compromiso se ha implementado ha sido por lo menos tan importante como las palabras cuidadosamente elegidas del Artículo.

El Secretario de Asuntos Exteriores del Reino Unido, Ernest Bevin, está considerado como el padre del Tratado de Washington y el instigador de lo que acabó siendo el Artículo 5. En diciembre de 1947, tras el fracaso de las conversaciones cuatripartitas entre Francia, Unión Soviética, Reino Unido y Estados Unidos sobre el futuro de Alemania, Bevin estaba convencido de que las potencias occidentales debían organizarse para defenderse de las ambiciones expansionistas de Joseph Stalin y el poderío militar soviético. Al principio tanto el Presidente norteamericano, Harry S. Truman, como el Secretario de Estado, George C. Marshall, dudaban si Estados Unidos debía unirse a una alianza para la defensa de Europa. La herencia aislacionista norteamericana y la oposición a forjar alianzas oficiales estaban en retroceso pero aún gozaban de una buena representación dentro del Congreso de EEUU, mientras que cualquier tratado tenía que conseguir el apoyo de dos tercios del Senado.

Pero Bevin siguió insistiendo: en su histórico discurso ante la Cámara de los Comunes en enero de 1948 pidió la creación de una Unión Europea Occidental como preludio para un pacto transatlántico. El 17 de marzo los gobiernos de Bélgica, Francia, Luxemburgo, Holanda y Reino Unido firmaron el Tratado de Bruselas, un pacto que incluía una potente cláusula de defensa mutua. El Tratado fue muy bien recibido por el Presidente Truman, correspondiéndole entonces actuar al gobierno de Washington.

Conversaciones secretas

Funcionarios de Canadá, Reino Unido y Estados Unidos comenzaron a mantener reuniones secretas en el Pentágono apenas cinco días después. Aunque la justificación básica para un pacto transatlántico fue aportada por Bevin y sus colegas, los participantes estadounidenses ejercieron de comadronas intelectuales para la redacción del Tratado, mientras que los canadienses desempeñaron un importante papel de apoyo.

El 24 de marzo la delegación estadounidense presentó un memorando apoyando la idea de un pacto de seguridad para el área del Atlántico Norte en el que "el gobierno de EEUU consideraría un ataque contra cualquiera de las potencias del Tratado de Bruselas como un ataque contra Estados Unidos, al que Estados Unidos haría frente de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas [que defendía el derecho de los miembros de las Naciones Unidas a la 'autodefensa individual o colectiva']." Cuando la administración Truman decidió incluir este concepto dentro de las "propuestas del Pentágono", el siguiente paso fue incorporar al proyecto al Congreso, el otro socio norteamericano dentro del naciente "pacto transatlántico".

Paralelamente a las discusiones tripartitas secretas, la administración había empezado a trabajar con unos pocos miembros escogidos del Congreso para intentar averiguar qué tipo de pacto podría conseguir la aprobación del Senado. El senador Arthur Vandenberg, un antiguo aislacionista republicano y Presidente del Comité de Asuntos Exteriores del Senado, decidió incorporar el núcleo de las propuestas del Pentágono a una resolución del Senado. Además de aprobar la dirección en la que habían avanzado las conversaciones, Vandenberg quería que el Congreso (y él mismo) recibiesen parte del mérito de la nueva idea. La "Resolución Vandenberg" fue aprobada por el Senado el 11 de junio, contribuyendo a lubricar la maquinaria que seguía trabajando en el Tratado.

En julio de 1948 las negociaciones secretas tripartitas fueron sustituidas por conversaciones de siete potencias al unirse a ellas Francia y los países del Benelux, de modo que estaban ya presentes todos los firmantes del Tratado de Bruselas junto con Canadá y Estados Unidos. El representante francés instó a que en vez de gastar tiempo redactando un tratado transatlántico, Estados Unidos se asociara de forma inmediata a las restantes potencias del Tratado de Bruselas, enviando ayuda militar tanto a Francia como al resto de los países, y reforzando su presencia militar en Europa. Dado que Francia no conocía las propuestas del Pentágono, y que el gobierno norteamericano iba comprometiéndose cada vez más en lo relativo a un mecanismo de defensa transatlántico, la posición francesa resultaba completamente lógica. Estando las fuerzas estadounidenses desplegadas al este de las fronteras francesas, cualquier ataque de las fuerzas soviéticas implicaría instantáneamente a Estados Unidos, con compromiso de defensa colectiva o sin él.

