משא ומתן על סעיף 5
נאום הפתיחה: הנציגים הרשמיים מאירופה וארה"ב, כולל הנשיא טרומן (נואם בתמונה), שניסחו את אמנת וושינגטון יהיו מופתעים לראות עד כמה היא ממשיכה להיות אקטואלית ולהוות בסיס לשת"פ יורו-אטלנטי לענייני בטחון. (© ACT )
Stanely R. Sloan מנתח את הדיון על סעיף 5 שחלש על דיוני אמנת וושינגטון


בעת הדיונים על אמנת וושינגטון, אמנת היסוד של נאט"ו, ניסוח סעיף 5 הכולל את מחויבות ההגנה הקולקטיבית, עוצב בכדי להבטיח לבנות הברית האירופיות של אמריקה את מחויבותה להבטחת בטחונן ולאשר את מחויבות הקונגרס האמריקני לתנאי הסעיף. מאז ועד היום, בנות הברית חוייבו להתאים הפנייה לסעיף 5 על פי מצבים משתנים בתוך ומחוץ לברית. למעשה,אפשר לטעון שהדרך בה יושמה המחויבות היתה חשובה לפחות כמו הבחירה הזהירה של מילות סעיף 5.

שר החוץ הבריטי Ernest Bevin מוכר וידוע כאב אמנת וושינגטון ויוזם סעיף 5. בדצמבר 1947, לאחר כשלון שיחות ארבעת הצדדים בין צרפת, ברית המועצות, בריטניה וארה"ב לגבי עתיד גרמניה, Bevin היה משוכנע שהמעצמות המערביות אמורות לארגן בעצמן את הגנתן כנגד שאיפות ההתפשטותו של סטלין והעוצמה הצבאית הסובייטית. נשיא ארה"ב, Harry S. Truman ומזכיר המדינה George C. Marshall היו בתחילה בספק לגבי הצטרפותה של ארה"ב לברית כלשהיא למען הגנה על אירופה. ההתבודדות האמריקאית התורשתית וההתנגדות לכל צורה שהיא של ברית החלה אמנם לסגת אך היו לה עדיין נציגים בסנט האמריקאי.

אולם Bevin התעקש למרות הכל. בנאומו ההיסטורי בבית הנבחרים בינואר 1948 קרא להקמת איחוד מערב אירופי כהקדמה להסכם טראנסאטלנטי. ב- 17 למרץ, ממשלות בלגיה, צרפת, לוכסמבורג, הולנד ובריטניה חתמו על הסכם בריסל, הכולל תנאים נחושים להגנה הדדית. ההסכם קיבל מייד את ברכתו של הנשיא טרומן והפעילות חזרה לידי וושינגטון.

שיחות חשאיות

5 ימים בלבד אחר כך נפגשו בחשאי בפנטגון נציגים מקנדה, בריטניה וארה"ב . למרות שהטענה העיקרית לאמנה טראנסאטלנטית סופקה ע"י Bevin ועמיתיו, המשתתפים האמריקאים שימשו כ"מיילדי" טיוטאת ההסכם, ולקנדים היה תפקיד תמיכה חשוב.

ב- 24 למרץ, המשלחת האמריקאית הציגה מסמך זכרון דברים התומך ברעיון הסכם בטחוני לאזור הצפון אטלנטי בו "ממשלת ארה"ב תתייחס לכל מתקפה נגד כל אחת ממדינות אמנת בריסל כמתקפה נגד ארה"ב, והטיפול בה יעשה על ידי ארה"ב בהתאם לסעיף 51 של אמנת האו"ם [ששמר על זכותן של חברות האו"ם להגנה עצמית אינדיבידואלית או קולקטיבית]".

