Negocierea Articolului 5
Alocuţiunea inaugurală: Oficialii din Europa şi Statele Unite care au elaborat Tratatul de la Washington, inclusiv preşedintele Truman (în fotografie), ar putea fi surprinşi de eficienţa demonstrată în continuare de acesta în asigurarea bazei pentru cooperarea euro-atlantică în domeniul securităţii (© ACT)
Stanley R. Sloan analizează dezbaterile privind Articolul 5 care au dominat negocierile pentru Tratatul de la Washington.

În timpul negocierilor pentru Tratatul de la Washington, carta fondatoare a NATO, formularea Articolului 5 referitor la apărarea colectivă a vizat reasigurarea aliaţilor europeni de angajamentul Americii în privinţa securităţii lor şi obţinerea acceptării termenilor acestuia de către Congresul şi cetăţenii Statelor Unite. De atunci, aliaţii au fost obligaţi să adapteze implementarea Articolului 5 la schimbările condiţiilor în cadrul şi în afara Alianţei. De fapt, se poate spune că modul în care angajamentul a fost pus în practică este la fel de important ca formularea atentă a Articolului.

Secretarul britanic al externelor Ernest Bevin este unanim recunoscut drept părintele Tratatului de la Washington şi iniţiatorul a ceea ce a devenit Articolul 5. În decembrie 1947, după eşecul convorbirilor cvadripartite dintre Franţa, Uniunea Sovietică, Marea Britanie şi Statele Unite privind viitorul Germaniei, Bevin s-a convins că puterile occidentale trebuiau să se organizeze pentru a se apăra împotriva ambiţiilor expansioniste ale lui Iosif Stalin şi a puterii militare sovietice. Preşedintele american Harry S. Truman şi secretarul de stat George C. Marshall nu erau convinşi dacă Statele Unite trebuiau să adere la vreo alianţă în vederea apărării Europei. Moştenirea izolaţionistă a SUA şi reticenţa în faţa alianţelor oficiale se diminuau dar erau încă prezente în Congresul Statelor Unite, unde aprobarea oricărui tratat era condiţionată de votul favorabil al cel puţin două treimi dintre senatorii americani.

Bevin a insistat însă. În alocuţiunea sa istorică în faţa Camerei Comunelor din ianuarie 1948 el a susţinut crearea unei Uniuni Europene Occidentale ca prim pas al unui pact trans-atlantic. La 17 martie, guvernele Belgiei, Franţei, Luxemburgului şi Marii Britanii semnau Tratatul de la Bruxelles, un pact care includea prevederi referitoare la apărarea reciprocă. Tratatul a fost imediat salutat de preşedintele Truman şi acţiunea s-a mutat înapoi la Washington.

Convorbiri secrete

Oficialii canadieni, britanici şi americani au început să se întâlnească în mod secret la Pentagon doar la cinci zile după acest eveniment. Deşi argumentul central în favoarea unui pact trans-atlantic fusese oferit de Bevin şi colegii săi, participanţii SUA au fost cei care formulat tratatul, în timp ce canadienii au jucat un rol important de sprijin.

La 24 martie, delegaţia SUA a prezentat un memorandum de andorsare a iniţiativei creării unui pact de securitate pentru spaţiul nord-atlantic în care „guvernul Statelor Unite va considera un atac împotriva oricărui membru al Tratatului de la Bruxelles drept un atac împotriva SUA, care trebuie abordat de către Statele Unite în conformitate cu Articolul 51 al Cartei ONU [care consfinţea dreptul membrilor ONU la „auto-apărarea individuală sau colectivă”]”. După ce administraţia Truman a decis să includă acest concept în „Propunerile Pentagonului”, următorul pas a fost acela de a implica în această acţiune Congresul, celălalt partener american în potenţialul „târg trans-atlantic”.

În paralel cu discuţiile tripartite secrete, administraţia începuse dialogul cu un număr de membri ai Congresului încercând să afle ce fel de acord ar fi putut întruni majoritatea necesară în Senat. Senatorul Arthur Vandenberg, un izolaţionist reformat şi preşedintele republican al Comisiei de Relaţii Externe a Senatului, a decis să introducă esenţa propunerilor Pentagonului într-o rezoluţie a Senatului. Vandenberg era de acord cu direcţia în care evoluaseră discuţiile şi dorea recunoaşterea meritelor Congresului (şi a meritului său personal) pentru acest concept. Senatul a adoptat „Rezoluţia Vandenberg” la 11 iunie, netezind calea pentru continuarea activităţii privind finalizarea Tratatului.

În iulie 1948, negocierile tripartite secrete au fost urmate de discuţiile între şapte state, întrucât Franţa şi ţările Beneluxului s-au alăturat acestui format, care cuprindea acum toate puterile participante la Tratatul de la Bruxelles, Canada şi Statele Unite. Reprezentantul Franţei a propus ca, pentru a se evita pierderea inutilă de timp prin elaborarea unui tratat trans-atlantic, SUA să se asocieze imediat cu puterile Tratatului de la Bruxelles, să asigure asistenţă militară Franţei şi celorlalte puteri şi să-şi întărească prezenţa militară în Europa. Având în vedere că Franţa nu cunoştea în acel moment propunerile Pentagonului şi că guvernul SUA dorea din ce în ce mai mult un aranjament trans-atlantic de apărare, poziţia franceză era cât se poate de logică. Astfel, dacă forţele SUA erau dislocate la est de graniţele franceze, orice atac al forţelor sovietice ar fi angajat Statele Unite în mod instantaneu.

