Militære saker
Fremtidige NATOer
Stephan De Spiegeleire og Rem Korteweg vurderer en rekke scenarier for Alliansens fremtid.
Hva kan NATO se ut som i 2025? Alle viktige sider av NATO har i stor grad variert – med mange oppturer og nedturer – etter underskrivingen av Washington-traktaten. Alliansen fortsetter å endres i dag, og vil ganske sikkert bli nødt til å endres enda mer i fremtiden. Sommeren 2005 støttet Clingendael Centre for Strategic Studies (CCSS) NATOs byrå for konsultasjon, kommando og kontroll (NC3A) ved å lede en studie av mulige, fremtidige sammenhenger for NATOs forsvarsplanleggingsformål. Studien, som er kalt Future NATOs og oppsummeres i denne artikkelen, var et innspill fra NC3A til støtte for Den allierte transformasjonskommando (ACT) i utviklingen av en rekke alternative ”fremtidige verdener”, og som hver omfattet et fremtidig sikkerhetsmiljø og et fremtidig NATO.

Litteraturen om NATO er fylt av artikler om hva fremtiden kan bringe for Alliansen. Mange av disse artiklene er normative av natur – hva som er rett eller galt med NATO og hvordan ting kan bedres etter forfatterens syn. Disse artiklene kan være nyttige for politiske formål, men er typisk mer drevet av forfatterens politiske preferanser enn av noen strukturerte refleksjoner eller intuisjoner med hensyn til fremtiden. På den andre siden er det en rekke artikler som forsøker å utforske fremtiden, men de fleste har tendens til å vurdere NATOs fremtid ut fra eksisterende trender, slik forfatteren oppfatter dem. Det strategiske samfunnet har blitt overrasket så mange ganger i løpet av de siste to tiår – Berlin-murens fall, sammenbruddet av Sovjetunionen, terrorismens vekst som verdens fremste sikkerhetsutfordring – at det har blitt klart at denne tilnærmingen til vurderingene er utilstrekkelig for langsiktige forsvarsplanleggingsformål.

På grunn av fallgruvene ved eksisterende normative og fremskrivingstilnærminger organiserte CCSS en scenarioworkshop for å utvikle en rekke ”snap-shot”-scenarier som hadde til hensikt å fange NATOs hoveddimensjoner for endring. Målet for scenarieworkshopene var ikke å forutsi eller slå fast sannsynligheter, men heller å beskrive og kartlegge de forskjellige usikkerheter som omgir NATO og å destillere ”øyeblikksbilder” av fremtidige NATOer innen dette scenariorommet. Workshopen samlet en gruppe nederlandske analytikere på høyt nivå som representerte en mangeartet blanding av profesjonell, akademisk og ideologisk bakgrunn. To balanserte arbeidsgrupper identifiserte uavhengig av hverandre de viktigste kjennetegnene ved NATO som kan bli gjenstand for fremtidige endringer, og de viktigste faktorene som man følte ville drive disse endringene.

Ettersom resultatene av arbeidsgruppene skulle tjene som innspill til Alliansens langsiktige planlegging, ble ikke spørsmålet om NATO vil bestå i 2025 eller ikke drøftet systematisk. Et flertall av deltakerne følte at det var tenkelig at NATO kunne forsvinne, men at det ikke var nyttig for øvelsens forsvarsplanleggingsformål.

De viktigste kjennetegn ved NATO

Det første skrittet i den metoden omfattet identifisering av de viktigste kjennetegn ved NATO som gruppen følte kunne endres i de neste 20 årene. For hvert av disse kjennetegnene ble det utviklet en enkel skala som gjorde det mulig å begrense båndbredden som endringen kunne finne sted innenfor. Kjennetegnene som gruppen identifiserte og verdiene av de korresponderende skalaer er listet under: I neste fase diskuterte deltakerne i workshopen hoveddriverne som de følte kunne sette i gang endring av de kjennetegnene som er nevnt ovenfor. Gruppen identifiserte følgende tre nøkkeldrivere: Det var interessant at begge arbeidsgruppene identifiserte drivere som uten unntak er interne i NATO. De konkluderte uavhengig av hverandre med at utviklingen innen Alliansen var viktigere for dens fremtid enn det som skjer utenfor NATO, i det større sikkerhetsmiljøet.

