Forhandlingene om Artikkel 5
Åpningstale: De europeiske og amerikanske representantene, inkludert president Truman (som taler på bildet), som utformet Washington-traktaten, ville blitt overrasket over hvor effektiv den fortsatt er som grunnlag for euroatlantisk sikkerhetssamarbeid.(© ACT)
Stanley R. Sloan analyserer debatten om Artikkel 5 som dominerte forhandlingene om Washington-traktaten.
Under forhandlingene om Washington-traktaten, NATOs grunncharter, ble ordene i Artikkel 5, som inneholder forpliktelsen om kollektivt forsvar, laget for å forsikre de europeiske allierte om Amerikas forpliktelse til deres sikkerhet, og sikre aksept for dens terminologi i den amerikanske Kongressen og offentligheten. Helt siden den gang har de allierte blitt tvunget til å tilpasse bruken av Artikkel 5 til endrede betingelser innenfor og utenfor Alliansen. Det kunne hevdes at hvordan forpliktelsen har blitt implementert faktisk har vært minst like viktig som de nøye utvalgt ordene i Artikkelen.

Storbritannias utenriksminister Ernest Bevin har bred anerkjennelse som Washington-traktatens far og opphavsmann til det som ble Artikkel 5. I desember 1947, etter at firemaktsforhandlingene mellom Frankrike, Sovjetunionen, Storbritannia og USA om Tysklands fremtid mislyktes, var Bevin overbevist om at vestmaktene måtte organisere seg for å forsvare seg mot Josef Stalins ekspansjonistiske ambisjoner og sovjetisk militærmakt. USAs president, Harry S. Truman, og utenriksminister George C. Marshall var innledningsvis usikre på om USA burde bli med i en allianse for å forsvare Europa. Den amerikanske arven med isolasjonisme og motstand mot formelle allianser var på tilbakegang, men var fortsatt godt representert i Kongressen, der enhver traktat måtte vinne 2/3 flertall i USAs Senat.

Bevin fortsatte likevel. Hans historiske tale i Underhuset i januar 1948 oppmuntret til etableringen av en vesteuropeisk union som forløper til en transatlantisk pakt. Den 17. mars underskrev regjeringene i Belgia, Frankrike, Luxemburg, Nederland og Storbritannia Brussel-traktaten, en pakt som inkluderte en sterk bestemmelse om gjensidig forsvar. Traktaten ble umiddelbart ønsket velkommen av president Truman og arbeidet flyttet seg tilbake til Washington.

Hemmelige forhandlinger

Kanadiske, britiske og amerikanske embetsmenn begynte å møtes i hemmelighet i Pentagon bare fem dager senere. Selv om hovedargumentet for en transatlantisk pakt ble gitt av Bevin og hans kolleger, gjorde de amerikanske deltakerne tjeneste som de intellektuelle og utformende fødselshjelpere for traktaten, med kanadierne i en viktig støtterolle.

Den 24. mars overleverte den amerikanske delegasjonen et memorandum som godkjente ideen om en sikkerhetspakt for det nord-atlantiske området der ”den amerikanske regjering ville se på et angrep på et av medlemmene av Brussel-traktaten som et angrep på USA, som skal håndteres av USA i samsvar med Artikkel 51 i FN-charteret [som bevarte FN-medlemmenes rett til ’individuelt eller kollektivt selvforsvar’]”. Da Truman-administrasjonen hadde sagt seg enig i å inkludere dette konseptet i ”Pentagon-forslagene” var neste skritt å få Kongressen, den andre amerikanske partneren i den nye ”transatlantiske handelen” inn i avtalen.

Parallelt med trepartsdiskusjonene hadde administrasjonen begynt å arbeide med noen sentrale medlemmer av Kongressen for å prøve å finne ut hva slags avtale som kunne passere i Senatet. Senator Arthur Vandenberg, en reformert isolasjonist og republikansk formann i Senatets utenrikskomité, besluttet å innarbeide kjernen i Pentagon-forslagene i en resolusjon fra Senatet. Vandenberg var ikke bare enig i retningen som forhandlingene gikk i, men ønsket også at Kongressen (og han selv personlig) skulle få noe av æren for konseptet. ”Vandenberg-resolusjonen” passerte Senatet den 11. juni, og bidro til å ”smøre beddingen” for fortsatt arbeid med Traktaten.

I juli 1948 ble de hemmelige trepartsforhandlingene etterfulgt av syvmaktsforhandlinger, da Frankrike og Benelux-landene ble med i forhandlingene, som nå omfattet alle maktene fra Brussel-traktaten, Canada og USA. Den franske representanten ønsket at i stedet for å kaste bort tiden med å utforme en transatlantisk traktat burde USA umiddelbart knyttes til Brussel-traktatmaktene, og sende militær hjelp til Frankrike og andre, og styrke sin militære tilstedeværelse i Europa. Gitt at Frankrike på denne tiden ikke visste om Pentagon-forslagene, og at den amerikanske regjeringen ble stadig mer forpliktet til et transatlantisk forsvarsarrangement, var den franske holdningen ganske logisk. Med amerikanske styrker deployert øst for de franske grensene ville ethvert angrep av sovjetiske styrker straks engasjere USA, kollektiv forsvarsforpliktelse eller ikke.