Angajamentul pentru apărarea colectivă

Totuşi, din punctul de vedere al SUA, formularea angajamentului pentru apărarea colectivă reprezenta cea mai importantă chestiune pe termen lung. Bevin şi ceilalţi europeni ar fi dorit ca noul Tratat să includă puternicul angajament de apărare colectivă al Tratatului de la Bruxelles. Acesta ar fi angajat Canada şi Statele Unite în vederea unei participări automate la apărarea împotriva oricărui atac împotriva unui membru al pactului. Negociatorii SUA ştiau că o astfel de prevedere ar fi fost percepută imediat de Congres ca o limitare a puterilor sale constituţionale de a declara război şi că, din acest motiv, aceasta nu ar fi avut nici o şansă să primească aprobarea Senatului. Echipa SUA a preferat un limbaj similar celui din Tratatul de la Rio din 1947, pe care Statele Unite îl semnaseră cu alte 21 de ţări americane. Tratatul de la Rio prevedea asigurarea asistenţei în cazul producerii unui atac împotriva oricărui membru, dar nu specifica acţiunea armată. Totuşi, pentru europeni, lipsa menţionării răspunsului militar ar fi echivalat cu anularea valorii Tratatului.

Formularea finală a Articolului 5, cu ambiguităţile şi compromisurile sale evidente, a îndeplinit totuşi criteriile duale ale reasigurării europene şi acceptabilităţii politice pentru SUA. Aria acoperită de angajament includea un atac „în Europa sau America de Nord” şi, în Articolul 6, includea de asemenea departamentele algeriene ale Franţei. Acesta prevedea că orice atac în acest spaţiu „trebuie considerat un atac împotriva tuturor…” Făcând referire la legitimitatea unor astfel de acţiuni oferită de Articolul 51 al Cartei ONU, toţi aliaţii se angajau să „asiste Partea sau Părţile astfel atacate prin întreprinderea imediată, individual sau împreună cu alte Părţi, a acţiunilor pe care le considerau necesare, inclusiv folosirea forţei armate…”.

Tratatul, conţinând acest angajament oarecum lax dar destul de semnificativ, a fost semnat la Washington, la 4 aprilie 1949. Senatul SUA a aprobat ratificarea la 21 iulie cu 82 de voturi pentru şi 13 împotrivă.

Pe de altă parte, câţiva dintre oponenţii Tratatului au înţeles o realitate importantă. Senatorul Forrest Donnell arăta că „o libertate evidentă de decizie din partea Statelor Unite era o iluzie”. Pe timpul analizei tratatului, referindu-se la cazul în care Uniunea Sovietică ar fi invadat Norvegia, Donnell a întrebat: „Credeţi că ne vom achita obligaţiile ce decurg din Articolul 5 dacă vom spune ‘Tot ce trebuie să facem este să întreprindem o acţiune pe care o considerăm necesară? Apreciem că va fi suficient să trimitem 10 galoane de petrol lampant’”. Scriind despre Robert Taft, principalul oponent al Tratatului, istoricul NATO Lawrence S. Kaplan arăta: „El nu avea nici o îndoială că Articolul 5 va împinge naţiunea în război, indiferent dacă acesta ar fi sau nu declarat de Congres înainte ca forţele americane să fi fost implicate”.

O cacialma îndrăzneaţă

Din unele puncte de vedere, Tratatul şi angajamentul său de apărare colectivă puteau fi privite ca o cacialma îndrăzneaţă, având în vedere vulnerabilitatea ţărilor europene în 1949 şi îndoiala foarte răspândită că forţele militare avute la dispoziţie puteau împiedica o campanie militară sovietică să ajungă până la Canalul Mânecii. Aceste motive stimulau insistenţa Franţei, care susţinea că era mai mare nevoie de asistenţă militară din partea Statelor Unite decât de un tratat trans-atlantic. În orice caz, cacialmaua a reuşit, probabil deoarece conţinea promisiunea angajării unor resurse SUA substanţiale pentru apărarea Europei sau datorită faptului că strategia lui Stalin era aceea de a încerca să învingă democraţiile europene din interiorul acestora, prin partidele comuniste sprijinite de Moscova, înainte de a risca pierderea vieţilor mai multor ruşi pe câmpul de luptă.

Deşi se poate considera că Articolul 5 a reprezentat o cacialma atunci când Tratatul a fost semnat în 1949, acesta a devenit curând mai substanţial. Uniunea Sovietică a oferit din plin motive Occidentului pentru a acţiona. Blocada Berlinului din 1948 şi 1949 a justificat necesitatea de a urgenta procesul de elaborare. Testarea de către sovietici a unei arme nucleare în august 1949 a stimulat acordarea asistenţei militare a SUA pentru aliaţii europeni. Atacul Coreei de Nord împotriva Coreei de Sud în iunie 1950 a întărit angajamentul Statelor Unite în privinţa Articolului 5, determinând Washingtonul să trimită încă patru divizii în Europa.

