ענייני צבא
דיוקני נאט"ו בעתיד
Stephane De Spiegeleire ו- Rem Korteweg מנתחים מספר תרחישים לעתידה של הברית.
איך יראה נאט"ו בשנת 2025? נאט"ו ישתנה בהיבטיו השונים ובאופן משמעותי – עם עליות וירידות רבות וכפי שקורה מאזחתימת אמנת וושינגטון. הברית ממשיכה לעבור שינויים כיום, ובוודאי תיקרא לשינויים אף מרחיקי לכת בעתיד. בקיץ 2005 נערך מחקר בנושא מטרות נאט"ו בתחום תכניות ההגנה בקונטקסט בעתיד שנערך על ידי סוכנות ה- NC3A (Command and Control Agency) בתמיכת ה- CCSS (Clingendael Centre for Strategic Studies). המחקר, שסיכומו נמצא במאמר זה, ושכותרתו "דיוקן נאט"ו בעתיד", מהווה אחד המקורות בהם ישתמשו ה- NC3A לתמיכה ב-ACT (Allied Command Transformation) בפיתוח מבחר האפשרויות ל"עולמות בעתיד", כשכל אחד מתייחס לעתיד הסביבה הבטיחותית ועתיד נאט"ו.

הספרות שנכתבה על נאט"ו גדושה במאמרים על מה תהיה הברית בעתיד. רוב המאמרים הינם מטבעם נורמטיבים וקובעים מה נכון ומה לא עם נאט"ו ואיך דברים יכולים להשתפר בעיני המחבר. מאמרים אלה יכולים להיות שימושיים למטרות המדיניות, אולם בעיקר מודרכים על ידי העדפותיו של מחבר המאמר ופחות על פי תבנית מחשבתית כלשהיא או אינטואיציה לגבי העתיד. לעומת זאת, קיימים מספר מאמרים המנסים לבחון את העתיד אך מרביתם נוטים לאמוד את עתידו של נאט"ו מנקודת הראות של הזרמים הקיימים כפי שנתפסים על ידי המחבר. הקהילה האסטרטגית נתקלה במספר הפתעות לא צפויות בעשרים שנה האחרונות – נפילת חומת ברלין, התמוטטות ברית המועצות, צמיחת הטרור כאתגר הראשון לבטחון העולמי – ונהיה ברור שתפישת עולם זו אינה מספיקה למטרות תכנית הגנתית לטווח ארוך .

ה- CCSS ארגן, בעקבות המכשולים הקיימים וגישות החיוץ, סדנה לפיתוח מספר תרחישים "זמינים" המיועדים לזיהוי מימדי השינוי העיקריים של נאט"ו. מטרת סדנת התרחישים לא היתה לחזות או לקבוע את האפשרויות, אלא להתוות ולערוך את מפת אי ההתאמות השונות סביב נאט"ו והציע "תצלומים" של תמונת העתיד של נאט"ו מבין התרחישים. בסדנה השתתפה קבוצת מומחים הולנדים הבאים מרקע מקצועי, אקדמאי ורעיוני שונה. הם התחלקו לשתי קבוצות עבודה מאוזנות שזיהו את איפיוני המפתח של נאט"ו שעלולים להיות נשואי השינויים בעתיד והגורמים שיובילו לשינויים אלו.

מכיוון שעל ממצאי הסדנה היה להציע נתונים לתכני הברית לטווח ארוך, השאלה אם נאט"ו עדיין יהיה קיים בשנת 2025 לא נשאלה באופן שיטתי. רוב המשתתפים חשו שמתקבלת על הדעת העלמות נאט"ו, אולם עובדה זו לא תהיה יעילה למטרות תכניות ההגנה בתרגיל האמור.

אפיוני המפתח בנאט"ו

השלב הראשון בשיטה היה זיהוי המאפיינים הראשונים של נאט"ו שעל פי שתי הקבוצות עלולים לעבור שינויים ב- 20 השנים הבאות. לגבי כל אחד מהם הוצג סולם המאפשר "טווח בטחון" בו עלולים להופיע שינויים. להלן רשימת המאפיינים שזוהו והערכים אליהם השתייכו בסולם הדרגות: בשלב הבא, ניהלו המשתתפים בסדנה דיונים על מהם המניעים העיקריים שעל פי הרגשתם יהיו אמורים להביא לשינויים בתכונות המצויינות מעלה. הקבוצה איתרה שלושה מניעי מפתח: המעניין הוא ששתי קבוצות העבודה זיהו מניעים הקשורים באופן בלעדי לנאט"ו. המסקנה שנתקבלה בכל אחת מהקבוצות בנפרד, היתה שהתפתחויות בתוך שטח הברית היו חשובות יותר לעתידה מאשר כל מה שקרה מחוץ לנאט"ו בכל הקשור בסביבה הבטיחותית הכללית.

