הפנייה לסעיף 5
ראשית תקופת בטחון חדשה: בפגישה של הועדה הצפון אטלנטית שהתכנסה מייד לאחר מתקפות ה- 9/11, כל המשלחות דיברו בעד התשובה בעל העוצמה הגדולה ביותר. (© Reuters )
Edgar Buckely מתאר את הפנייה לסעיף 5 על ידי נאט"ו ב- 12 לספטמבר 2001, 24 שעות לאחר מתקפת הטרור נגד ארה"ב.
ניהלתי ישיבה במסגרת קבוצת מדיניות התיאום בנאט"ו לכשהגיעו החדשות על פיהן מטוס ראשון פגע באחד ממגדלי התאומים. המזכיר העביר אלי פתק עם הודעה בנושא. קראתי אותה לעצמי ומיד קראתי אותה בקול רם לנוכחים בפגישה. הנציגים האמריקאים היו מזועזעים והתקשו להאמין כמו כולנו.

מספר דקות מאוחר יותר, הגיעו החדשות על מטוס שני שפגע במגדל השני ונאמר לי שמזכ"ל נאט"ו מתכוון לפנות את בנייני המפקדה של נאט"ו למקרה של פגיעות דומות המתוכננות גם באירופה. קראתי גם את ההודעה הזו בקול רם. בראש קבוצת האמריקאים עמד Ken Huffman שביקש את רשות הדיבור. הוא הודיע ששגריר ארה"ב Nick Burns כבר החליט לפנות את כל העובדים האמריקאים מהבניין. אני הודעתי על הפסקת הישיבה ופניתי למשרדו של המזכ"ל.

היה שם תרחיש של בלבול. הדיווחים ספרו על מטוסים לא מזוהים ושאינם נענים לקריאות בעת טיסתם לכיוון בריסל. אולם לא היה ברור אם מידע זה הינו אמין. ההחלטה שנלקחה היתה לפנות את כל כוח האדם שאינו חייב להישאר בשטח. אולם אז הועלתה הסוגיה אם על המועצה הצפון אטלנטית להתכנס והיכן. הוחלט שהשגרירים יפגשו באופן לא רשמי עוד באותו הערב במשרד המזכ"ל. ביום שלמחרת התכנסה פגישת המועצה באופן רשמי.

במשרדו החיצוני של המזכ"ל, פגשתי את Burns ואת השגריר הקנדי David Wright. השגריר Burns הזכיר את מספר הנפגעים – רבבות, ולבטח מספר הנפגעים הרב ביותר ליום אחד מאז קרב Antietam במלחמת האזרחים. השגריר Wright, שכיהן גם כדיקאן המועצה, הבטיח לו את מירב הסיוע של כל המדינות החברות. "לעזאל, זוהי הברית. יש לנו את סעיף 5".

זו היתה ההשלכה הראשונה לסעיף 5 ששמעתי באותו יום וזו נתקבלה מייד בתמיכה ואהדה. כעוזר למזכ"ל לענייני תכנון, הגנה ומבצעים, ידעתי שהיתה בפנינו עבודה רבה, גם אם אף אחד לא ביקש מאתנו דבר. במיוחד במקרי חירום, המועצה סומכת על המזכ"ל למען הצגת מנהיגותו והצעותיו. בניגוד לארגונים בינלאומיים רבים אחרים, האחריות על רשימת מסמכים והחלטות בנאט"ו הינה על היחידה האמונה על כוח האדם הבינלאומי. היינו אמורים להכין את הצעותינו והמלצותינו על מנת שאלו יועברו על ידי המזכ"ל למועצה בבוקר למחרת.

כל תשומת ליבי הושקעה בנייר החלטה או הצהרה. המזכ"ל, ביוזמתו הוא, כבר הוציא הודעת גינוי קצרה נגד המתקפות, אולם זה לא היה מספיק. מה יכלה המועצה להוסיף?

