Debatt
Bør hjemlandssikkerhet være en grunnleggende NATO-oppgave?
Rafael L. Bardají versus Daniel Keohane
Rafael L. Bardají er direktør for internasjonal politikk ved Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales i Madrid.
Daniel Keohane er seniorforsker for sikkerhet og forsvarsvarspolitikk ved Centre for European Reform i London.
                  

Kjære Daniel,

Hvis et ballistisk missil, skutt opp fra et spesielt land, skulle treffe europeisk jord, ville NATO vurdere det som et angrep på alle, i henhold til Artikkel 5 i Alliansens grunncharter. Hvorfor skal da en skitten bombe, plassert av en terroristgruppe for eksempel i en container i en europeisk havn, bare bli sett på som en kriminell handling? Hvorfor bør reaksjoner på et ballistisk missil være en militær sak mens reaksjonen på en primitiv, kjernefysisk innretning overlates til politiet?

Jeg tror det er på tide å innse at dagens terrorister, spesielt al-Qaida og dens forskjellige avleggere, har øket dødeligheten og ambisjonen ved terrorisme langt utover tradisjonelle terroristgrupper som ETA, IRA eller PKK. Videre er ikke noe land – selv ikke USA – i stand til å håndtere og overvinne det som har blitt et globalt onde i seg selv. Ettersom NATO opprinnelig ble etablert for å styrke sikkerheten til sine medlemmer gjennom kollektive arrangementer, tror jeg at Alliansen nå bør spille en liknende rolle i bekjempelsen av dagens terrortrussel, som den spilte i Den kalde krigen i møte med den sovjetiske trusselen. Videre bør den gjøre det ved å gjøre hjemlandssikkerhet til en grunnleggende misjon.

To grunnleggende ideer. For det første er hjemlandssikkerhet ikke et nytt konsept for NATO. Under Den kalde krigen hadde faktisk Alliansen planer om å bekjempe sovjetiske spesialstyrker, Speznats, i tilfelle de greide å deployere utenfor frontlinjene og infiltrere våre samfunn bakfra. For det andre har militære styrker alltid vært klare til å hjelpe sivile myndigheter hvis og når det er behov, enten ved å reagere på naturkatastrofer, tette grenser eller beskytte kritisk infrastruktur.

I mange år har sikkerhetsanalytikere og praktikere snakket om behovet for en integrert tilnærming til å møte nye og ukonvensjonelle trusler som dukker opp, og hevdet at intern og internasjonal sikkerhet bør sees på som en enhet og ikke to separate og atskilte felt. Til tross for dette er det fortsatt administrative skiller. På den ene side har vi innenriksministere; på den andre har vi forsvarsministere, med etterretningstjenestene omtrent i midten. Denne tosidige tilnærmingen er anakronistisk.

For å overvinne terror må vi gjøre to ting. Vi må eliminere trusselen, uansett hvor den er, og redusere vår sårbarhet. Disse oppgavene kan imidlertid ikke bli løst atskilt fra hverandre. På grunn av det må vi ha et overordnet organ som kan sørge for koordinering, som etter mitt syn bør være NATO. EU har også noen evner til å bekjempe terrorisme når det gjelder retts- og politikoordinering. EU har imidlertid få midler som kan brukes til å avskjære nok et angrep, og dens medlemslands evner til å møte trusler som kommer fra utenfor grensene deres er begrenset.

Alliansen bør spille en liknende rolle i bekjempelsen av dagens terrortrussel som den spilte i Den kalde krigen i møte med den sovjetiske trusselen
Likevel, for at NATO skal spille en avgjørende og effektiv rolle i hjemlandssikkerhet, må Alliansen gjøre forandringer. For det første må NATO utvikle et nytt tankesett og klart og kategorisk identifisere ekstremistiske, islamistiske grupper som de som utgjør en grunnleggende trussel mot Alliansen, og forholde seg til det.