מאפיינים ומניעים אלו, יותר מאשר זרמים ספציפיים יותר, מגדירים את עתיד המסגרת, הצורה והאופי של נאט"ו. במקום תרחישים מיוחדים, החליטו הקבוצות על התוויית מרחב לתרחישים. התרחיש הנובע מהמרחב הגראפי מתאר את אי הודאות בה נתקל נאט"ו. המסגרות של המרחב הנתון הינן הערכים הגבוליים של הגורמים שאוזכרו מעלה. במסגרת מרחב זה, הציבה הקבוצה חמישה "תצלומים" של נאט"ו כרקע לתכנית הגנה. יש להתיחס אליהם כהדגמות בתוך מרחב התרחיש יותר מאשר כרשימה ממצה של כל העתידים הנראים לנאט"ו ב- 2005. למרות זאת, הם נבחרו כיוון שהיו מספיק מגוונים ורחבי אופק בכדי לקלוט את המימד העיקרי של נאט"ו לשינוי ומכאן להיות שימושי לתכנית ההגנה.

תרחישים

נאט"ו כ"קופסאת כלים מאובזרת"

[מנהיגות אמריקאית חזקה, גישה משותפת חזקה ומוגדרת ואירופה חלשה למדי ומתפרקת]

בתרחיש זה, לארה"ב תפקיד פוליטי ודומיננטי בזירה הבינלאומית בכך שהיא מיישמת לגמרי את תפקידה המנהיגותי בתוך נאט"ו. ההרחבה באיחוד האירופי לא הסתכמה באחידות פוליטית ובמדיניות בתחום הבטחון וההגנה (ESDP ) חסרה בתיאום ובמרץ. משני צידי האוקינוס האטלנטי חשים באיומים שעומדים בפני הברית באותה צורה. על רקע זה, מדינות אירופה מתיחסות לנאט"ו ככלי המועדף לקידום יציבות גלובאלית. אולם התחזית המדינית המשותפת לא תורגמה לעלייה ביכולות ההגנה. כתוצאה מכך, היכולת לפעול לצידה של ארה"ב במסגרת משרע הסכסוכים שמור למעט מאוד מבנות הברית. אין בידי מדינות אירופה האפשרות לנהל מבצעים גדולים ללא תמיכה רצינית מארה"ב. הפער הטכנולוגי בין שתי היבשות עדיין גדל. הנורמות הבין-מבצעיות נשמרות ומתפתחות, אולם רוב בנות הברית האירופיות יכולות להציע מספר מוגבל של יכולות שילוח למבצעים לניהול משברים. למרות זאת, ארה"ב ממשיכה להיות מעונינת בגומחת היכולות האירופיות, וממשיכה להחשיב את נאט"ו כפורום המועדף לטיפוח ספקי כוחות נוכחיים או פוטנציאלים. כמו-כן, מדינות חברות האיחוד האירופי מתיחסות לנאט"ו ככלי המועדף דרכו יעשה שימוש בכוחות החמושים שלהן. מרחב הפעולה של נאט"ו הוא גלובלי ודרך טווח רחב של יכולות בנמצא הוא מכסה משרע רחב של משימות. הברית הינה קופסאת כלים בעלת עוצמה, גמישה ומודולרית. היא אחידה בתפישתה את האיומים, למרות שהרכב הקואליציה מעוצב על ידי המשימה הבאה והיכולת של כל אחד מהחברים לסייע למבצעים.

נאט"ו כגוף לשיתוף פעולה

[מורכב מהשתתפות אמריקאית בעלת עוצמה בנאט"ו, ובהשתתפות אירופית בעלת עוצמה ואחידה ואיומים הנתפשים באותה צורה].

