הפנייה בהקשר
שליחויות חדשות: הפנייה לסעיף 5 בתקופת הביניים היתה בעלת חשיבות למען הצטיידות מחדש של הברית והענקת יכולות למען יישום מבצעים כמו ה- FIAS. (© ISAF )
סבסטיין ל.וו. גורקה מנתח את משמעות הפנייה לסעיף 5 באמנת וושינגטון 5 שנים לאחור
ב- 11 לספטמבר2001, ארגון הטרור הבינלאומי המוכר בשם "אל קעידה" השיג מטרה אותה לא השיגו אף פעם הרוסים. הרג של מספר רב ביותר של אמריקאים ואזרחים אחרים על אדמת ארה"ב. מחיר קציר הדמים ששולם באותו היום היה אף גדול יותר מזה ששולם 60 שנה קודם בהתקפה על Pearl Harbor, הארוע שהביא את ארה"ב לפתיחת מלחת העולם השנייה. קשה ביותר להעריך את ההשפעה של מקרה זה על הסביבה הבטחונית הרחבה או על נאט"ו.

ביום למחרת הצהירה המועצה הצפון אטלנטית, כלומר הגוף הבכיר ביותר ללקיחת החלטות בנאט"ו כדלהלן: "אם יקבע שהתקפה זו כוונה מבחוץ כנגד ארה"ב אזי היא תחשב כפעולה כפי שמוגדר בסעיף 5 באמנת וושינגטון", שהוא גם הסעיף החשוב ביותר באמנת היסוד של הברית. בעקבות תדרוכים של נציגי ארה"ב למדינות החברות בנאט"ו ב- 2 לאוקטובר, התנאי המתיחס להתקפה חיצונית נראה כמספק. כך יושם במלואו "סעיף המחויבות" של נאט"ו.

האירוניה בהחלטת נאט"ו נתגלתה באופן מיידי כברורה לחלוטין. חומת ברלין נפלה כ- 12 שנים קודם, ב- 9 לנובמבר 1989 (11/9) ונאט"ו ניצח במלחמה הקרה ללא צורך בפנייה לסעיף 5, שהוא גם "לב ליבה" המדיני והצבאי של אמנת נאט"ו, ואף לא ירייה כועסת אחת. בנוסף, למרות שחותמי אמנת וושינגטון תארו את הסעיף כמנגנון על פיו ארה"ב תגיש סיוע לבנות בריתה האירופיות, היו אלה בנות הברית האירופיות שהציעו סיוען לוושינגטון.

בהתחשב בגודל מעשה התועבה של ה- 11/9, אין זה מוגזם להצהיר שהוא הביא בפתאומיות לסיומה של תקופת ההסתגלות של נאט"ו לאחר המלחמה הקרה. אם , בשל כך, התקופה בין נפילת חומת ברלין ב-9 לנובמבר 1989 והפיגועים של ה-11 לספטמבר 2001 , מהווה שלב נפרד מההיסטוריה של הברית לאחר ארבעים שנות המלחמה הקרה, הרי מכאן שהמשמעות הסמלית בפנייה לסעיף 5 מבשרת תחילתה של תקופה שלישית שלאחרהמלחמה הקרה שהשלכותיה עדיין משפיעות חמש שנים אח"כ.

למרות שהפנייה לסעיף 5 היוותה אבן דרך הסטורית, מספר מומחים נטו להפחית ממשמעותה ואף מחשיבותו של סעיף 5 עצמו. בצטוט הניסוח הזהיר של הסעיף המקורי, הם טוענים שסעיף ההתחייבות הינו בעל ערך ריאלי מינימלי בלבד המסתכם בפועל במעט מעבר לענן העשן.

מצד אחד, סעיף 5 מבהיר שהתקפה על אחד מהצדדים תיחשב כהתקפה על כל הצדדים, שבנות הברית חייבות לענות, ושכוח צבאי מהווה אפשרות . מצד שני, הוא גם מציין שכל אחת מבנות הברית "תסייע לצד או לצדדים שהותקפו ע"י נקיטה מיידית ... בפעולות הראויות לדעתו". אולם, על מנת להבין את הכוח והמשמעות של הסעיף ושל הברית עצמה, יש לקחת בחשבון גם את המניעים של מקימי הארגון.