Întrucât Statele Unite au dislocat în forţe convenţionale şi arme nucleare semnificative în Europa, Articolul 5 a devenit şi mai credibil. După cum susţinea Franţa la începutul negocierilor pentru Tratat şi conform temerilor oponenţilor Tratatului din Senatul SUA, odată ce Statele Unite s-au implicat în centrul apărării împotriva unui atac sovietic, Articolul 5 căpăta mai multă însemnătate în practică decât avusese vreodată în teorie.

Pe întreaga durată a Războiului Rece, aliaţii au dezbătut modul în care putea fi cel mai bine implementat Articolul 5. Iniţial SUA ar fi preferat să asigure forţe aeriene şi forţe terestre suplimentare pentru sprijinul forţelor europene în teren. Europenii doreau ca forţele SUA să fie dislocate avansat în Europa, pentru a fi siguri că interesele Statelor Unite vor fi angajate încă din primele etape ale luptei. Desigur că europenii nu au reuşit niciodată să furnizeze forţele care să satisfacă preferinţele SUA.

Motivat de perceperea necesităţii de a limita cheltuielile militare proprii, precum şi de eşecul aliaţilor europeni de a disloca suficiente forţe convenţionale, administraţia preşedintelui Dwight D. Eisenhower a insistat ca Alianţa să adopte un răspuns (nuclear) masiv drept principalul instrument de apărare colectivă, acceptat în decembrie 1954. Atunci când răspunsul masiv a fost subminat de dotarea Uniunii Sovietice cu sisteme de transport la ţintă capabile să lovească obiective din Statele Unite, SUA au convins aliaţii să adopte o strategie de „răspuns flexibil”, în cadrul căreia NATO urma să răspundă la un atac sovietic cu forţele convenţionale şi nucleare necesare pentru respingerea acestuia.

Drept urmare a faptului că răspunsul flexibil nu a satisfăcut niciodată pe deplin Statele Unite sau pe aliaţii europeni, Alianţa a fost ani de zile martora discuţiilor contradictorii privind împărţirea sarcinilor şi a dezbaterilor privind dislocarea sistemelor de armament nuclear. Totuşi, în pofida tuturor acestor probleme strategice, descurajarea bazată pe angajamentul prevăzut de Articolul 5 a menţinut unitatea până în momentul în care Uniunea Sovietică s-a dezintegrat.

La sfârşitul Războiului Rece, NATO s-a confruntat cu un set de probleme complet noi, inclusiv în privinţa asigurării continuităţii relevanţei Articolului 5. Fără a pune în discuţie angajamentul, aliaţii au început să renunţe la multe dintre implicaţiile practice ale acestuia. Cele mai multe dintre armele nucleare au fost retrase din Europa şi a început procesul reducerii nivelului prezenţei trupelor SUA şi al reorientării strategiei NATO către „noi riscuri şi pericole”.

Mulţi analişti, inclusiv eu, au sugerat la mijlocul ultimului deceniu al secolului trecut că Articolul 5 a fost pus în „buzunarul de la spate” al NATO, astfel încât să fie la îndemână dacă era necesar, şi că situaţiile care nu făceau obiectul Articolului 5 urmau să preocupe din ce în ce mai mult Alianţa şi să domine activităţile sale politice şi militare cotidiene.

Deşi Articolul 5 a fost invocat în răspuns la atacurile teroriste împotriva Statelor Unite din 11 septembrie 2001, activităţile NATO sunt în mare măsură legate acum de Articolul 4 al Tratatului de la Washington. Acest articol, care prevede că aliaţii „se vor consulta de fiecare dată când, în opinia oricăruia dintre ei, integritatea teritorială, independenţa politică sau securitatea oricăreia dintre Părţi sunt ameninţate”, a fost inclus în Tratat în primul rând ca urmare a preocupării europenilor în privinţa intereselor coloniale remanente. Acesta nu obligă la nimic, după cum s-a demonstrat clar în dezbaterile aliaţilor asupra războiului din Irak. Dar îndeamnă semnatarii Tratatului să acţioneze împreună pentru a-şi apăra interesele împotriva ameninţărilor, indiferent de locul în care se află sursa acestora în lume.

Având în vedere aceste lucruri, Articolul 5 constituie în continuare elementul central al Alianţei. Acesta reprezintă un angajament solid în vederea cooperării şi oferă un motiv permanent pentru existenţa Structurii Militare Integrate a NATO, în absenţa căreia Alianţa nu ar putea să desfăşoare misiuni de tip non-Articol 5. Probabil că acei oficiali vizionari din Europa şi Statele Unite care au elaborat acest document aparent fără vârstă ar fi surprinşi de utilitatea dovedită de acesta în asigurarea bazei permanente a cooperării euro-atlantice.