התרחיש השני מתואר כשיתוף אמיתי בין ארה"ב והאיחוד האירופי לפתרון סכסוכים. האיחוד האירופי עשה צעדים אדירים לעבר שיפור האחידות הפוליטית. אינטגרציה פוליטית מעבר לכך הסתכמה באחידות גדולה יותר במסגרת ה- ESDP. מדינות אירופה פיתחו שיטות לשימוש בתקציבי ההגנה המוגבלים שלהן (ואולי אף מעט מעבר להם) על מנת להתקדם באופן משמעותי בשינויים בצבאותיהם ולהיות בעלות מרכיבים מתאימים ויעילים למשימות. בנוסף, הפערים ביכולות בין האיחוד האירופי וארה"ב הצטמצמו בעיקר בשל אמצעי יעילות – כולל תקנון ציוד וצירוף של מספר נכסים (כמו מטוסים). לכוח נאט"ו, ה- NRF (Nato Response Force) היה תפקיד חשוב בשינוי הזה. נמצאה עיסקה פוליטית טראנסאטלנטית חדשה שבה ארה"ב מסכימה ליותר מדיעה אחת של האיחוד האירופי בנאט"ו בתמורה לתגבור (והשלמת) יכולות האירופים. בנות הברית האירופיות עדיין מסכימות לתפקיד מנהיגות ארה"ב משום שתפישת האיומים בין האמריקאים לאירופים מוגדרת במשותף. קיימת הבנה משותפת של שני צידי האוקינוס האטנלטי על פיה אפשר יהיה להשיג קידום אמיתי באמצעות הקרנת יציבות ושקט תוך כדי שיתוף פעולה אמיתי. יכולת אירופית לפעולה מרחוק ובדרגים גבוהים של משרע הסכסוכים עדיין נשארת מוגבלת מזו של ארה"ב. מכאן שחלוקת העבודה עליה הוסכם בה האיחוד האירופי (גם אם פועל ללא תמיכת ארה"ב) יישם מבצעים צבאיים בעיקר קרוב לאיזור האירופי ובדרגות נמוכות יותר במשרע הסכסוכים עצמו. כוחות צבאיים נבחרים יכולים להשתתף לצידה של ארה"ב בהיקף גדול יותר ובמשרע פעולה רחב יותר, תוך כדי שימוש בהליכי נאט"ו הקבועים, בנכסי נאט"ו וביכולותיו. איחוד רצונות (גם בתוך נאט"ו) ימשיך להוות היבט חשוב לניהול סכסוכים בינלאומיים, אולם נאט"ו פועל יותר ויותר באופן עצמאי.

נאט"ו כ"קופסאת כלים מפוזרת"

[הרכב של מנהיגות אמריקאית פושרת, אחידות אירופית ממוצעת עם איומים הנתפשים באופן שונה ביותר]

נאט"ו בגירסא השלישית מייצג ברית פחות מאוחדת המבוססת על ארה"ב עם מוגבלות במסירותה לנאט"ו, מעצמה ממוצעת של האיחוד האירופי ותפזורת בגישה לגבי האיום האטראנסאטלנטי. זה מוביל לגישת "קופסאת כלים" לשארית יכולות נאט"ו, עם נאט"ו מגובש פחות בתפקיד מוגבל, כצד גלובלי בפתירת הסכסוכים.

לאירופה וארה"ב גישות שונות לגבי האיומים הבטחוניים הסובבים אותם. בעוד ראיית ארה"ב את העולם היא בעיקר ריאלית במובן ה"מסורתי" של המילה ומתמקדת על האיום הצבאי, בן הברית האירופי, המדורבן על ידי האחידות הפוליטית, גם אם אינה שלימה – של האיחוד האירופי – הינו בעל נקודת ראות פוסט-מודרנית ושם דגש על הגישות הלא צבאיות ביחס לפאן הבטחוני. ההון האירופי מושקע בעיקר במשרע מצומצם של יכולות, כמו היכולת לביצוע מבצעים ליציבות ובנייה מחדש. כמו-כן יש עדיין אותם סדרי העדיפויות והקושי לקבוע שעמדת נאט"ו בזירה הבינלאומית נשחקה, בעוד שבאותו הזמן ההבדלים הפוליטיים גדלים בברית. רצונה של ארה"ב להנהיג את הברית מצטמצם. הפער ביכולות לא מצטמצם. במקום זאת, היכולות נהיו מגוונות יותר, מה שמחליש את הברית כיישות צבאית. השינויים בתרבות האסטרטגית מבין בעלות הברית הינם משמעותיים. בדרך זו, האפשרות המועדפת היא פעולת מניעה והתערבות ארה"ב אולם אינה מוסכמת על מדינות האיחוד האירופי. מהבחינה החיובית, מדינות חברות האיחוד האירופי מתמקדות על התפתחות המענה למשברים, על הסיוע ההומניטרי והיכולות לסיוע במקרי אסון ולנאט"ו יש כעת מבחר רחב של כלים לרשותו. הרצון להשתמש בנכסים אלה הוא גלובלי. ה- NRF הוא כוח אירופי המתמקד על משרע נמוך של מתן מענה לעימותים. ככזה, במקרים בהם מנהיגים משני צידי האוקינוס האטלנטי מסכימים על מדיניות משותפת, נאט"ו יכול לעשות שימוש ביכולות מתוך קופסת הכלים המגוונת שלו. ניהול מצב כזה של חוסר אחידות מרומז של כוח העבודה הינו מכשול משמעותי.