במקביל לשיחות הטרילטרליות החשאיות, החל המימשל לעבוד עם מספר חברי מפתח מהקונגרס וללמוד איזה סוג הסכם יש לספק לסנט. סנטור Arthur Vandenberg, בדלן רפורמיסט ויו"ר הועדה ליחסי חוץ מטעם הרפובליקנים בסנט, החליט לשלב את תמצית הצעות הפנטגון בהחלטות הסנט. Vandenberg לא רק הסכים עם הכיוון אליהן נטו ההחלטות, אלא גם הביע רצון שהקונגרס (והוא עצמו) יקבל השבחים בגין הרעיון. "החלטת Vandenberg" (Vandenberg Resolution) עברה בסנט ב- 11 ליוני, וסייעה לסלילת הדרך להמשך העבודה על האמנה.



נאום פתיחה: נציגים אירופים ואמריקאים, כולל הנשיא Truman (הנואם בתמונה), שניסחו את אמנת וושינגטון, אפשר שיופתעו מיעילות המסמך שממשיך להוות בסיס לשיתוף פעולה בטחוני באזור היורו-אטלנטי.
ביולי 1948, נהפכו השיחות הטרילטרליות לשיחות בין שבע מעמצות לאחר הצטרפותן של צרפת ומדינות הבנלוקס – כלומר כל מדינות הסכם בריסל, בנוסף לקנדה וארה"ב. הנציג הצרפתי דחק בארה"ב והציע שבמקום לבזבז זמן בניסוח הסכם טרסאטלנטי עליהם להצטרף מייד למדינות הסכם בריסל ולשלוח סיוע צבאי לצרפת ולאחרות, ולחזק את נוכחותם הצבאית באירופה. בהתחשב בעובדה שצרפת לא היתה מודעת בשלב זה להצעות הפנטגון ושממשלת ארה"ב נהיתה יותר ויותר מעורבת בהסדר טרסאטלנטי והסדר הגנה, עמדת צרפת היתה הגיונית למדי. אם כוחותיה של ארה"ב יפרשו לאורך הגבול המזרחי של צרפת, כל התקפה של הכוחות הסובייטים תערב ישירות את ארה"ב, שתהיה מחויבות הגנה קולקטיבית או לאו.

מחויבות להגנה קולקטיבית

לעומת זאת, בהתאם להשקפת ארה"ב, הנושא החשוב ביותר לטווח ארוך היה ניסוח המחויבות להגנה קולקטיבית. Bevin והאירופים האחרים היו רוצים להעתיק את המחויבות הנחושה להגנה קולקטיבית כפי שמנוסחת בהסכם בריסל. כך תחול חובה על קנדה וארה"ב להשתתף באופן ישיר בהגנה על כל מדינה חברה מותקפת אחרת שהינה חלק מהברית. הנציגים האמריקאים בשיחות ידעו שתנאי כזה יחשב על ידי הקונגרס כצעד שיפגע בסמכויות החוקתיות שלו להצהיר על מלחמה ולכן אין כל סיכוי שהסנט יתן הסכמתו. קבוצת האמריקאים העדיפה שפה קרובה יותר להסכם ריו, 1947 שנחתם על ידי ארה"ב ועל ידי 21 מדינות אמריקה. הסכם ריו מקנה סיוע במקרה של מתקפה על כל בת ברית אולם לא מזכיר פעולה מזוינת. לעומת זאת, לדעת האירופים, אם אין אפשרות לאופציה של פעולה צבאית כמענה זה יבטל את תוקף ההסכם.

הניסוח הסופי של סעיף 5, עם דו המשמעות הניכר שבו והוויתורים, הצליח להפגיש את הקריטריון של הרגעת האירופים מחד וזה של ההסכמה המדינית מצד ארה"ב מאידך. התחום שנכלל במחויבות כלל מתקפה "באירופה או צפון אמריקה" ובסעיף 6 כלל גם את האזורים הצרפתים באלג'יריה. על פי הסעיף, כל מתקפה על אזור זה "תחשב כמתקפה נגד כולם ...". בהתיחסות אל הלגיטימיות של פעולות כאלה כפי שמופיעה באמנת האו"ם , סעיף 51, כל מדינה בת ברית הבטיחה "לסייע לצד או לצדדים שהותקפו באמצעות פעולה מיידית, באופן אינדיבידואלי או עם צדדים אחרים, כמתבקש, כולל שימוש בכוח מזויין...".