Forpliktelse til kollektivt forsvar

Fra det amerikanske perspektivet var imidlertid det viktigste, langsiktige spørsmålet ordene i forpliktelsen om kollektivt forsvar. Bevin og de andre europeerne ville ha likt at den nye traktaten skulle være lik Brussel-traktatens strenge forpliktelse om kollektivt forsvar. Dette ville forplikte Canada og USA til automatisk deltakelse i forsvar mot ethvert angrep på et annet medlem av pakten. Amerikanske forhandlere visste at en slik bestemmelse umiddelbart ville bli oppfattet av Kongressen som å fjerne dens konstitusjonelle myndighet til å erklære krig, og den ville derfor ikke ha noen sjanse til å vinne samtykke i Senatet. Det amerikanske teamet foretrakk en språkbruk som liknet på den i Rio-traktaten fra 1947, som USA hadde underskrevet sammen med 21 andre amerikanske stater. Rio-traktaten sikret hjelp i tilfelle et angrep på ethvert medlem, men spesifiserte ikke væpnet innsats. For europeerne ville imidlertid utelatelse av muligheten for militær aksjon ha gjort traktaten verdiløs.

Åpningstale: De europeiske og amerikanske representantene, inkludert president Truman (som taler på bildet), som utformet Washington-traktaten, ville blitt overrasket over hvor effektiv den fortsatt er som grunnlag for euroatlantisk sikkerhetssamarbeid.
Den eventuelle teksten i Artikkel 5, med dens åpenbare tvetydigheter og kompromisser møtte likevel dobbeltkriteriet for europeisk forsikring og amerikansk, politisk aksept. De områdene som dekkes av forpliktelsen inkluderte et angrep ”i Europa eller Nord-Amerika”, og i Artikkel 6 ble også Frankrikes algeriske departementer inkludert. Den sa at ethvert angrep i dette området ”skal bli ansett som et angrep på dem alle…”. Med referanse til legitimiteten av slike aksjoner gitt i FN-charterets Artikkel 51, lovte hver alliert å ”assistere den parten eller de partene som blir angrepet slik ved omgående, individuelt eller sammen med andre parter, å iverksette slike tiltak som synes nødvendig, inkludert bruken av væpnet makt…”

Traktaten, med dette noe betingede, men likevel meningsfulle løfte, ble underskrevet i Washington den 4. april 1949. Det amerikanske Senatet ga sin tilslutning til ratifisering den 21. juli med en stemmeovervekt på 82-13.

Flere motstandere av traktaten hadde likevel tatt tak i en viktig realitet. Senator Forrest Donnell hevdet at ” USAs tilsynelatende valgfrihet var illusorisk”. Under vurderingen av traktaten spurte Donnell om hvis Sovjetunionen skulle invadere Norge, ”Tror dere vi vil imøtekomme vår plikt under denne Artikkel 5 hvis vi skulle si ’Alt vi må gjøre er å iverksette slike tiltak som vi mener er nødvendig? Vi tror at ved å bare sende over 10 gallon kullolje vil være tilstrekkelig.’” NATO-historiker Lawrence S. Kaplan, som skriver om den ledende motstander av traktaten, senator Robert Taft, bemerker: ”Det var ikke noen tvil i hans hode om at Artikkel 5 blandet landet inn i krig, enten Kongressen erklærte krig før amerikanske styrker faktisk deltok eller ikke.”

En dristig bløff

På en måte kunne traktaten og dens forpliktelse om kollektivt forsvar bli sett på som en dristig bløff, gitt de sårbare forholdene i de europeiske landene i 1949, og omfattende tvil om at tilgjengelige, militære styrker kunne hindre et sovjetisk, militært angrep fra å nå den engelske kanalen. Disse omstendighetene ligger under den franske fastholdelse av at de hadde mer behov for militær assistanse fra USA enn en transatlantisk traktat. Uansett, bløffen virket, kanskje fordi den holdt løftet om at betydelige, amerikanske ressurser skulle bli satt av til forsvaret av Europa, eller kanskje fordi Stalins strategi var å beseire europeiske demokratier innenfra via Moskva-støttede kommunistpartier, før han risikerte flere russiske liv på slagmarken.