For det andre trenger NATO en ny organisasjonskultur. Med dette for øye bør Alliansen begynne med å holde utvidede eller forsterkede møter i Det nord-atlantiske råd der representanter for forsvars- og innenriksdepartementene sitter sammen. Den bør også skape en ny, funksjonell kommando, muligens trukket opp langs de samme linjer som Den allierte transformasjonskommando, som arbeider spesielt med tiltak mot terrorisme. Væpnede styrker må utvikle nye konsepter, forberede avdelinger for spesialoperasjoner, og fordele budsjettene i samsvar med dette, alt dette kan gjøres bedre gjennom enhetlig lederskap. Uansett vil det avgjørende spørsmålet være å finne frem til hvordan NATO-styrker kan brukes preventivt, ikke bare til konsekvenshåndtering etter at et angrep har funnet sted.

Enhver leders hovedansvar er å sørge for sikkerhet for sine innbyggere. Med dette for øye var NATO et bemerkelsesverdig effektivt instrument under Den kalde krigen, da dens forsvarsskjold sørget for den avskrekking som avholdt Sovjetunionen fra å invadere. I de senere år har NATO greid å gjenoppfinne seg selv som en allianse som er i stand til å gripe inn for å eksportere stabilitet til problemfylte regioner utenfor alliert territorium. Hvis, imidlertid, terroristangrep fortsetter å true vår sikkerhet – noe som synes å være tilfellet – vil folk til slutt begynne å stille spørsmål ved hensikten med en dyr, høyt trenet, og generelt effektiv organisasjon som synes å være god til å ta opp sikkerhetsbehovene til tredje land, men som nesten er irrelevant for tryggheten hjemme.

I rettferdighetens navn må det sies at NATO har blitt involvert i arbeidet mot terrorisme i de seneste år, og kan ganske lett øke det engasjementet. Operation Active Endeavour i Middelhavet kan utvides geografisk; et anti-ballistisk missilsystem kan settes på plass; et kjernefysisk, radiologisk, biologisk og kjemisk varslingssystem kan utvikles for hele atlanterhavsområdet; og etterretninger kan deles på en mer integrert måte. Jeg tror at det allerede er tilstrekkelig konsensus i NATO for at Alliansen skal gå til slike tiltak. De bør imidlertid bli sett på bare som begynnelsen på et skifte i prioriteter som fører til et mye større engasjement i hjemlandsikkerhet.

Hilsen
Rafael


Kjære Rafael,

Takk for brevet ditt. La meg begynne med å spørre: hva mener du med ”hjemlandsikkerhet”? Strengt tatt forstår jeg at hjemlandsikkerhet dreier seg om interne retningslinjer i arbeidet mot terrorisme, slik som lover, grensekontroller og katastrofereaksjoner. Som du helt riktig peker på, arbeid mot terrorisme i dagens verden kan ikke dreie seg om intern sikkerhet (eller som i dette tilfellet ”hjemlandsikkerhet”). I sin bredeste og største oppfatning spenner ”arbeid mot terrorisme” over en rekke politiske områder, inkludert rettshåndhevelse, grensekontroll, så vel som utenriks- og forsvarspolitikk.

Bør NATO ha en rolle for å hjelpe til med å sikre våre hjemland? Absolutt. Som du skrev så spiller den allerede en slik rolle. Betyr imidlertid dette at NATO bør være hovedorganisasjonen for Vestens innsats mot terrorisme? Ikke nødvendigvis.

NATO er først og fremst en militær allianse. Jeg er enig med deg at al-Qaida-type terrorisme er en langt farligere type terrorisme enn de vi tidligere har opplevd. Du sammenlikner dagens terrortrussel med den fra Sovjetunionen, og legger til at NATO burde reprodusere sin kald-krig-rolle for å møte internasjonal terrorisme. Selv om al-Qaida og dens støttespillere deler totalitære kjennetegn med sovjeterne, er det der sammenlikningen slutter. Om ikke annet, er det liten hjelp i å tenke på al-Qaida som en sammenhengende, strategisk trussel, slik som Sovjetunionen.