הכוונה המקורית

אמנת וושינגטון המצטיינת, בהשוואה למסמכים דומים, בהיותה קצרה וברורה, נכתבה כהצהרה מדינית כמו גם כמסמך מחייב משפטית. היא היוותה פשרה בין שני דגמים להגנה קולקטיבית, כלומר ה- Rio Pact מ-1947 ו-Brussels Treaty מ- 1948. הראשון, עליו החליטו מדינות ארה"ב, חייב את החותמים "לסייע בשעת מתקפה" נגד אחד מהחתומים; השני עליו החליטו מדינות מערב אירופה, הצהיר שהחברים חייבים "להקדיש לצד המותקף את כל העזרה הצבאית או כל עזרה אחרת שביכולתם לתת". מעצבי אמנת היסוד של נאט"ו העריכו את ניסוח "הסכם ריאו" כמעורפל ואת זה של "הסכם בריסל" כגלובאלי מדי , בהתחשב בעובדה שאי אפשר יהיה לצפות מחלק מהחברים המייסדים, כמו למשל איסלנד, שיעניקו תשובה צבאית למתקפה, בעוד שבזכות מיקום הגיאוגרפי, או בשל סיבות אחרות, יכלו ליטול חלק בהגנה הקולקטיבית. כתוצאה מכך, ההתחייבות היתה אוטומאטית אולם לא מוגבלת רק לתשובה צבאית. באופן זה העביר נאט"ו גם מסר פוליטי לעולם. כברית, הוא כיבד את רצון המדינות החברות והעניק להן את חופש הבחירה של התשובה המתאימה יותר למצבן. איפיון זה של נאט"ו יעוצב באופן ברור שש שנים מאוחר יותר לכשהאויב שלו חתם על הברית הרשמית שלו, ה- Warsaw Treaty Organisation, ברית שחבריה אינם חברים בה מרצון ורצונם אינו גורם מכריע בה, אלא האינטרסים של מוסקבה הם אלו הקובעים.

שליחויות חדשות: הפנייה לסעיף 5 היתה עקרונית, בתקופת הביניים, למען הצטיידות הברית ביכולות על מנת להתמודד עם מבצעים כמו למשל ה- ISAF.


בחינת הגוונים הפוליטיים העומדים מאחורי אימוץ סעיף 5 תלויה בתפישת האיום הצבאי של מייסדי אמנת וושינגטון וראשי הממשלות שחתמו עליה. בזמנו, אירופה המערבית היתה בעמדת נחיתות מסיבית מול ברית המועצות והיתה פגיעה ביותר לפלישת בזק. מכאן התרחיש היה שאירופה חלשה אמורה היתה לקבל סיוע במקרה של מתקפה צבאית מארה"ב. אם ברית המועצות תפלוש המעצמה הגרעינית היחידה בעולם תבוא לסייע.

אבות הברית לא יכלו לצפות את תרחיש הפנייה לסעיף 5. ב- 9/11, ברית המועצות ואמנת וורשה לא היו עוד. בנוסף, מי שהותקף ולא ע"י מדינה או בנות בריתה לא היתה אירופה , אלא ארה"ב שספגה מתקפה מגורם בלתי מדיני שעשה שימוש באמצעים בלתי קונוונציונאלים. האירועים הגיעו אל מעבר לאמנת היסוד של נאט"ו.

תוצאות מיידיות

מה היו, אם כן, התוצאות המיידיות לפנייה לסעיף . ואיך התמודד נאט"ו עם השינויים המהותיים באחריותו המבצעית?

בעוד הברית כיום פעילה ביותר באפגניסטן בו פועל כוח ה – ISAF , International Security Assistance Force, בחרה וושינגטון לצאת למבצע מחוץ למסגרת נאט"ו ולהדיח את הטאליבן ואל-קעיאדה, למרות הפנייה לסעיף 5. אכן, על מנת להבהיר את העניינים, לכשהמשנה למזכיר המדינה בארה"ב מר Richard Armitage הגיע למפקדת נאט"ו מספר ימים לאחר מתקפת ה- 9/11, הוא הצהיר בגילוי לב: "אני לא... הגעתי הנה בכדי לבקש ולא דבר".

החלטת ארה"ב לא לקבל את סיוע נאט"ו שיקפה את תפישת ארה"ב בנושא תפקוד הברית בזמן מערכת קוסובו ב- 1999, ומגבלותיו אז בתחום האנטי-טרור, כמו גם השאיפה למנוע בעיות פוליטיות בעתיד. בטעות או בצדק, נאט"ו התחבר לסוג "חלוקת מטרות לפי ועדות", מה שלא נחשב כאופן פעולה מספיק יעיל. למרות שארה"ב הכירה בכך שנאט"ו עבר כברת דרך מאז המלחמה הקרה, הברית לא אופיינה ככוח למבצעים ללוחמה בטרור במרכז אסיה. בנוסף, וושינגטון לא שאפה להגיע למצב תלות בהחלטה בתמימות דעים במועצה הצפון אטלנטית במקרה של מערכה עתידית כמו זו בעיראק.

מומחים טענו שבנות הברית האירופיות של נאט"ו לא הצליחו לתת תגובות תקיפות כנגד איום הטרור בשל חוסר בתפישה משותפת של האיום בין בנות הברית וכתוצאה מכך – חוסר ב"חומר המאחד", כדבריו של Phillip Gordon מה- Washington Brooking Institution , מה שקישר בין הקהילה הטרנסאטלנטית במשך תקופה כה ארוכה . אולם, זה לא בהכרח המצב.

