Forhandlingerne om Artikel 5
Underskrivelsestalen: De europæiske og amerikanske embedsmænd og statsmænd, herunder præsident Truman (som taler på billedet), som udformede Washington-traktaten ville være blevet forbavsede over, hvor effektivt den fortsat fungerer som grundlag for euro-atlantisk samarbejde. (© ACT)
Stanley R. Sloan analyserer debatten om Artikel 5, som var den centrale i forhandlingerne om Washington-traktaten.

I forbindelse med forhandlingerne om Washington-traktaten, der er NATO's grundlæggende pagt, blev formuleringerne i Artikel 5, som rummer den kollektive forsvarsforpligtelse, udformet så den kunne berolige de europæiske allierede om, at USA var rede til at forsvare dem, og sikrede samtidig, at den amerikanske Kongres og offentlighed accepterede dens betingelser. Lige siden har de allierede måttet tilpasse gennemførelsen af Artikel 5 til de ændrede situationer i og udenfor Alliancen. Man kan hævde, at den måde, som forpligtelsen er gennemført på, har været mindst lige så vigtig som Artiklens nøje udvalgte ord.

Storbritanniens udenrigsminister Ernest Bevin er kendt af alle som Washington-traktatens fader og ophavsmand til Artikel 5. I december 1947, da firepartsforhandlingerne mellem Frankrig, Sovjetunionen, Storbritannien og USA om Tysklands fremtid var brudt sammen, var Bevin blevet overbevist om, at de vestlige magter måtte organisere sig for at forsvare sig mod Josef Stalins ekspansionistiske ambitioner og sovjetisk militær magt. Den amerikanske præsident Harry S. Truman og udenrigsminister George C. Marshall var til at begynde med usikre på, om USA egentlig burde være medlem af en alliance til forsvar af Europa. Den isolationistiske tendens i USA og modstanden mod formelle alliancer var svindende, men den var stadig velrepræsenteret i den amerikanske Kongres, hvor enhver traktat skulle opnå to-tredjedele støtte i Senatet.

Men Bevin holdt fast. I sin historiske tale i Underhuset i januar 1948 opfordrede han til dannelsen af en Vesteuropæisk Union, som skulle gå forud for indgåelsen af en transatlantisk pagt. Den 17. marts underskrev Belgien, Frankrig, Luxembourg, Nederlandene og Storbritannien Bruxelles-traktaten, der indeholdt en stærk gensidig forsvarsforpligtelse. Traktaten blev øjeblikkeligt budt velkommen af præsident Truman, og Washington gik atter forrest i bestræbelserne.

Hemmelige forhandlinger

Embedsmænd fra Canada, Storbritannien og USA indledte kun fem dage senere i al hemmelighed deres møder i Pentagon. Selvom det grundlæggende argument for en transatlantisk pagt blev tilvejebragt af Bevin og hans kolleger, tjente amerikanske deltagere som traktatens intellektuelle og formulerende fødselshjælpere med canadiere i vigtige støttefunktioner.

Den 24. marts oversendte den amerikanske delegation et memorandum, som støttede forestillingen om en sikkerhedspagt for det nordatlantiske område, hvor "den amerikanske regering ville betragte et angreb på noget medlem af Bruxelles-traktaten som et angreb mod USA i overensstemmelse med Artikel 51 i FN-pagten [der bevarede FN-medlemmernes ret til 'individuelt eller kollektivt selvforsvar]." Da Truman-administrationen havde accepteret at indskrive dette koncept i "Pentagon-forslagene", var næste skridt at bringe Kongressen - den anden amerikanske part i den fremspirende "transatlantiske handel" - ind i aftalen.