מעט מאוד נתונים היו בידינו לקבלת עזרה או תמיכה. עד אז לא נערכו הרבה דיונים בנושא הטרור בנאט"ו. לא היתה מדיניות ברורה, ככל שהיה ידוע לי, בנושא שימוש בנכסי נאט"ו כתשובה למתקפת טרור. לא היתה התייעצות עם משלחות לגבי מה שקרה באותו יום. אף לא דברנו על הדרך הלאה או האופציות עם המזכ"ל או עם משרדו הפרטי. לא הגיעה שום הנחייה משום עיר בירה.

אני העלתי לראשונה את האפשרות להצהרה בנושא פנייה לסעיף 5 בפגישה לפנות ערב במשרדו של Gunter Altenburg . גם הוא, כעוזר המזכ"ל לעניינים מדיניים, היה אמור מתוקף תפקידו לייעץ למזכ"ל באותם עניינים , ובזמנים כאלה היה עלינו להיות מאוחדים. הבאתי עמי את הטקסט של אמנת וושינגטון.

ראש מרכז נאט"ו לנשק להשמדה המונית, מר Ted Whiteside נוכח גם הוא בפגישה ושאל אם המתקפה של אותו יום היתה "חמושה": סעיף 5 צפה "מתקפה חמושה" נגד אחת מחברות נאט"ו, אולם השאלה שעלתה היא: האם מטוס הינו כלי נשק? כמו-כן התדיינו בהבדלים בין מה שקרה באותו יום לבין טרור "רגיל", כמו זה המנוהל על ידי ארגונים כמו IRA, ETA או PKK. הדיון היה יעיל אולם לא הניב תוצאות. חזרתי למשרדי וקראתי למשנה שלי, מר Holger Pfeiffer ו- Steve Sturm, ראש היחידה למדיניות ההגנה.

ראשית תקופה בטחונית חדשה : במפגש המועצה הצפון אטלנטית מייד לאחר מתקפות ה- 9/11, כל המשלחות היו בעד התגובה המיידית התקיפה ביותר.
בדקנו את כל הנושאים האלו בעצמנו והגענו להסכמה על פיה המתקפות היו חמושות שכן נעשה במטוסים שימוש כבטילים. על מנת להבדיל בין מתקפה זו לבין טרור "רגיל", הבחנו בשני קריטריונים: הסולם והעובדה שההוראות באות מבחוץ. הערכנו את הסולם כחשוב, משום שאמנת וושינגטון נכתבה בכדי לתת כלים להתמודדות באיומים על השקט והבטחון באזור הצפון אטלנטי, ומזה משתמע סף גבוה לשימוש או להשלכת הכוח. העובדה שההוראות באות מבחוץ היה משמעותי משום שהיה ברור שמדינות הברית לא הגדירו מתקפות טרור על ידי ארגונים פנימיים - כמו בבלפסט או באוקלהומה סיטי – כאיומים בהם עוסקת האמנה. היתה, כמובן, דרך אחרת להבחין בין מתקפת טרור אחת לאחרת, כלומר באמצעות החלטת אד הוק של המועצה הצפון אטלנטית. אם בנות הברית יגדירו שמתקפה עומדת בקריטריונים לתגובה במסגרת סעיף 5 אזי המטרה תתקבל.

הגענו במהירה להסכמה על כך שמוצדק לחלוטין להצהיר שהמתקפות אכן הביאו לידי הפעלת מנגנון ההגנה הקולקטיבית במסגרת אמנת וושינגטון. הצעד הבא היה לחפש במסמכי נאט"ו הקודמים או בהודעות הרשמיות הצהרות על מדיניות תומכת לטובת החלטה זו, שכן ציון נאום מוסכם זהו כבר צעד חשוב שיקל על תמימות הדעים. בקשתי מ- Steve Sturm לבחון את ההצהרות שנעשו בפסגת וושינגטון ב- 1999 ובעיקר הרעיונות האסטרטגיים שהועלו בהן, על מנת לבדוק אם ניתן להשתמש במסמכים אלו לחיזוק הגישה שלנו ואלו הצהרות מדיניות אחרות נעשו בנושא הטרור. כמו-כן בקשתי ממנו להנפיק לי מסמך טיוטא ראשוני המסתמך על הדיון שלנו.