Disse karakteristikkene og driverne, mer enn bestemte tendenser, setter rammen for konturene av NATOs fremtidige form og natur. I stedet for bestemte scenarier var resultatet av gruppens overveielser avgrensningen av et scenarierom. Det scenarierommet som var resultatet, illustrerer grafisk de viktigste usikkerheter som NATO står overfor. Konturene av dette rommet er de ekstreme verdier av de drivere som er nevnt ovenfor. Innen dette rommet plasserte gruppen fem ”øyeblikksbilder” av NATO, som kan brukes som en kontekst for forsvarsplanlegging. De bør bli sett på som illustrasjoner innen scenarierommet heller enn en uttømmende liste over alle trolige fremtider for NATO i 2025. Uansett ble de utvalgt for å være tilstrekkelig ulike og brede for å fange NATOs hoveddimensjoner for endring og dermed være nyttige for forsvarsplanlegging.

Scenarier

”Sterk redskapsboks”-NATO

[Sterkt amerikansk lederskap i NATO, en sterk fellesdefinert sikkerhetsoppfatning og et relativt svakt og fragmentert Europa.]

I dette scenariet er USA en dominerende, politisk aktør på den internasjonale arena, og tar fullt ut lederrollen innen NATO. Utvidelse av EU har ikke resultert i en øket, politisk enhet, og Den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP) mangler koordinering og energi. På begge sider av Atlanterhavet oppfatter de truslene som Alliansen møter på liknende måte. Mot denne bakgrunnen vurderer de europeiske landene NATO som det foretrukne redskap for å styrke global stabilitet. Likevel har et felles, politisk syn ikke blitt oversatt til en vesentlig økning i forsvarsevner. Som følge av det er evnen til å operere sammen med USA i det høyere konfliktspektrum reservert noen få av de europeiske allierte. Europeiske land er ikke i stand til å håndtere et fullt spekter av store teateroperasjoner uten sterk støtte fra USA. Det teknologiske gapet mellom de to kontinentene vokser fortsatt. Interoperabilitetsstandarder opprettholdes og fremmes, men de fleste europeiske allierte tilbyr bare begrensete kapasiteter til krisehåndteringsoperasjoner i fjerne strøk. Likevel fortsetter USA å være interessert i europeiske nisjekapasiteter, og fortsetter å se på NATO som det foretrukne forum for å fremme aktuelle eller mulige styrkebidragsytere. På samme måte oppfatter de europeiske medlemsland NATO som det foretrukne instrumentet som de kan bruke sine væpnede styrker gjennom. NATOs omfang er globalt, og gjennom den omfattende rekken av tilgjengelige evner dekker den et bredt segment av misjonsspektret. Alliansen er en potent, fleksibel og modulær redskapsboks. Den er forent i sine trusseloppfatninger, selv om sammensetningen av koalisjonen er formet av den aktuelle misjonen og evnen til individuelle medlemmer til å bidra til operasjoner.

”Delt partnerskap”-NATO

[Kombinasjonen av sterk, amerikansk deltakelse i NATO, et forent/sterkt Europa og felles trusseloppfatninger.]<

Det andre scenariet reflekterer et virkelig delt partnerskap mellom USA og EU i krisehåndtering. EU har tatt lange skritt mot styrket, politisk enhet. Ytterligere politisk integrasjon har ført til større samhold på ESDP-feltet. Europeiske stater har utviklet metoder for å bruke sine begrensede (muligens noe høyere) forsvarsbudsjetter for å gjøre vesentlig fremgang innen transformasjon av sine militære styrker for å ha effektive styrkekomponenter som kan brukes i fjerne strøk. Videre har evnegapet mellom EU og USA blitt smalere, hovedsakelig som et resultat av effektiviseringstiltak – inkludert standardisering av utstyr og sammenslåing av forskjellige ressurser (slik som lufttransport). NATOs reaksjonsstyrke (NRF) har spilt en viktig rolle i denne transformasjonen. En ny, transatlantisk, politisk avtale er kommet i havn, der USA aksepterer at EU skal ha mer å si innen NATO til gjengjeld for å ha styrket (og utfylt) europeiske evner. De europeiske allierte aksepterer fortsatt en amerikansk lederrolle ettersom trusseloppfatningene mellom amerikanere og europeere er definert i fellesskap. Det er en felles forståelse på begge sider av Atlanterhavet om at ekte fremgang bare kan oppnåes ved å prosjektere stabilitet og fred gjennom et virkelig partnerskap. Europeisk evne til å operere på avstand og i de høyere lag i konfliktspektret er fortsatt mer begrenset enn amerikansk evne. Derfor har det blitt enighet om en arbeidsdeling der EU (som til og med opererer uten amerikansk støtte) hovedsakelig utfører militære operasjoner nærmere Europa og i de lavere lag av konfliktspektret. Utvalgte, europeiske militære styrker kan delta sammen med USA i en global skala og i de høyere lag av konfliktspektret, mens de utnytter etablerte NATO-prosedyrer, ressurser og evner. Koalisjoner av villige (også innenfor NATO) er fortsatt et viktig trekk ved internasjonal krisehåndtering, men NATO handler også i økende grad som en selvstendig aktør.