ההסכם, שהתקבל בהסכמה מוסמכת אך בעלת משמעות, נחתם בוושינגטון ב- 4 לאפריל 1949. הסנט האמריקאי נתן הסכמתו לאשרור ב- 21 ליולי לאחר הצבעה של 82 קולות נגד 13 קולות.

מספר מתנגדים להסכם הבינו מציאות חשובה למדי. סנטור Forrest Donnel טען ש "חופש הבחירה המדומה מצד ארה"ב היה אשלייה". במשך הדיונים על ההסכם שאל Donnel אם, במקרה שברית המועצות כובשת את נורבגיה, "האם אתם חושבים שנמלא את מחויבותנו תחת סעיף 5 אם נאמר 'כל מה שעלינו לעשות זה לפעול בצורה שנראית סבירה בעינינו ? אנו חושבים לשלוח 10 גלונים של שמן פרפין, וזה יהיה מספיק.' " ההיסטוריון של נאט"ו, Lawrence S. Kaplan, במאמרו על מתנגדי ההסכם, סנטור Robert Taft, כותב: "הוא לא שאל את עצמו אם סעיף 5 יסבך את המדינה במלחמה, או אם הקונגרס הצהיר או לא עליה לפני שהכוחות האמריקאים ישתתפו בה בפועל."

שקר אמיץ

במובנים מסוימים, ההסכם והמחויבות של ההגנה הקולקטיבית היה יכול להראות כשקר אמיץ, בהתחשב במצב הפגיע בו היו מצויות מדינות אירופה ב- 1949 והספקות שרווחו בגין כוחות צבאיים זמינים היכולים לעצור מערכה צבאית סובייטית מלהגיע ל- English Channel. נסיבות אלו מסבירות את ההתעקשות הצרפתית לגבי הצורך שלהם לסיוע צבאי מארה"ב בדחיפות יותר מאשר הצורך בהסכם טראנסאטלנטי. בכל אופן, השקר עבר, אולי משום שעמד בהבטחת כוחות אמריקאים מהותיים המחויבים בהגנת אירופה, או אולי בשל אסטרטגיית סטלין לנצח את הדמוקרטיות האירופיות מתוך המפלגה הקומוניסטית במוסקבה, לפני הסתכנות באבידות חיי אדם בזירת המלחמה.

אם סעיף 5 היה אכן שקר בעת חתימת ההסכם ב- 1949, הוא נהפך לממשי יותר מייד אחר כך. ברית המועצות סיפקה תמריצים רבים לפעילות המערב. חסימת ברלין ב- 1948 ו- 1949 נתנה משמעות לניסוח תהליך חירום. נסיונות הפצצה גרעינית על ידי ברית המועצות באוגוסט 1949 דרבנו את את הסיוע הצבאי האמריקאי לבנות הברית האירופיות. תקיפת צפון קוריאה ביוני 1950 גיבשה מחויבות ארה"ב לסעיף 5, והובילה את ארה"ב לשליחת ארבע דיביזיות נוספות לאירופה.

לכשארה"ב פרשה כוחות קונבנציונאלים ונשק גרעיני באירופה, קיבל סעיף 5 אף יותר זכות קיום. כפי שצרפת טענה בשלבים הראשונים של שיחות ההסכם, כפי שמתנגדי ההסכם בסנט האמריקאי חששו, לכשארה"ב תהיה מעורבת לגמרי בלב ההגנה נגד המתקפה הסובייטית, לסעיף 5 תהיה אף יותר משמעות מעשית כפי שלא היתה לו בתיאוריה.

באמצעות המלחמה הקרה, בנות הברית התווכחו על אופן יישום סעיף 5. על פי ההעדפה הראשונה של ארה"ב, הם יספקו עוצמה אווירית וכוחות יבשה נוספים לחזק את שורות כוחות היבשה האירופים בשטח. האירופים רצו שפרישת כוחות ארה"ב ברחבי אירופה תבטיח שהאינטרסים של ארה"ב יופעלו בשלבים הראשונים של הקרב. האירופים, לודאי, אף פעם לא הצליחו לספק הכוחות שנתבקשו על ידי ההעדפות של ארה"ב.