Samtidig med de hemmelige trepartsforhandlinger var administrationen begyndt at bearbejde enkelte centrale medlemmer af Kongressen med henblik på at finde ud af, hvilken slags aftale som kunne passere i Senatet. Senator Arthur Vandenberg, som var en reformeret isolationist og republikansk formand for Senatets Udenrigspolitiske Komite, besluttede at inkorporere essensen af Pentagon-forslagene i en Senatsresolution. Vandenberg var ikke alene enig i den retning, som forhandlingerne havde bevæget sig i, men ønskede også at give Kongressen (og sig selv) æren for konceptet. "Vandenberg-resolutionen" blev vedtaget i Senatet den 11. juni, hvilket var med til at bane vej for det fortsatte arbejde på traktaten.

I juli 1948 blev de hemmelige trepartsforhandlinger fulgt op af syvpartsforhandlinger, da Frankrig og Benelux sluttede sig til forhandlingerne, som nu omfattede alle Bruxelles-traktatlandene, Canada og USA. De franske repræsentanter anmodede om, at USA umiddelbart sluttede sig til Bruxelles-traktatmagterne, sendte militær bistand til Frankrig og andre og styrkede sin militære tilstedeværelse i Europa i stedet for at spilde tid på at udarbejde et udkast til en transatlantisk traktat. I betragtning af at Frankrig på det tidspunkt ikke kendte til Pentagon-forslagene, og at den amerikanske regering i stigende grad viste sig parat til et transatlantisk forsvarsarrangement, var den franske position ganske logisk. Med amerikanske styrker indsat øst for de franske grænser ville ethvert angreb af sovjetiske styrker umiddelbart inddrage USA - uanset om der eksisterede en kollektiv forsvarsaftale eller ej.

Den kollektive forsvarsforpligtelse

Set med amerikanske øjne handlede det langsigtede spørgsmål om, hvordan den kollektive forsvarsforpligtelse blev formuleret. Bevin og de øvrige europæere havde gerne set, at den nye traktat erstattede Bruxelles-traktatens stærke kollektive forsvarsforpligtelse. Dette ville binde Canada og USA til automatisk at deltage i forsvaret mod ethvert angreb på et andet medlem af pagten. De amerikanske forhandlere vidste, at Kongressen straks ville betragte en sådan foranstaltning som undergravende for dens magt til at erklære krig, og at der derfor ikke ville være nogen chance for at vinde Senatets tilslutning. Det amerikanske team foretrak sprog, som lå tættere på det i Rio-traktaten fra 1947, som USA havde indgået med 21 andre amerikanske stater. Rio-traktaten garanterede bistand i tilfælde af et angreb på et medlem, men forudså ikke væbnet aktion. Men europæerne fandt, at en udelukkelse af muligheden for militært svar ville udvande traktatens værdi.

Den endelige formulering af Artikel 5 imødekom med sine indlysende tvetydigheder og kompromisser ikke desto mindre det dobbelte kriterium om at berolige europæerne og opnå amerikansk accept. Området, som forpligtelsen dækkede, omfattede et angreb "i Europa eller Nordamerika", og i Artikel 6 var de franske departementer også dækket. Ifølge denne artikel skulle ethvert angreb i dette område "betragtes som et angreb på dem alle...". Med reference til den legitimitet, som FN-pagten gav sådanne handlinger i sin Artikel 51, forpligtede enhver allieret sig til at "bistå den eller de således angrebene deltagerlande ved straks, hver for sig og i forståelse med de øvrige deltagerlande, at tage sådanne skridt, derunder anvendelse af væbnet magt ."

Traktaten blev underskrevet i Washington den 4. april 1949 med sin noget forbeholdne, men stadig meningsfulde forpligtelse. Det amerikanske Senat gav sin tilslutning til ratifikationen den 21. juli med et flertal på 82 stemmer mod 13.

