I negoziati per l'articolo 5
Discorso inaugurale: gli uomini di governo europei ed americani, tra cui il Presidente Truman (nella foto), che parteciparono alla stesura del Trattato di Washington potrebbero essere sorpresi nel constatare quanto efficacemente questo continui ad essere utile quale base per la cooperazione euro-atlantica nel campo della sicurezza. ( © ACT)
Stanley R. Sloan analizza il dibattito sull'articolo 5 che dominò i negoziati per il Trattato di Washington.
Durante i negoziati sul Trattato di Washington, l'atto istitutivo della NATO, il testo dell'articolo 5, che conteneva l'impegno alla difesa collettiva, era concepito in modo tale da rassicurare gli alleati europei dell'impegno dell'America per la loro sicurezza e far sì che il Congresso e l'opinione pubblica USA ne accettassero i termini. Da allora, gli alleati sono stati costretti ad adeguare l'attuazione dell'articolo 5 alle mutevoli condizioni all'interno ed al di fuori dell'Alleanza. Si potrebbe ritenere, infatti, che il modo in cui tale impegno è stato attuato sia stato quantomeno tanto importante quanto gli accurati termini dell'articolo.

Il ministro degli esteri britannico Ernest Bevin è universalmente riconosciuto come il padre del Trattato di Washington e come il promotore di quello che divenne l'articolo 5. Nel dicembre 1947, in seguito al fallimento dei negoziati quadrilaterali tra Francia, Unione Sovietica, Regno Unito e Stati Uniti sul futuro della Germania, Bevin era convinto che le potenze occidentali si dovessero organizzare per difendersi dalle ambizioni espansionistiche di Stalin e dalla potenza militare sovietica. Sulle prime, il Presidente USA Harry S. Truman ed il Segretario di stato George C. Marshall non erano convinti che gli Stati Uniti dovessero partecipare ad una alleanza per difendere l'Europa. Il retaggio isolazionista americano e la perplessità a partecipare ad alleanze formali andavano riducendosi, ma rimanevano ben presenti nel Congresso USA, dove ogni trattato avrebbe dovuto ottenere l'approvazione da parte dei due terzi del Senato.

Bevin, pur tuttavia, insisteva. Nel suo storico discorso alla Camera dei Comuni nel gennaio 1948 auspicava la creazione di una Unione dell'Europa Occidentale quale preludio ad un patto transatlantico. Il 17 marzo, i governi di Belgio, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Regno Unito firmarono il Trattato di Bruxelles, che prevedeva una solida clausola di reciproca difesa. Il Presidente Truman manifestò immediatamente grande apprezzamento per questo Trattato e così la palla tornò nuovamente a Washington.

Trattative segrete

Solo cinque giorni dopo degli alti funzionari canadesi, inglesi e americani cominciarono a riunirsi segretamente al Pentagono. Sebbene l'argomento fondamentale per un patto transatlantico fosse stato fornito da Bevin e dai suoi colleghi, furono i partecipanti americani a fungere da "levatrici" sul piano concettuale e a preparare un progetto di trattato, mentre i canadesi vi ebbero un importante ruolo di sostegno.

Il 24 marzo la delegazione USA presentò un memorandum che sosteneva l'idea di un patto di sicurezza per l'area nord atlantica in cui il "governo USA considererebbe un attacco contro una delle potenze del Trattato di Bruxelles come un attacco contro gli Stati Uniti, da affrontare da parte degli Stati Uniti conformemente all'articolo 51 dello Statuto dell'ONU [che salvaguardava il diritto dei membri dell'ONU 'all'autodifesa individuale o collettiva']". Una volta deciso di includere questo concetto nelle "proposte del Pentagono", per l'amministrazione Truman il passo successivo consisteva nel trovare l'accordo del Congresso, che rappresentava l'altro elemento del sistema decisionale USA in merito al nascente "patto transatlantico".

Contemporaneamente alle discussioni segrete a tre, l'amministrazione aveva cominciato a stabilire contatti con pochi ma importanti membri del Congresso per cercare di capire che tipo di accordo avrebbe potuto risultare accettabile per il Senato. Il senatore Arthur Vandenberg, un fervente isolazionista e Presidente repubblicano della Commissione affari esteri del Senato, decise di includere gli elementi essenziali delle proposte del Pentagono in una deliberazione del Senato. Vandenberg non solo era d'accordo con la direzione presa dai negoziati, ma voleva anche che il Congresso (e lui personalmente) ricevesse parte del merito di tale iniziativa. La " Risoluzione Vandenberg " passò al Senato l'11 giugno, il che consentì di allentare i freni per continuare il lavoro sul Trattato.