חזרה ל "ESDI "

[שילוב של אירופה מאוחדת למדי, מסירות אמריקאית מוגבלת כלפי נאט"ו ודרגה ממוצעת של תפישה משותפת לגבי איום אפשרי]

נאט"ו בגירסאתו הרביעית מייצג ברית המנוהלת בראש ובראשונה על ידי האיחוד האירופי. אחידות פוליטית מוגברת בתוך האיחוד האירופי הביאה השפיעה על נאט"ו. ההצלחה היחסית של ה- ESDP הביאה קידום משמעותי ליישוב העימותים באמצעות עיצוב מרכיב אירופי יותר "הוליסטי" שיכול לפעול במסגרת ה- NRF ומסוגל לעשות זאת ללא תמיכת ארה"ב. פער היכולות לא הצטמצם ואולי אף גדל. בנות הברית האירופיות ברובן אינן מסוגלות לפעול לצד ארה"ב בטווח הממוצע או הארוך של משרע העימותים. ה- NRF בעיקרו מסייע למשימות מהסוג בין נמוך עד ממוצע ממשרע העימותים. ארה"ב מתמקדת בעימותים יוקרתיים ואין ברצונה להשתמש בנכסיה למבצעי נאט"ו הפחות יוקרתיים. כתוצאה מכך, נחלשת מנהיגות ארה"ב בברית. למעשה, כנאט"ו בפעולה, אלו האירופים שפועלים. חששות מפני בקיעים במבנה הטראנסטאטלנטי שכנעו את בנות הברית לא לנטוש לגמרי את נאט"ו. אולם דיונים פוליטיים ימשיכו להחליש את יעילות הברית מעבר לסף נמוך יחסית. ארה"ב פועלת על בסיס חד צדדי ולא משתתפת במבצעי נאט"ו, אולם היא תומכת פוליטית במבצעים המובלים על ידי בנות הברית האירופיות. בדומה לכך, חששות אירופה לקרע עם ארה"ב הובילו למבצעים המובלים תחת דגל נאט"ו. מכאן שרוב הרעיונות בנושא בטחון והגנה על זהות אירופה ( ESDI – European Security and Defence Identity) התממשו, גם אם עמוד התווך האירופי של נאט"ו הוא זה שנושא את רוב משקלו של נאט"ו.

אלטרנטיבה אפשרית בתרחיש זה היא שמנהיגות ארה"ב בנאט"ו תקטן לעומת אחידות יתר באירופה, ומדינות אירופה מעדיפות את השימוש באיחוד האירופי ככלי העיקרי ליישוב עימותים במקום נאט"ו. מכאן שהמבצעים ליישוב העימותים יבוצעו באמצעות טכניקת "ברלין-פלוס", תוך שימוש בנכסי ויכולות תכנית נאט"ו ותוך כדי ביצוע המבצעים תחת דגל אירופי. כאן הופך נאט"ו לכלי המאפשר את מבצעי האיחוד האירופי.

"מועדון הג'נטלמנים"

[שילוב של חוסר מסירות אמריקאי מוחלט לנאט"ו, אירופה מחולקת או מלוכדת ותפישת האיומים משותפת או שונה ]