למרות הבדלים פוליטיים עמוקים במסגרת מלחמת עיראק, האסטרטגיה בנושא בטחון הפנים בארה"ב והאסטרטגיה הבטחונית האירופית הינם דומים ובעלי מקצוע בתחום הבטחון שמטלתם היא להעריך את האיומים על מדינותיהם, בברלין, בפריז או בוושינגטון, מסכימים על העובדה שהאיום המצטייר מגיע מהאיסלם הקיצוני. בנוסף, בעקבות מתקפות 2005 בלונדון ובמדריד, ברור שאירופה כבר אינה מקום של שקט.

למרות החלטת וושינגטון לפעול בגפה באפגניסטן, 14 מתוך 19 בנות הברית הביאו סיוען למערכה שמטרתה היתה הדחת הטאליבן ואל-קעידה ב - 2001. בנוסף, הפנייה לסעיף 5 היתה עקרונית להצטיידות מחדש של הברית וזאת במטרה לאפשר לה להבטיח התמודדותה במבצעים כמו אלו של ISAF. בעצם, הפנייה הזו החלה את השינויים שעודם בתהליך שינוי מתמשך בנאט"ו שלאחר המלחמה הקרה. תהליך זה אפשר לברית להקים תבניות פיקוד חדשות, להשיק מספר יוזמות ויכולות, לפתח מיומנויות הקשורות בפעולות אנטי-טרור ולהקים את כוח ה- NATO Response Force. אזור התערבות נאט"ו הגיע כיום הרבה אל מעבר לאזור היורו-אטלנטי במסגרת מבצעים ושליחויות בעיראק, פקיסטן וסודן, בנוסף על אפגניסטן.

נאט"ו אינו ומעולם לא היה מועדון של מדינות הומוגניות. מעבר לכך, היתה ויש לו מסורת להעניק לכל בת ברית דבר שונה. לרבות מבנות הברית ובעיקר לחדשות מביניהן, סעיף 5 נשאר כאבן פינה לברית. לאחרות, הסעיף טומן בחובו חשיבות פוליטית. ואחרים רואים את ערכה של הברית במושגים מעשיים בשליחויותיה החדשות ומבצעיה מחוץ לתחום, שאינם חלק מהתפריט הרגיל של מיומנויות לוחמה.

לבסוף ישנם אלו המאמינים שנאט"ו הוכיח שהוא יכול להסתגל עם הזמן לאתגרים חדשים, ושעם הזמן סעיף 5 יכול לקבל משמעות המתיחסת לא לתרחישי פלישה אלא לצורות בהן בנות הברית נלחמות באופן קולקטיבי נגד פורענויות הטרור הבינלאומי. כתוצאה מכך, בעוד המשקיפים מהאיחוד האירופי מדברים מזה שנים על איחוד אירופי במהירויות שונות, נאט"ו כבר הקים ברית רב-הילוכית, שמסוגלת לשרת מטרות רבות על פי הצורך של כל אחת מבנות הברית שלו. 13. הדיון בשאלה האם נאט"ו עודו ארגון הגנה קולקטיבית או האם הוא הופך לברית למען בטחון קולקטיבי – הינו בעיקרו תיאורטי. הברית מספקת את שני הצרכים גם יחד ותמשיך לעשות כן למשך זמן מה. בנוסף, כאחת כזו, היא גם בעלת יכולות שאין למצוא בארגונים בינלאומיים אחרים. ובהקשר לסעיף 5 והפנייה ההיסטורית אליו, טוב נעשה אם נסכים עם הצהרתו של המזכ"ל הקודם, לורד רוברטסון, על פיה: :עדיין מוקדם מכדי לומר מה תהיה המשמעות המעשית על ההחלטה בנושא סעיף 5 בעתיד הקרוב".

סעיף 5

הצדדים מסכימים שמתקפה מזוינת נגד אחד או יותר מהם בשטח אירופה או צפון אמריקה, תיחשב כמתקפה מכוונת נגד כל הצדדים ומכאן הם מסכימים שאם תחול מתקפה כזו, כל אחד מהם, תוך שימוש בסעיף להגנה עצמית ליחיד או לקבוצה,המוכר בסעיף 51 של אמנת האו"ם, יעזור לצד או לצדדים שהותקפו על ידי נקיטה באמצעים, באופן אינדיבידואלי או בתיאום עם צדדים אחרים, כפי שנראה לו הכרחי, כולל שימוש בכוח מזוין, על מנת לשקם ולשמור על הבטחון של האזור הצפון אטלנטי. כל מתקפה מזוינת כזו וכל האמצעים שינקטו כתוצאה ממנה יובאו מיידית לידיעת מועצת הבטחון. אמצעים אלו יגיעו לסופם כשמועצת הבטחון תנקוט באמצעים לשיקום ושמירת השקט והבטחון.
...לראש העמוד...