I henhold til de fleste eksperter på terrorisme er ikke al-Qaida et homogent nettverk av terrorister samlet om det samme målet. Hovedfaren i dag mot NATOs hjemland synes faktisk å være større fra al-Qaida inspirerte, heller enn tilhørende, terroristgrupper. Videre kommer trusselen fra innenfor våre grenser vel så ofte som utenfra, slik vi så da de britisk-fødte selvmordsbomberne gjennomførte sine angrep i London i juli 2005.

Ved å legge vekt på de militære aspekter ved arbeidet mot terrorisme (som det er noen av) antyder du at vi kjemper en konvensjonell ”krig”. Ikke bare gir det legitimitet til al-Qaidas og dens aspiranters motbydelige mål, det antyder også at vi kan beseire terrorister hovedsakelig med militære midler. Terrorister er ikke som stater, og kan ikke beseires med bare militære midler. Den politiske illegitimitet og ulovlighet ved terrorisme er grunnen til at regjeringer behandler terrorister som kriminelle (og utkjemper kriger mot stater).

Du avfeier også for lett betydningen og nytten av EUs politikk mot terrorisme. Jeg vil hevde at EU har mye mer å tilby globalt arbeid mot terrorisme enn NATO. De 25 EU-regjeringene er enige om at EU er det beste forum for dem å arbeide sammen i. I Europa tar typisk innenriks- og justisdepartementene ledelsen i innsatsen mot terrorisme, mens det er utenriks- eller forsvarsdepartementene som samarbeider i NATO. Atlanterhavsalliansen har ikke noe å si over sine medlemslands lover eller politisamarbeid. I kontrast møtes EUs justis- og innenriksministere regelmessig for å vedta lover og enes om felles retningslinjer for politi- og domstolsamarbeid (på samme måte som deres utenriks- og forsvarsmotsatser møtes for sine politiske områder).

NATO bør spille en rolle for hjemlandsikkerhet, men den har ikke ressursene til å være en virkelig effektiv organisasjon i arbeidet mot terrorisme
Du skrev helt riktig at en ukoordinert tilnærming mellom interne og eksterne departementer er anakronistisk. EU er den eneste organisasjonen der europeiske regjeringer kollektivt kan ”samle” delene som gjelder innsatsen mot terrorisme i sin rettshåndhevelse, grensekontroll, immigrasjons-, utenriks- og forsvarspolitikk.

Pålitelig informasjon er for eksempel nøkkelen til å hindre terroraktivitet. EUs regjeringer er enige om at EUs situasjonssenter (SitCen) bør gi dem strategiske analyser av terrortrusselen. Videre kombinerer SitCen eksterne vurderinger med informasjon fra interne sikkerhetstjenester, og fra Europol (EUs rettshåndhevelsesorgan). Dette er viktig fordi SitCen kan oppmuntre EUs utenriks- forsvars- og interne sikkerhetsrepresentanter, så vel som nasjonale sikkerhetstjenester, til å koordinere sin tenkning om terrortrusselen bedre. NATO har ikke et liknende system for å dele interne og eksterne vurderinger av terrortrusselen.

Jeg kan støtte de fleste av dine anbefalinger for å styrke NATOs rolle når det gjelder hjemlandsikkerhet. EU oppfordrer også sine medlemsland til å bygge opp infrastrukturbeskyttelse og krisereaksjonsevner, også mot kjernefysiske, kjemiske, biologiske og radiologiske angrep. Dette er helt klart et område der EU og NATO bør arbeide tett sammen.