”Spredt redskapsboks”-NATO

[Kombinasjon av lunkent, amerikansk lederskap i NATO, middels, europeisk samhold og en svært variert trusseloppfatning.]

Det tredje NATO representerer en mindre sammenhengende allianse basert på begrenset, amerikansk interesse for NATO, et middels sterkt EU, og en drift i transatlantiske trusseloppfatninger. Dette fører til en ”redskapsboks”-tilnærming til de gjenværende NATO-evnene, som gir et mindre sammenhengende NATO en mer begrenset rolle som en stabil, global, krisehåndteringsaktør.

Europeiske og amerikanske oppfatninger av sikkerhetstruslene som omgir dem har skilt lag. Mens USA ser på verden hovedsakelig på tradisjonell, ”realistisk” måte og fokuserer på militære trusler, har dets europeiske allierte, pleiet av styrket – om enn ufullstendig – politisk enhet i EU, utviklet et postmoderne syn på verden og har lagt vekt på ikke-militære tilnærminger i sine sikkerhetsvurderinger. Europeisk kapital har hovedsakelig blitt investert i lav-spektrumevner, slik som evnen til å utføre stabiliserings- og rekonstruksjonsoperasjoner. Ettersom det viser seg vanskeligere å sette felles, politiske prioriteter, er NATOs stilling på den internasjonale, politiske arena undergravd, samtidig som politisk uenighet øker innad i Alliansen. USAs interesse for å lede Alliansen svinner. Evnegapet har ikke blitt tettet. I stedet har det funnet sted en spredning av evner, som har svekket Alliansen som en militær enhet. Ulikhetene i strategisk kultur blant de allierte er betydelige. På denne måten fortsetter militær forkjøpsrett å være en favorisert mulighet for amerikansk intervensjon, mens den ikke aksepteres av EUs medlemsland. På den positive siden har europeiske medlemsland fokusert på utviklingen av krisereaksjons-, humanitær hjelp og katastrofehjelpsevner, og NATO har nå en mer omfattende rekke instrumenter til rådighet. Viljen til å bruke disse ressursene er global. NRF er en europeisk styrke fokusert på det lavere spektrum av krisereaksjon. Som det, i de saker der lederne på begge sider av Atlanterhavet klarer å bli enige om en felles politikk, kan NATO bruke evnene fra sin mangeartede redskapsboks. Å håndtere denne implisitte arbeidsdelingen representerer et betydelig hinder.

”Tilbake til ESDI”-NATO

[Kombinasjon av relativt sammenhengende Europa, begrenset, amerikansk interesse for NATO og beskjeden, felles trusseloppfatning.]

Det fjerde NATO representerer en allianse som hovedsakelig er drevet av EU. Øket politisk enhet innen EU har hatt en sterk innflytelse på NATO. Et relativt vellykket ESDP har ført til betydelige fremskritt innen krisehåndtering, ved å gi form til en sammenhengende, mer ”holistisk” europeisk komponent. Den kan operere innen NRF-rammen og er også i stand til å gjøre det uten amerikansk støtte. Evnegapet har ikke blitt tettet og har kanskje blitt øket. Europeiske allierte er for det meste ikke i stand til å operere sammen med USA i mellom- til høyere lag av konfliktspektret. NRF brukes hovedsakelig til krisereaksjonsmisjoner i de lavere til mellomliggende segmenter av konfliktspektret. USA er fokusert på høyintensitetsevner og ønsker ikke å bruke sine ressurser til NATO-operasjoner i det lavere spekter. Som følge av det har det amerikanske lederskapet i Alliansen blitt stadig svakere. I praksis, hvis NATO handler, er det europeerne som handler. Frykt for en strukturell, transatlantisk splittelse har overbevist de allierte om ikke å gi opp NATO helt. Politisk debatt fortsetter imidlertid å svekke Alliansens effektivitet utover en relativt lav terskel. USA opererer på en unilateral basis og tar ikke del i NATOs operasjoner, likevel har USA støttet de operasjonene som dens europeiske allierte foretar politisk. På liknende måte har europeernes frykt for en splittelse mellom seg og USA ført til at operasjoner gjennomføres under NATO-flagg. Dermed har mye av de tidlige ideene om en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI) blitt virkeliggjort, samtidig som det er NATOs europeiske pilar som bærer det meste av NATO-vekten.

En alternativ retning i dette scenariet er at etter hvert som det amerikanske lederskapet i NATO svekkes og europeisk samhold øker, foretrekker de europeiske statene å bruke EU som hovedkrisehåndteringsinstrumentet, i stedet for NATO. Dermed utføres krisehåndteringsoperasjoner gjennom ”Berlin-pluss”-mekanismen, og gjør bruk av NATOs planleggingsressurser og evner, men utfører operasjonene under EU-flagg. NATO blir her en muliggjører for EU-operasjoner.