Hvis Artikkel 5 var en bløff da traktaten ble underskrevet i 1949, ble den mer konkret like etterpå. Sovjetunionen ga mange muligheter for vestlige tiltak. Berlin-blokaden i 1948 og 1949 ga en følelse av at det hastet med utformingen. Sovjetisk testing av kjernefysiske våpen i august 1949 satte fart på amerikansk, militær assistanse til de europeiske allierte. Nord-Koreas angrep på Sør-Korea i juni 1950 styrket den amerikanske forpliktelsen til Artikkel 5, som førte til at USA sendte ytterligere fire divisjoner til Europa.

Etter hvert som USA deployerte betydelige, konvensjonelle styrker og kjernefysiske våpen i Europa, ble Artikkel 5 enda mer troverdig. Akkurat som Frankrike hadde hevdet i de tidligere stadier av traktatforhandlingene, og som motstandere av traktaten i USAs Senat hadde fryktet, når bare USA var fullt ut engasjert i hjertet av forsvar mot et sovjetisk angrep, hadde Artikkel 5 mye mer mening i praksis enn den noen gang hadde hatt i teorien.

Gjennom Den kalde krigen diskuterte de allierte hvordan de best kunne implementere Artikkel 5. USAs foretrukne valg ville ha vært å sørge for luftmakt og supplerende bakkestyrker for å støtte europeiske styrker på bakken. Europeerne ønsket amerikanske styrker deployert fremskutt i Europa for å sikre at amerikanske interesser ville bli engasjert i de tidligste stadier av kamp. Europeerne klarte selvfølgelig aldri å sørge for de styrkene som ville vært nødvendige for å møte amerikanske preferanser.

Motivert av oppfatningen om at det var behov for å begrense amerikansk, militært forbruk, samtidig som de europeiske allierte ikke klarte å deployere tilstrekkelige konvensjonelle styrker, insisterte president Dwight D. Eisenhowers administrasjon på at Alliansen vedtok massiv (kjernefysisk) gjengjeldelse som hovedinstrumentet for kollektivt forsvar, noe den gjorde i desember 1954. Da massiv gjengjeldelse ble undergravd av at Sovjetunionen anskaffet leveringssystemer som var i stand til å treffe mål i det kontinentale USA, overbeviste USA de allierte om å vedta en ”fleksibel gjengeldelsesstrategi”, der NATO ville planlegge å møte et sovjetisk angrep med de konvensjonelle eller kjernefysiske styrker som var nødvendige for å slå angrepet.

Fleksibel gjengjeldelse tilfredsstilte aldri verken USA eller de europeiske allierte helt, og som en følge av det, gikk Alliansen gjennom år med byrdefordelingskamper og debatter over deployeringer av nye, kjernefysiske våpensystemer. Til tross for alle strategiske krumspring holdt imidlertid avskrekking basert på forpliktelsen til Artikkel 5 sammen helt til Sovjetunionen brøt sammen.

Ved slutten av Den kalde krigen sto NATO overfor et helt nytt sett spørsmål, inkludert om Artikkel 5 fortsatt var relevant. Uten å sette spørsmålstegn ved forpliktelsen, begynte de allierte å fjerne mange av dens redskaper. De fleste amerikanske kjernefysiske våpen ble trukket tilbake fra Europa, og prosessen med å redusere amerikanske troppenivåer og reorientere NATO-strategien mot ”nye risikoer og farer” ble påbegynt.

Mange analytikere, meg selv inkludert, antydet på midten av 1990-tallet at Artikkel 5 var i ferd med å bli puttet i NATOs ”baklomme”, tilgjengelig for bruk om det skulle bli nødvendig, og at ikke-Artikkel 5-tilfeller i økende grad ville oppta Alliansen og dominere dens daglige politiske og militære aktiviteter.

Selv om Artikkel 5 ble brukt som reaksjon på terroranslagene mot USA den 11. september 2001, har NATOs aktiviteter nå i stor grad rot i Washington-traktatens Artikkel 4. Denne artikkelen, som sier at de allierte ”skal konsultere når som helst, hvis en av dem mener at den territorielle integritet, politiske uavhengighet eller sikkerhet til noen av partene er truet”, ble inkludert i traktaten hovedsakelig som et resultat av europeiske bekymringer for deres gjenværende koloniinteresser. Den lover ikke noe, noe som ble klart i den allierte debatten over krigen i Irak. Den inviterer imidlertid traktatsignatarene til å arbeide sammen for å forsvare sine interesser mot trusler som oppstår fra enhver kilde, uansett hvor i verden.

Når det er sagt, så utgjør fortsatt Artikkel 5 hjerte og sjel i Alliansen. Den representerer en solid forpliktelse til å samarbeide, og den gir stadig begrunnelsen for NATOs integrerte, militære struktur, uten den ville Alliansen ikke ha evne til å utføre ikke-artikkel 5 misjoner. Kanskje de forutseende europeiske og amerikanske representantene som satte sammen dette tilsynelatende tidløse dokumentet, ville bli overrasket over hvor effektivt det har tjent som et varig grunnlag for euroatlantisk sikkerhetssamarbeid.