שעה מאוחר יותר נפגשנו שוב ובחנו יחד את מסמך הטיוטא. הכנסנו את סעיף התנאי "IF" כתשובה לאי הוודאות לגבי מי שניהל את המתקפות: "אם מוגדר שמתקפה זו התנהלה מחו"ל נגד ארה"ב, יש להגדירה כפעולה בה דן בין היתר סעיף 5 באמנת וושינגטון..." הזכרנו את גינוי הטרור על ידי כל ראשי המדינות והממשלות בפסגת וושינגטון וההצהרה על פיה הם מוכנים להלחם בטרור בהתאם להתחיבויותיהם אלה לאלה. בתום משימה זו הודפס מסמך טיוטא שהוצג בפני המזכ"ל בראשית הבוקר למחרת.

נכנסתי ללשכה בסביבות 7:30 בבוקר כשבידי טיוטאת ההצהרה. לורד רוברטסון עמד בפתח משרדו. הגשתי לו את הנייר ואמרתי שהכנו אותו למקרה שהמועצה תרצה להביע הצהרת תמיכה נחושה ביותר. הוא קרא את הנייר שמצא חן בעיניו והעביר אותו ל Damon Wilson, המשנה האמריקאי למנהל הלשכה, והורה לשלוח אותו מייד לרשויות ארה"ב לשם קבלת תגובה. המועצה היתה אמורה להיפגש מספר שעות מאוחר יותר.

תשובת ארה"ב היתה מהירה ביותר. נודע לי מאוחר יותר ש- Burns לאחר התיעצות עם משנהו מר Toria Nuland, העביר את הנייר למזכיר המדינה קולין פאוול עם המלצה לתמוך במסמך. פאוול נתן מייד אישורו ל-Burns לעשות כן ובמקביל התייעץ עם נשיא ארה"ב ג'ורג' בוש. בינתיים המועצה נפגשה, והנשיא בוש העביר גם הוא תמיכתו.

במועצה, בה מספר הנוכחים היה מצומצם ביותר, דברו כל המשלחות בעד מענה חזק ככל שאפשר של נאט"ו וכמעט כולם היו מוכנים להסכים על מסמך הטיוטא שהועבר אליהם בעוד מועד על ידי המזכ"ל. קבוצה מצומצמת של מדינות ביררה בכל זאת לגבי השלכות משפטיות בעקבות הפנייה לסעיף 5. היו להן שני חששות עיקריים. הראשון, הם רצו להבטיח שזכויותיהן ללקיחת ההחלטות הריבונית של כל אחת מהן לא יושפעו בכל הקשור באופי, בהיקף ובלו"ז הפעולות שיוערכו כהכרחיים למען החזרת השקט והבטחון – במילים אחרות, הן רצו שיהיה ברור שכל מדינה חברה תעריך בעצמה מה "נחוץ". שנית, הן רצו להבטיח שכל פעולה קולקטיבית שתינקט על ידי הברית, למשל פתיחה בפעולה צבאית על ידי כוחות נאט"ו, תעשה בהתייעצות ספציפית נוספת והחלטה על ידי המועצה.

המזכ"ל, שהיה בטוח שנקודות אלו יטופלו על ידי היועץ המשפטי של נאט"ו, מר Baldwin De Vidts, דחה את המשך הישיבה עד ליום למחרת. לכשהמועצה התכנסה, מר De Vidts הציג בפניה memorandum מרגיע. אכן, הוא סיכם שכל מדינה חברה אמורה לשפוט בעצמה באלו פעולות יש לנקוט, גם אם פעולות אלו צריכות להיות בהיקף המתקפה, אמצעי כל מדינה והצעדים הנחוצים להחזרת השקט והבטחון. בנושא המענה הקולקטיבי, אמר שברור שהתייעצות קולקטיבית נחוצה. לאחר הבהרות אלו ודיון קצר, קיבלה המועצה בפה אחד את טיוטאת ההצהרה. היא פורסמה עוד באותו ערב ובהתאם לאמנת וושינגטון, לורד Robertson יידע במקביל את מזכ"ל נאט"ו, גנרל Kofi Annan.