”Gamleguttas salong”-NATO

[Kombinasjon av totalt fravær av amerikansk interesse for NATO, fragmentert eller samholdt Europa og felles eller forskjellige trusseloppfatninger.]

Det siste NATO er det mest pessimistiske av de 5 NATOer i 2025. USA har mistet all interesse for Alliansen. Evnegapet har økt, og selv de mest atlantisistiske allierte har ikke vært i stand til å holde tritt med amerikanske fremskritt i transformasjonen og videreutvikling av deres væpnede styrker. NRF lyktes ikke å bli limet som skulle holde Alliansen sammen. Forsvarsbudsjettene i Europa fortsetter å minske eller i beste fall forbli stabile. De europeiske allierte har vendt seg mot EU og ESDP for svar på sikkerhetsspørsmålene. Uten amerikansk ledelse mener de at det ikke er noen grunn til å investere i Alliansen, og man kan fokusere bedre på en europeisk tilnærming til krisehåndtering gjennom EU. I mellomtiden omfavner USA en preferanse for unilateralisme, og deltar bare tidvis i en ad hoc koalisjon av europeiske villige. NATO er ikke lenger instrumentet for å utvikle militære evner og standardisering. NATO har blitt et politisk forum, noe som minner om en herreklubb fra begynnelsen av 1900-tallet, i stedet for en organisasjon for kollektiv sikkerhet. Formen på dette NATO innen scenariorommet viser at hvis USA mister interessen for NATO, vil de to andre driverne stort sett være uten betydning. Enten EU er svak eller sterk og uansett trusselvurderinger, Alliansens fremtid er mørk uten amerikansk lederskap i NATO.

Konklusjon

Hvordan man skal håndtere den dype usikkerheten som har omgitt det internasjonale system i de siste tiår har blitt det sentrale tema for strategiske planleggere i hele verden. I en verden i rask forandring kan ikke strategiske planleggere lenger følge stive, politiske valg som er optimalisert for dagens og morgendagens antatte vissheter. I stedet er de tvunget til å søke tilpassede, politiske valg som er robuste mot en omfattende rekke sannsynlige fremtider. NATOs forsvarsplanlegging fører i den retning. Til NATOs ros har Alliansen også begynt å inkludere usikkerhet med hensyn til seg selv i sin langsiktige forsvarsplanleggingsprosess – et skritt som ofte utelukkes i scenarioplanlegging selv i forretningsverden. Det scenariorommet som er utviklet i CCSS-studien skisserer noen hovedusikkerheter med hensyn til NATOs egen fremtid. Det som gjenstår å se er i hvilken grad denne spesielle form for usikkerhet nå kan integreres i prosessen der disse usikkerhetene oversettes til konkrete forsvarsbehov.
Karakteristika Målestokk og verdier
Transatlantisk bånd Sterkt Svakt
Amerikansk lederskap Fraværende Likt EU Sterkt
Operasjonsområde Regionalt Global
Beslutningsprosess Ineffektiv Effektiv
Ovenfra og ned ledelse Ineffektiv Effektiv
Misjonsspektrum Smalt fokus (lavt spektrum) Bredt fokus (inkludert fullt spektrum)
Evner Begrenset Effektive ekspedisjonsstyrker
Politisk vs militær natur Politisk Militær
Medlemskap Få medlemmer Stort medlemskap
Sammenlikning av fremtidige NATOer
FremtidigeNATOer Karakteristika
Transatlantisk bånd Amerikansk lederskap Operasjons-område Beslutnings-prosess Ovenfra og ned styring Misjons-spektrum NATOs politiske vs militære natur Medlemskap
Sterk redskapsboks Middels sterkt Sterkt Globalt Effektiv (gjennom koalisjoner av villige) Relativt effektiv Bredt Hovedsakelig militær Ingen utvidelse
Delt partnerskap Svært sterkt Sterkt (i økende grad i samsvar med europeiske stater) Globalt Effektiv (innen NATO) Begrenset Fullt Militær (men i økende grad holistisk) Begrenset utvidelse
Spredt redskapsboks Middels I økende grad i samsvar med Europa Globalt Vanskelig Ineffektiv Fragmentert Sterke politiske kjennetegn ?
Tilbake til ESDI Svakt Minimalt Regionalt* (Europa og umiddelbar nærhet) Ineffektiv Ineffektiv, drevet av ESDP Begrenset Politisk Utvidet med flere europeiske stater
Gamleguttas salong Svakt Fraværende - - - - Politisk ?
...topp...