El compromiso de defensa colectiva

Pero desde el punto de vista norteamericano la cuestión fundamental a largo plazo era la redacción concreta del compromiso de defensa colectiva. A Bevin y a los otros representantes europeos les hubiera gustado que el nuevo tratado copiara el compromiso de defensa colectiva del Tratado de Bruselas, lo que comprometería a Canadá y Estados Unidos a una participación automática en la defensa frente a cualquier ataque contra otro de los firmantes del pacto. Los negociadores estadounidenses sabían que este tipo de cláusula sería considerada por el Congreso como un recorte de sus poderes constitucionales para declarar la guerra y que por tanto no tendría la menor posibilidad de obtener la aprobación del Senado. El equipo norteamericano prefería una redacción similar a la del Tratado de Río de 1947, firmado por EEUU y otros 21 países americanos, y que preveía ayuda en el caso de un ataque contra cualquiera de sus miembros pero no especificaba una actuación armada. Sin embargo, para los europeos omitir la opción de la respuesta militar anularía el valor del Tratado.

La redacción final del Artículo 5 consiguió, a pesar de sus obvias ambigüedades y compromisos, cumplir los requisitos de garantía para los europeos y de aceptabilidad política para los estadounidenses. El compromiso abarcaba cualquier ataque producido "en Europa y América del Norte", así como en los departamentos argelinos franceses según el Artículo 6. Establecía que cualquier ataque dentro de esa área "será considerado un ataque contra todos ellos.". Haciendo una referencia a la legitimidad de este modo de actuar según el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, cada Aliado se comprometía a "ayudar a la Parte o a las Partes atacados llevando a cabo, en solitario y de forma concertada con otras Partes, las acciones que considere necesario incluyendo el uso de la fuerza.".

El Tratado, incluyendo esta promesa de algún modo limitada pero todavía llena de significación, se firmó el 4 de abril de 1949. El Senado de EEUU aprobó su ratificación el 21 de julio en una votación de 82 frente a 13.

Algunos de los opositores al Tratado habían defendido un hecho importante: tal y como explicaba el senador Forrest Donnell, "la aparente libertad de elección por parte de Estados Unidos era ilusoria". Durante el debate previo a la aprobación, Donnell preguntaba a sus colegas si en el caso de que la Unión Soviética invadiese Noruega, "creen ustedes que cumpliríamos con nuestras obligaciones conforme al Artículo 5 si dijéramos: 'Todo lo que tenemos que hacer es llevar a cabo las actuaciones que consideramos necesarias. Pensamos que enviar 10 galones de petróleo será suficiente'". El historiador de la OTAN Lawrence S. Kaplan, al escribir sobre el principal opositor al Tratado, el senador Robert Taft, explica: "No existía la menor duda en su mente de que el Artículo 5 comprometía a su país en una posible guerra, con independencia de que el Congreso la declarara o no, antes de que las fuerzas americanas tomaran parte en ella".

Un audaz farol

En cierto modo el Tratado y su compromiso de defensa colectiva podría considerarse como un audaz farol, a la vista de la vulnerabilidad de los países europeos en 1949 y las numerosas dudas sobre la capacidad de sus fuerzas militares para impedir que un ataque militar soviético llegase hasta el canal de la Mancha. Estas circunstancias explican la insistencia francesa en que la ayuda militar de Estados Unidos era más urgente que la elaboración de un tratado transatlántico. De todas formas el farol funcionó, quizás porque mantenía la promesa de que una parte importante de los recursos norteamericanos estaría dedicada a la defensa de Europa, o porque la estrategia de Stalin consistía en derrotar a las democracias europeas desde dentro, a través de los partidos comunistas que apoyaba Moscú, en vez de arriesgar más vidas rusas en el campo de batalla.

Si el Artículo 5 era un farol cuando se firmó el Tratado, en 1949, pronto se convirtió en algo bastante más sustancial. La Unión Soviética proporcionó todos los incentivos que necesitaba Occidente para decidirse a actuar. El bloqueo de Berlín dio una sensación de urgencia a su proceso de redacción, mientras que la prueba de un arma nuclear soviética en agosto de 1949 impulsó la ayuda militar estadounidense a sus Aliados europeos. El ataque de Corea del Norte contra Corea del Sur en junio de 1950 dio solidez al compromiso estadounidense respecto al Artículo 5, de modo que EEUU envió otras cuatro divisiones adicionales a Europa.