Jeg er imidlertid mindre sikker på nytten av NATO-møter som involverer innenriksministere. En grunn er at lover former den viktigste delen av retts- og politisamarbeidet. Hvis ikke NATO-medlemmene skulle trekke opp en ny, transatlantiske traktat, har Atlanterhavsalliansen ikke noe legalt grunnlag for å foreslå lovgivning mot terrorisme. En annen grunn er at EUs medlemsland allerede har blitt enige om en rekke felleseuropeiske anti-terrorlover og prosedyrer. USA har underskrevet avtaler med EU om deling av passasjerdata, kontroll av skipslaster og prosedyrer for å få utlevert terroristmistenkte. Transatlantisk samarbeid vil virkelig ha nytte av at EU og USA utviklet slikt justis- og politisamarbeide ytterligere.

NATO bør spille en rolle i hjemlandsikkerhet, men den har ikke ressursene til å være en virkelig effektiv organisasjon i arbeidet mot terrorisme. Gitt det store antallet ulike retningslinjer som er involvert i arbeidet mot terrorisme, inkludert hjemlandsikkerhet, ville det være mer fornuftig å fokusere på å styrke samarbeidet mellom EU og USA enn å kaste bort tid og energi med å etablere et helt nytt system i NATO.

Hilsen
Daniel


Kjære Daniel,

Terror er bare en taktikk for jihad. Al-Qaida oppfant ikke jihad. Tvert imot, al-Qaida er en manifestasjon av jihad. Og jihad er limet som knytter sammen vesensforskjellige grupper, som Madrid- og London-bomberne, nesten-terroristene som ble arrestert i Canada, og drapet på Theo Van Gogh. Jihadisme representerer en politisk og strategisk visjon om hvordan verden bør organiseres, og al-Qaida er bare en gruppe, om enn trolig den mest dødelige, som søker å implementere denne ideologien. Som det er den lite mer enn toppen av isfjellet.

Som du helt korrekt peker på er jihadistene blant oss. Det radikale islam innenfor våre grenser får imidlertid næring av overbevisningene og handlingene til ekstremister utenfor dem. Av den grunn vil utelukkende tro på etterretning og politistyrker ikke lykkes med å gi løsninger. Selv om, slik du hevder, terrorisme ikke kan beseires bare med militære midler, er det like sant at vi ikke vil overvinne terror uten militære styrker. Enkelte tiltak vil måtte gjennomføres utenfor nasjonal jurisdiksjon.

Vi europeere er, som du har gjort klart, svært oppmerksomme på terrortrusselen – derav omfanget av samarbeid innen EU. Likevel forstår jeg ikke hvorfor vi ikke kan gjøre kollektivt i NATO det enhver alliert faktisk gjør i praksis, nemlig å se på de væpnede styrkene som forsvarskomponenten av en bredere politikk for hjemlandsikkerhet. Jeg ønsker ikke å bagatellisere det EU har oppnådd, men når kritisk infrastruktur må forsvares, eller når det er behov for spesielle evner, må nasjonale myndigheter uunngåelig vende seg til sine forsvarsetablissementer. Selv om det ville være lettere å føre denne saken frem til et EU-nivå, ville en slik tilnærming være utilstrekkelig, ettersom den passende reaksjonen på jihadisme er global, eller i det minste, transatlantisk.

For at NATO skal spille en avgjørende og effektiv rolle i hjemlandsikkerhet, må Alliansen gjøre forandringer
Det er klart at verken EU eller NATO, slik de nå er organisert, er spesielt tilpasset til å ta opp den trusselen som islamsk terrorisme utgjør. Når det er sagt, tror jeg det vil være lettere og mer effektivt å gjøre NATO til samlingspunktet for kampen mot terror. Vi må transformere våre militære styrker, og NATO gir den beste ramme for dette. Vi må også utvikle globale tilnærminger og globale partnerskap for sikkerhetssaker, og igjen er NATO det beste stedet å gjøre dette. NATO vil imidlertid måtte gå gjennom en mye dypere transformasjon enn den som har funnet sted hittil, for å bli i stand til å ta på seg en slik rolle.