ממשל נשיא ארה"ב Dwight D. Eisenhower שהיה מעודד מהאפשרות של צמצום ההוצאות הצבאיות של ארה"ב וכשלון בנות הברית האירופיות לפרוש מספיק כוחות קונבנציונאליים, שם דגש על כך שהברית צריכה לאמץ תגובה (גרעינית) המונית ככלי העיקרי להגנה קולקטיבית, מה שאכן נעשה בדצמבר 1954. לכשהתגובה ההמונית נפגעה על ידי רכישת מערכות אספקה של ברית המועצות המסוגלות לפגוע במטרות ארה"ב הקונטיננטלית, שכנעו ארה"ב את האירופים לאמץ את אסטרטגיית ה "תשובה הגמישה" בה נאט"ו יתכנן את התגובות למתקפה סובייטית בעזרת כל כוח – קונבנציונאלי או גרעיני - הדרוש לתבוסת התוקפים.

תשובה גמישה אף פעם לא סיפקה לחלוטין לא את ארה"ב ולא את בנות הברית האירופיות. כתוצאה, הברית ספגה שנים של מאבקים על חלוקת הנטל ודיונים על פרישת מערכות נשק גרעיניות. אולם, למרות כל ההתפתלויות האסטרטגיות והתעתועים, הרתעה המבוססת על התחייבות בסעיף 5 החזיקה מעמד עד להתפרקותה של ברית המועצות.

בסוף המלחמה הקרה, עמדו בפני נאט"ו שאלות שונות לחלוטין, כולל רלוונטיות סעיף 5 . בלי להעמיד בספק את נושא הקריאה למחויבות, בנות הברית החלו להדיח רבות מעמדותיהן. רוב הנשק הגרעיני הוצא מאירופה ותהליך צמצום כוחות אמריקאים והחלה אסטרטגיית ההכוונה מחדש של נאט"ו לעבר "סיכונים ואיומים חדשים".

רוב הפרשנים, כולל הח"מ, הציעו באמצע שנות ה- 90 שסעיף 5 יעבור ל"כיס האחורי" של נאט"ו, וישאר זמין לשימוש בעת הצורך, ומקרים חלופיים שאינם מצריכים את סעיף 5 יעסיקו יותר ויותר את הברית וישלטו על הפעילות המדינית והצבאית היומיומית שלה.

למרות שסעיף 5 אוזכר כתשובה למתקפות הטרור של ה- 11 לספטמבר 2001 נגד ארה"ב, פעילויות נאט"ו מושרשות עמוק בסעיף 4 של אמנת וושינגטון. סעיף זה, שאומר שבנות הברית "יוועצו ביניהן ביוזמת מי מהמדינות, כשהשלמות הטריטוריאלית, העצמאות הפוליטית או הבטחון של מי מהצדדים מצוי תחת איום", היה כלול בסעיף לראשונה כתוצאה מחשש אירופי לגבי האינטרסים הקולוניאליים שלהם. הוא לא מבטיח דבר, כפי שהתברר בדיוני בנות הברית לגבי מלחמת עיראק. אולם הוא מזמין את חותמי האמנה לעבוד יחד להגנת האינטרסים מפני איומים הנובעים מכל מקור שהוא, בכל מקום בעולם.

למרות זאת, סעיף 5 עדיין מהווה את לב ליבה והתגלמותה של הברית. הוא מייצג התחייבות מוצקה לשיתוף פעולה, ומספק נימוק בסיסי קבוע לתבנית הצבאית המשולבת של נאט"ו, שבלעדיה לא היתה לברית היכולת להנהיג שליחויות בלי קשר לסעיף 5. הנציגים רואי הנולד מאירופה וארה"ב שניסחו את המסמך הנצחי - אפשר שיופתעו מהיעילות בה הוע סייע לשיתוף הפעולה הבטחוני היורו-אטלנטי.
...לראש העמוד...