Al desplegar Estados Unidos una cantidad significativa de fuerzas convencionales y armas nucleares en Europa, el Artículo 5 fue aumentando su credibilidad. Tal y como Francia defendió en las primeras fases de la negociación del Tratado, y como temían sus opositores en el Senado, una vez que Estados Unidos estuvo totalmente implicado en el centro de la defensa contra un ataque soviético, el Artículo 5 adquirió un significado mucho mayor en la práctica del que tuvo nunca en la teoría.

A lo largo de toda la guerra fría los Aliados discutieron sobre cuál era la mejor forma de implementar el Artículo 5. La preferencia inicial de EEUU hubiera sido proporcionar poderío aéreo y fuerzas terrestres de refuerzo para apoyar a las tropas europeas sobre el terreno, mientras que los europeos querían que las fuerzas norteamericanas hicieran un despliegue avanzado en Europa para asegurarse que EEUU se sintiera implicado desde los primeros momentos de la batalla. Y, por supuesto, los europeos nunca fueron capaces de aportar fuerzas suficientes para cumplir los requisitos de las preferencias estadounidenses.

Debido a su visión de la necesidad de limitar el gasto militar estadounidense y ante el fracaso de los Aliados europeos a la hora de desplegar una cantidad suficiente de fuerzas convencionales, la administración del Presidente Dwight D. Eisenhower insistió en que la Alianza adoptara la doctrina de la represalia (nuclear) masiva como instrumento principal de su defensa colectiva, tal y como se hizo en diciembre de 1954. Cuando la doctrina de la represalia masiva se vio debilitada por la adquisición por parte de la Unión Soviética de sistemas de lanzamiento capaces de alcanzar objetivos en el territorio continental de Estados Unidos, este país convenció al resto de los Aliados para adoptar la estrategia de la "respuesta flexible", en la que la OTAN planeaba responder a una ataque soviético con cualquier tipo de armas (convencionales o nucleares) necesarias para derrotar al atacante.

La doctrina de la respuesta flexible no llegó a satisfacer nunca ni a Estados Unidos ni a los Aliados europeos, y por su causa la Alianza se vio sometida a largos años de enfrentamientos sobre el reparto de cargas y debates sobre los despliegues de nuevos sistemas de armas nucleares. Sin embargo, a pesar de todos los avances y retrocesos en sus estrategias la disuasión basada en el compromiso de ayuda mutua del Artículo 5 les mantuvo unidos hasta la desintegración de la Unión Soviética.

Al terminar la Guerra fría la OTAN tuvo que afrontar una serie de cuestiones totalmente nuevas, entre ellas la continuidad de la relevancia del Artículo 5. Sin cuestionar el compromiso en sí, los Aliados empezaron a eliminar muchos de sus mecanismos de implementación. Estados Unidos retiró la mayor parte de las armas nucleares estacionadas en Europa y comenzó un proceso de reducción de sus tropas en el continente y de reorientación de la estrategia de la OTAN hacia los "nuevos riesgos y peligros".

Muchos analistas (entre ellos yo mismo), sugirieron a mediados de los noventa que se estaba guardando el Artículo 5 en el "bolsillo trasero" de la Alianza, listo para utilizar si fuera necesario, y que las posibles contingencias no previstas en dicho artículo se irían convirtiendo en su principal preocupación y dominarían sus actividades políticas y militares cotidianas.

Aunque se invocó el Artículo 5 en respuesta a los ataques terroristas del 11 de septiembre contra Estados Unidos, las actividades actuales de la OTAN se basan principalmente en el Artículo 4 del Tratado de Washington, que establece que los Aliados "mantendrán consultas siempre que, en opinión de uno cualquiera de ellos, la integridad territorial, la independencia política o la seguridad de cualquiera de las Partes se vea amenazada". Este Artículo se incluyó principalmente a causa de la preocupación europea sobre los intereses coloniales que aún mantenían. No compromete a nada, tal y como quedó en evidencia durante el debate de los Aliados sobre la guerra de Iraq, pero invita a los firmantes del Tratado a trabajar conjuntamente para defender sus intereses frente a amenazas que provengan de cualquier origen y de cualquier lugar del mundo.

Dicho esto, cabe recalcar que el Artículo 5 todavía constituye el corazón y el alma de la Alianza, representa un sólido compromiso de cooperación y proporciona la razón permanente para la existencia de su Estructura Militar Integrada, imprescindible para llevar a cabo misiones no previstas en el Artículo 5. Quizás aquellos representantes europeos y estadounidenses de tanta visión de futuro que elaboraron ese documento aparentemente intemporal se sorprenderían al ver con cuanta eficacia ha servido como base permanente de la cooperación para la seguridad euroatlántica.