Hilsen
Rafael


Kjære Rafael,

Jeg er enig med deg i at terrorisme er en taktikk, men jeg er ikke sikker på at det er nok å si at vi bekjemper jihadisme. Det er sant at løse fortolkninger av jihad (som har mange betydninger) kan inspirere mange terrorister. Den trusselen vi står overfor er imidlertid mye mer kompleks, noe som er grunnen til at vi trenger en mangefasettert tilnærming til arbeidet mot terrorisme – ikke minst fordi trusselen er både intern og ekstern.

Hva er det som motiverer noen til å bli terrorist? Har de fleste jihadist-terrorister som mål å etablere et nytt, muslimsk kalifat? Eller er noen av dem motivert mer av lokale problemer, slik som korrupte, vestlig orienterte regimer, eller en oppfatning av at vestlige regjeringer er anti-muslimske? Eller er det situasjonen i Tsjetsjenia, Israel, Irak eller Afghanistan? I enkelte tilfeller kan det være alt sammen. I andre kan det være bare en eller to faktorer. Vi vet ikke.

Militær transformasjon vil ikke være den avgjørende faktor i bekjempelsen av terroristorganisasjoner
Vi bør imidlertid ikke glemme at den store majoriteten av terrorhendelser finner sted i hovedsakelig muslimske land. Dette viser at for de fleste terrorister, er deres motiver mer lokale enn globale. Videre har størsteparten av den muslimske verden hittil forkastet disse typer jihadisme. Jeg er enig med deg i at vi må utvikle globale partnerskap hvis vi skal bekjempe terroristene. Vi bør gjøre dette på minst to måter: utvikle internasjonalt rettshåndhevelsessamarbeid ved å arbeide sammen med politi, etterretning, diplomatiske og forsvarsetablissementer i de landene der terroristene er aktive; og søke å redusere støttebasen for terrorister over hele den muslimske verden, særlig i det større Midtøsten, ved å oppmuntre til demokratiske, økonomiske og rettslige reformer.

EU gjør allerede noe av dette, inkludert utvikling av politi- og etterretningssamarbeid med nordafrikanske land, og bruker mer penger på samfunnsreformer og utvikling over det større Midtøsten. I rettferdighetens navn er det for tidlig å bedømme hvor effektiv denne politikken vil bli. Det er imidlertid uklart for meg hvordan NATO kan spille den globale rollen som du antyder. Forsvarspolitikk har en rolle i arbeidet mot terrorisme, særlig som del av hjemlandsikkerhet. Fordi NATO er en militær allianse har den imidlertid få, om noen, diplomatiske, politi- eller økonomiske ressurser som den kan ta med inn i det brede arbeidet mot terrorisme. Som følge av det passer den dårlig til å være fokus for Vestens innsats mot terrorisme.

Hilsen
Daniel,


Kjære Daniel,

Jeg er fullstendig enig med deg i at NATO i sin nåværende konfigurasjon ikke er forberedt på å ta opp den trusselen som terrorisme eller jihadisme utgjør. Den må derfor gjennomgå en fullstendig omorganisering. NATO er imidlertid ikke et statisk organ, men en levende allianse. Toppmøtet i Riga bør være en ideell mulighet til å omdirigere Alliansens strategiske orientering for de kommende år. Hvis Riga greier å gi klare retningslinjer for hvordan man skal håndtere de strategiske truslene i vår tid, vil det faktisk være en milepæl.

NATO kan ikke være fange av sin egen tidligere suksess. Hvis vi på midten av 1990-tallet hadde besluttet å bevare NATO slik den var under Den kalde krigen, ville Alliansen ikke ha vært i stand til å gi løsninger på problemene i det siste tiår. I dag ligger det strategiske landskapet fra 1990-årene bak oss, og NATO må igjen tilpasse seg hvis den ønsker å forbli relevant for sikkerheten til sine medlemmer.