נאט"ו בגירסאתו האחרונה מצטייר כפסימסטי ביותר מכל חמשת האחרים לשנת 2025. ארה"ב איבדה כל עניין בברית נאט"ו. פער היכולות גדל ואפילו בנות הברית היותר אטלנטיות לא היו מסוגלות לעמוד בקצב התפתחות ארה"ב והשינויים מרחיקי לכת של כוחותיה הצבאיים. ה- NRF נכשל במשימתו לשמירת אחדות הברית. תקציבי ההגנה באירופה ממשיכים להצטמצם או לכל היותר נשארים בעינם. בנות הברית האירופיות פנו לאיחוד האירופי או ל- ESDP למתן תשובות לנושאים בטחוניים. ללא מנהיגות אמריקאית הם טוענים שאין כל סיבה להשקיע בברית ולכן יש להתמקד על גישה אירופית לניהול העימותים באמצעות האיחוד האירופי. בינתיים ארה"ב חובקת עדיפות לחד צדדיות, ורק לעיתים מזדמנות פועלת להשתתפות אד-הוק בקואליציה למוכנות אירופית. נאט"ו כבר לא הכלי להתפתחות יכולות צבאיות ותקנון. למרות שנושאי הבטחון הגלובלי עדיין אקטואלים, חסר הרצון לפעול יחד. נאט"ו הפך לפורום פוליטי, המזכיר מין מועדון ג'נטלמנים מסוף המאה ה- 19 יותר מאשר ארגון לבטחון קולקטיבי. עיצוב נאט"ו כזה בתוך מרחב התרחיש המתואר מורה על כך שאם ארה"ב מאבדת עניין בנאט"ו אזי שני המנועים האחרים הופכים לחסרי חשיבות. עתיד הברית נראה קודר לאור חוסר מנהיגותה של ארה"ב בנאט"ו, גם אם האיחוד האירופי חלש או חזק ואינו מתחשב בהערכות לגבי האיומים.

סיכום

דאגתם העיקרית של מתכנני האסטרטגיה בעולם הינה איך לטפל באי הבטחון העמוק שעוטף את המערכת הבינלאומית בעשרות השנים האחרונות. בעולם בו דברים משתנים במהירות כה גדולה אין למתכנני האסטרטגיה אפשרות להמשיך בבחירת מדיניות קשוחה האמורה להיטיב אם הבטחונות של היום או מחר. במקום זאת, עליהם לאמץ מדיניות חזקה דייה שתאפשר להתגונן בפני מיגוון רחב של עתידים אפשריים. תכנית ההגנה של נאט"ו הינה בראש הזרם הזה. לזכות נאט"ו יאמר שהוא כבר החל לפעול בגין חוסר הבטחון לגבי עתידו בתהליך תכניות ההגנה בטווח הארוך– מעשה שאינו שכיח ונשכח לעיתים קרובות מתכניות התרחישים אפילו בעולם העסקי. מרחב התרחישים שהתפתח בסקר ה- CCSS מתאר מצבי מפתח של חוסר בטחון לגבי נאט"ו ועתידו. מה שנותר לבדיקה הוא עד לאיזה רמה חוסר הבטחון שמתואר לעיל יכול להשתלב בתהליך בו יתורגם חוסר הבטחון הזה לדרישות הגנה קונקרטיות.
מאפיינים סולמות
קשר טראנסאטלנטי חזק חלש
מנהיגות ארה"ב חסר שווה לאיחוד האירופי חזק
אזור המבצעים אזורי גלובאלי
לקיחת החלטות בלתי יעיל יעיל
הכוונה בלתי יעיל יעיל
משרע המשימות התמקדות מוגדלת (משרע מצומצם ) התמקדות מורחבת (כולל משרע מלא)
יכולות מוגבל יעילות המשלחות
תחום מדיני או לחילופין צבאי מדיני צבאי
בעלות ברית מעט בעלות ברית בעלות ברית רבות
השוואה בין מיני צורות ארגון נאט"ו בעתיד
דיוקני נאט"ו בעתיד מאפיינים
קשר טראנסאטלנטי מנהיגות ארה"ב אזור המבצעים לקיחת החלטות הכוונה משרע השליחויות נאט"ו מדיני או צבאי בנות הברית
"קופסאת כלים מאובזרת" חזק ממוצע חזק גלובלי יעיל (באמצעות קואליציות המתנדבים) די יעיל רחב בעיקר צבאי ללא הרחבה
נאט"ו כגוף לשת"פ חזק מאוד חזק (יותר ויותר באחידות עם מדינות אירופה העיקריות גלובלי יעיל (מתוך נאט"ו) מוגבל מלא צבאי (אך יותר ויותר הוליסטי) הרחבה מוגבלת
"קופסאת כלים מפוזרת" ממוצע יותר ויותר באחידות עם אירופה גלובלי קשה לא יעיל מקוטע מאפיינים מדיניים מובהקים ?
חזרה ל-ESDI חלש מינימלי אזורי * (אירופה והשכנות הישירות) לא יעיל לא יעיל מובל ע"י ה- ESDP מוגבל מדיני מורחב עם עוד מדינות אירופיות
מועדון ה"ג'נטלמנים" חלש חסר - - - - מדיני ?
...לראש העמוד...