Nel luglio 1948, ai negoziati segreti a tre si sostituirono delle trattative a sette, in quanto la Francia ed i paesi del Benelux parteciparono anch'essi ai negoziati che ora includevano tutti i paesi del Trattato di Bruxelles, il Canada e gli Stati Uniti. Il rappresentante francese sollecitò gli Stati Uniti, invece di perdere tempo nel redige un trattato transatlantico, ad associarsi immediatamente con le potenze del Trattato di Bruxelles, ad inviare aiuti militari alla Francia e ad altri paesi, e a rafforzare la propria presenza militare in Europa. Dato che la Francia a questo punto era a conoscenza delle proposte del Pentagono, e che il governo americano era sempre più coinvolto in un accordo transatlantico di difesa, la posizione francese risultava più che logica. Con delle forze USA dispiegate ad est dei confini francesi, un attacco da parte delle forze sovietiche avrebbe immediatamente coinvolto gli Stati Uniti, che vi fosse o meno un impegno di difesa collettiva.

L'impegno alla difesa collettiva

Dal punto di vista degli Stati Uniti, comunque, la più importante questione a lungo termine consisteva nel redigere il testo dell'impegno per la difesa collettiva. Bevin e gli altri europei avrebbero desiderato che il nuovo Trattato contenesse lo stesso forte impegno alla difesa collettiva del Trattato di Bruxelles. Ciò avrebbe impegnato il Canada e gli Stati Uniti ad un'automatica partecipazione alla difesa contro un attacco portato contro un altro membro del patto. I negoziatori americani ben sapevano che una tale formulazione sarebbe stata immediatamente considerata dal Congresso come una limitazione dei suoi poteri costituzionali nel dichiarare la guerra e che non avrebbe dunque avuto alcuna speranza di ottenere l'approvazione del Senato. Si preferì allora optare per un testo simile a quello del Trattato di Rio del 1947, che gli Stati Uniti avevano sottoscritto insieme ad altri 21 stati americani. Il Trattato di Rio prevedeva l'assistenza nel caso di un attacco contro uno stato membro, ma non esplicitamente l'azione armata. Ma, per gli europei, escludere l'opzione di una risposta militare avrebbe svuotato di valore il Trattato.

Il testo definitivo dell'articolo 5, con le sue evidenti ambiguità e compromessi, rispondeva ciononostante al duplice criterio di rassicurare gli europei e di essere politicamente accettabile per gli USA. L'ambito geografico coperto dall'impegno includeva un attacco "in Europa o nel Nord America" e, nell'articolo 6, includeva anche i dipartimenti francesi d'Algeria. Affermava che un attacco in quest'area "sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti". Riguardo poi alla legittimità di tali azioni, stabilita dall'articolo 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, ciascun alleato si impegnava ad "assistere la parte o le parti attaccate, intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l'azione che giudicherà necessaria, compreso l'uso della forza armata.".

Con questo impegno, in un certo senso condizionato ma ancora significativo, il Trattato venne firmato a Washington il 4 aprile 1949. Il Senato degli Stati Uniti ne approvò la ratifica il 21 luglio con 82 voti favorevoli e 13 contrari.

Numerosi oppositori del Trattato avevano nondimeno compreso un'importante realtà. Il senatore Forrest Donnell riteneva che "l'apparente libertà di scelta da parte degli Stati Uniti era illusoria". Durante il dibattito sul trattato Donnell chiese: se l'Unione Sovietica dovesse invadere la Norvegia, "pensate che noi avremmo ottemperato al nostro dovere scaturente dall'articolo 5 se diremo: tutto ciò che ci compete si riduce a fare ciò che riteniamo necessario? Pensiamo dunque che il semplice invio di 10 galloni di petrolio sarebbe sufficiente". Lawrence S. Kaplan, noto storico della NATO, riferendosi al senatore Robert Taft, principale oppositore del Trattato, scrive: "Non c'era nessun dubbio nella sua mente che l'articolo 5 coinvolgeva la nazione in una guerra, che il Congresso la dichiarasse o meno, prima che le forze americane vi prendessero parte".

Un audace inganno

Sotto alcuni aspetti, il Trattato ed il suo impegno alla difesa collettiva potrebbero essere considerati come un audace inganno, data la vulnerabilità dei paesi europei nel 1949 e i diffusi dubbi che le forze militari disponibili potessero impedire ad una campagna militare sovietica di raggiungere la Manica. Queste circostanze motivavano l'insistenza francese perché il necessario aiuto militare degli Stati Uniti fosse considerato più urgente di un trattato transatlantico. In ogni caso, l'inganno sortì l'effetto sperato, che ciò fosse perché conteneva la promessa che sostanziali risorse USA sarebbero state impegnate per la difesa dell'Europa, o piuttosto perché la strategia di Stalin era quella di sconfiggere, prima di arrischiare ulteriori vite russe sul campo di battaglia, le democrazie europee dall'interno, grazie ai partiti comunisti sostenuti da Mosca.

Se anche l'articolo 5 costituiva un inganno, acquisì maggior validità dopo che il Trattato venne firmato nel 1949. L'Unione Sovietica fornì numerose motivazioni per un'azione occidentale. Il blocco di Berlino nel 1948 e nel 1949 attribuì un senso di urgenza al processo di stesura. L'esperimento nucleare sovietico nell'agosto 1949 accelerò l'aiuto militare americano per gli alleati europei. L'attacco della Corea del Nord alla Corea del Sud nel giugno 1950 consolidò l'impegno americano sull'articolo 5, portando gli Stati Uniti ad inviare altre quattro divisioni in Europa.