Jeg tror ikke jeg tar feil når jeg sier at det er konsensus om at truslene som utgjøres av ekstreme, islamistiske terrorister slik som al-Qaida og spredning av masseødeleggelsesvåpen er to problemer som må tas opp. Jeg vil faktisk gå videre med å si at det er en direkte forbindelse mellom de to, og at vi ikke kan løse det ene uten å eliminere det andre. Initiativet for spredningssikkerhet og NATOs Operation Active Endeavour er begge gode eksempler på hvordan det militære kan bidra til å bekjempe disse truslene.

Militær makt er ikke bare ett element i arbeidet mot terrorisme, den er uunnværlig
For å summere opp min visjon: For det første er ikke militær makt bare ett element i arbeidet mot terrorisme, den er uunnværlig; for det andre må enhver politikk på dette området være transatlantisk – om ikke global – hvis den skal være effektiv.

NATO har, etter mitt syn, mye å tilby. Det eneste kravet er at alt peker i riktig retning. For dette trenger ikke Alliansen et nytt strategisk konsept akkurat nå. Det kan imidlertid være bra hvis allierte ledere i Riga besluttet å gi en gruppe ”vise menn” oppgaven med å forberede en rapport om hvordan man best kan reagere på de nye og oppdukkende strategiske utfordringer som vi står overfor.

Hilsen
Rafael


Kjære Rafael,

Jeg er enig i at NATO bør utvikle seg med tiden og at den i dag ikke er forberedt på å ta opp terroristtrusselen. Problemet er at den komplekse trusselen fra terrorisme ikke passer godt inn i NATOs strategiske agenda som er under utvikling. For eksempel skrev du at NATOs regjeringer burde ta slike spørsmål som militær transformasjon mer alvorlig. Jeg er helt enig. Militær transformasjon (og forsvarspolitikk generelt) vil imidlertid ikke være den avgjørende faktor i bekjempelsen av terrororganisasjoner. Faktum er, at selv om NATO har en viktig rolle å spille i globalt arbeid mot terrorisme, er den ikke nødvendigvis det viktigste eller nyttigste organ for å ta opp den trusselen.

Du antydet at NATO bør rekonfigurere seg. NATOs regjeringer kan gjøre det. Det vil imidlertid være ekstremt vanskelig og tidskrevende å gjenoppfinne Alliansen som en riktig organisasjon i arbeidet mot terrorisme, som kan føre sammen forsvars-, utenriks-, rettshåndhevelses- og grensepolitikk. Det vil sikkert være bedre å bruke eksisterende politikk i andre organisasjoner i stedet for å finne opp hjulet på nytt!

EU har en politikk mot terrorisme som dekker områder som NATO ikke tar opp, slik som rettshåndhevelse ved grensekryssing, samarbeid om grensekontroll og utenrikspolitikk. Videre er transatlantisk samarbeid avgjørende, og EU og USA arbeider allerede tett sammen på disse områdene. Om noe så utfyller EUs og NATOs politikk mot terrorisme hverandre.

EU og NATO bør arbeide for å samle hele omfanget av sine politiske, juridiske, politi-, diplomatiske og militære ressurser
Både amerikanere og europeere må sikre at arbeidet mot terrorisme ikke blir del av et inter-institusjonelt spill for å bevise at EU er mer kapabel eller suveren i forhold til NATO eller vise versa. I stedet bør hovedmålet for transatlantisk samarbeid på dette feltet være effektiv politikk i arbeidet mot terrorisme, enten det gjøres gjennom EU eller NATO (eller begge). Det er derfor avgjørende at EU og NATO unngår konkurranse innen arbeidet mot terrorisme, ettersom institusjonelle diskusjoner om politikk har tendens til å generere mer varme enn lys.

EU og NATO bør forsøke å arbeide tettere sammen slik at deres regjeringer kan samle hele bredden av sine politiske, juridiske, politi-, diplomatiske og militære ressurser, som alle har en rolle å spille i kampen mot terrorisme.

Hilsen
Daniel