לא היו שינויים משמעותיים בניסוח המסמך מרגע שעזב את משרדי ועד לרגע פירסומו 16 שעות מאוחר יותר.

מה היתה הרגשתנו לאחר שנלקחה ההחלטה? למען האמת, האמנו שזה היה המהלך הנכון והיחיד. היינו מוכנים ליישם אותו עם תמיכת כל בנות הברית. חשנו התרוממות רוח מכך שבנות הברית הגיבו באופן מהיר כל כך.

לפעולת נאט"ו היתה השפעה מרשימה מהבחינות המדינית והציבורית. שכבתי במיטתי בסוף השבוע שלאחר מכן, והקשבתי למכתבו של Alistair Cooke מאמריקה שסיפר על התנהגותם האמיצה של צוותי ההצלה ואזרחים פשוטים שהיו עסוקים עד מעל לצוואר לאחר המתקפות. זה היה מרגש. ואז, בסוף נאומו, הוא פנה באופן בלתי צפוי לנאט"ו. לדבריו, מה שעשתה הברית מייד לאחר המתקפות היה "הפרט הקטן בכל הסיפור הזוועתי הזה, שיכול להיקרא כמעודד".

בחמש השנים שעברו מאז שמעתי לעתים קרובות ביקורת על ההחלטה לפנייה לסעיף 5. למשל, שמעתי שזה לא היה צעד חכם להתחייב לנקיטת אמצעים שלא היו מיושמים לגמרי ושנהפכו לבלתי רצויים על ידי ארה"ב.

הייתי נוכח במועצה שבועיים לאחר שנאט"ו פנה לסעיף 5, לכשהמשנה למזכיר המדינה לענייני בטחון מר Paul Wolfowitz הציג את השקפתו שלאחר ה- 9/11 על פיה הקואליציה מוגדרת על ידי השליחות המשתמעת. זו היתה, לדעתי, טעות שיפוט מהותה של הברית והורדה בערך החשיבות של הסולידריות האסטרטגית. כתוצאה מכך, אני משתתף בהרגשת התסכול של אלו המאמינים שארה"ב יכלו לעשות הרבה יותר על מנת לערב את הברית במאמצים נגד הטאליבן ואל-קעידה.

לעומת זאת אני דוחה כל ביקורת על ההחלטה לפנות לסעיף 5. בהמשך להוספת סעיך ה "IF" ב- 2 לאוקטובר, בנות הברית – באופן קולקטיבי ועצמאי - עשו כל מה שארה"ב ביקשו מהן ואף היו מוכנות לעשות יותר. בנוסף, בשנים שעברו מאז, וושינגטון הגיעה יותר ויותר להכרה בחשיבות נאט"ו והבריתות בדר"כ , וכמו-כן למדה מנסיונן באפגניסטן ובעיראק.

כיום, נאט"ו פעיל ביותר באפגניסטאן. ארה"ב אף יותר משוכנעת מתמיד בצורך להבטיח תמיכה בינלאומית לפעולות נגד הטרור. כמו-כן עובר נאט"ו תהליכי שינויים בתבניות ובאסטרטגיות המדיניות והצבאיות שלו על מנת להתמודד באופן יעיל יותר באיומים הריאלים העומדים בפנינו. התפתחות כזו לא היתה אפשרית אילולא בנות הברית לא היו עומדות זו לצידה של זו כבר בתחילתה של התקופה הבטחונית החדשה.
...לראש העמוד...