Dopo che gli Stati Uniti dispiegarono significative forze convenzionali ed armamenti nucleari in Europa, l'articolo 5 divenne assai più credibile. Proprio come la Francia aveva ritenuto nelle prime fasi dei negoziati per il Trattato, e come quanti si opponevano al Trattato nel Senato USA avevano temuto, una volta che gli Stati Uniti si fossero trovati pienamente coinvolti nel cuore della difesa contro un attacco sovietico, l'articolo 5 risultava assai più valido nella pratica di quanto non lo fosse mai stato in teoria.

Durante tutta la Guerra Fredda gli alleati hanno discusso su quale potesse essere l'ottimale attuazione dell'articolo 5. L'iniziale preferenza USA sarebbe stata quella di fornire una potenza aerea e forze terrestri supplementari per sostenere le forze europee sul campo. Gli europei volevano che le forze USA fossero dislocate in prima linea in Europa per far sì che gli interessi degli Stati Uniti si trovassero coinvolti sin dalle primissime fasi dello scontro. Gli europei, ovviamente, non fecero mai in modo da fornire le forze che sarebbero state necessarie per soddisfare le richieste americane.

A causa della percepita esigenza di limitare la spesa militare USA, come pure per l'incapacità degli alleati europei di dispiegare sufficienti forze convenzionali, l'amministrazione del Presidente Dwight D. Eisenhower insistette affinché l'Alleanza adottasse la risposta (nucleare) massiccia quale principale strumento di difesa collettiva, cosa che avvenne nel dicembre 1954. Allorché la risposta massiccia venne indebolita dall'acquisizione dell'Unione Sovietica di sistemi di vettori in grado di colpire obiettivi sul suolo statunitense, gli Stati Uniti convinsero gli alleati ad adottare una strategia di "risposta flessibile", in base alla quale la NATO prevedeva di reagire ad un attacco sovietico con qualsiasi mezzo, convenzionale o nucleare, fosse necessario per sconfiggere tale attacco.

La risposta flessibile non soddisfò mai del tutto né gli Stati Uniti né gli alleati europei, e, di conseguenza, l'Alleanza sopportò anni di battaglie e di dibattiti relativi alla ripartizione degli oneri relativi al dispiegamento dei nuovi sistemi nucleari. Comunque, a dispetto di tutti i contorsionismi e cambiamenti strategici, la deterrenza basata sull'impegno contenuto nell'articolo 5 si dimostrò valida sino alla dissoluzione dell'Unione Sovietica.

Al termine della Guerra Fredda, la NATO fronteggiò un insieme del tutto nuovo di questioni, tra cui la perdurante validità dell'articolo 5. Senza mettere in dubbio l'impegno, gli alleati cominciarono a rimuovere molte delle sue implicazioni. La maggior parte delle armi nucleari USA vennero ritirate dall'Europa e cominciò il processo di riduzione dei livelli di forze USA e di riorientamento della strategia della NATO verso "nuovi rischi e pericoli".

Molti analisti, me incluso, ritenevano a metà degli anni '90 che l'articolo 5 stesse divenendo desueto, utilizzabile solo in caso di necessità, e che le situazioni non previste nell'articolo 5 avrebbero sempre più preoccupato l'Alleanza e dominato le sue attività politiche e militari quotidiane.

Sebbene si fosse fatto appello all'articolo 5 in risposta agli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001 contro gli Stati Uniti, le attività della NATO sono ora ampiamente radicate nell'articolo 4 del Trattato di Washington. Questo articolo, che dice che gli alleati "si consulteranno ogni volta che, nell'opinione di uno di essi, l'integrità territoriale, l'indipendenza politica o la sicurezza di una delle parti fosse minacciata", fu inserito nel Trattato principalmente per effetto delle preoccupazioni europee riguardo a ciò che restava dei loro interessi coloniali. Non promette nulla, come è divenuto evidente nel dibattito tra gli alleati sulla guerra in Iraq. Ma esorta i firmatari del Trattato a collaborare per difendere i loro interessi da minacce provenienti da qualsiasi fonte, e da qualsiasi luogo nel mondo.

Ciò detto, l'articolo 5 costituisce ancora il cuore e l'anima dell'Alleanza. Rappresenta un solido impegno per la cooperazione, e fornisce una perdurante motivazione per la struttura militare integrata della NATO, senza la quale l'Alleanza non avrebbe la capacità di effettuare le missioni non previste dall'articolo 5. Forse quegli uomini di governo, europei ed americani, così lungimiranti che parteciparono alla stesura di questo documento apparentemente immutabile sarebbero sorpresi di constatare quanto efficacemente sia servito quale durevole base per la cooperazione euro-atlantica nel campo della sicurezza.
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