Adskillige modstandere af traktaten havde imidlertid forstået en vigtig realitet. Senator Forrest Donnell hævdede, at den "tilsyneladende valgfrihed, som USA besad, var en illusion". I forbindelse med behandlingen af traktaten rejste Donnell spørgsmålet om, hvad der ville ske i tilfælde af sovjetisk invasion af Norge: "Tror du, at vi ville leve op til vores pligt i henhold til denne Artikel 5, hvis vi sagde, 'Alt hvad vi behøver at gøre er at tage sådanne skridt, som vi finder nødvendig? Vi synes, at det er tilstrækkeligt, hvis vi sender 10 gallons kulolie.'" NATO-historikeren Lawrence S. Kaplan nævner en udtalelse af den førende kritiker af traktaten, senator Robert Taft, og skriver om ham: "Han forestillede sig uden tvivl, at Artikel 5 ville inddrage hans land i en krig, uanset om Kongressen erklærede krig eller ej, før amerikanske styrker i realiteten deltog."

Dristigt bluff

På mange måder kan Traktaten og dens kollektive forsvarsforpligtelse betragtes som dristigt bluf, når man tænker på de europæisk landes sårbare situation i 1949 og den udbredte tvivl om, hvorvidt de tilgængelige styrker kunne stoppe en sovjetisk militær kampagne fra at nå den engelske kanal. Disse omstændigheder lå bag den franske insisteren på, at det hastede mere med militær bistand fra USA til Frankrig end en transatlantisk traktat. Men bluffet virkede, hvilket måske skyldtes, at det indeholdt løftet om væsentlige amerikanske ressourcer, som blev sat til forsvaret af Europa, eller fordi Stalins strategi var at nedkæmpe europæiske demokratier indefra gennem Moskva-støttede kommunistpartier, før man risikerede flere russiske liv på kamppladsen.

Hvis Artikel 5 var bluf, da traktaten blev underskrevet i 1949, kom der langt mere indhold i den kort efter. Sovjetunionen forsynede Vesten med masser af motiver til handling. Berlin-blokaden i 1948 og 1949 satte skub i skriveprocessen. Sovjetunionens atomvåbentest i august 1949 fremmede den amerikanske militære bistand til de europæiske allierede. Nordkoreas angreb på Sydkorea i juni 1950 befæstede den amerikanske vilje til at støtte op om Artikel 5, hvilket førte til, at USA sendte yderligere fire divisioner til Europa.

Artikel 5 blev gradvist mere troværdig i takt med, at USA deployerede betydelige konventionelle styrker i Europa. Præcis som Frankrig havde hævdet i de tidlige stadier af traktatforhandlingerne, og som kritikerne af traktaten i det amerikanske Senat havde frygtet, ville Artikel 5 få lagt mere mening i praksis, end den nogensinde havde haft i teori, når USA først var fuldt og helt engageret i forsvaret mod et sovjetisk angreb.

Under hele Den Kolde Krig drøftede de allierede, hvordan de bedst kunne gennemføre Artikel 5. Til at begynde med ønskede USA at yde luftstøtte og supplerende landstyrker som støtte til europæiske styrker i marken. Europæerne ønskede, at de amerikanske styrker blev indsat langt fremme i Europa for at sikre, at amerikanske interesser blev inddraget i de tidligste stadier af en kamp. Det lykkedes selvfølgelig aldrig for europæerne at stille med de styrker, som var nødvendige for at leve op til de amerikanske ønsker.

Præsident Dwight D. Eisenhowers administration krævede på baggrund af det opfattede behov for at begrænse amerikanske militære udgifter samt de europæiske allieredes manglende konventionelle oprustning, at Alliancen indførte den massive (atomare) gengældelse som det kollektive forsvars vigtigste instrument, hvilket også skete i december 1954. Da den massive gengældelse blev undergravet af Sovjetunionens anskaffelse af fremføringsmidler, som kunne ramme mål på det amerikanske kontinent, overbeviste USA de allierede om, at de skulle godkende en "fleksibel gensvars"-strategi, hvor NATO planlagde at besvare et sovjetisk angreb med hvilken som helst konventionel eller atomar styrke, som var nødvendig for at nedkæmpe angrebet.

Det fleksible gensvar stillede aldrig hverken USA eller dets europæiske allierede tilfreds, hvilket førte til mange års kamp om byrdefordeling og debatter om deployering af atomvåbensystemer. Men trods alle de strategiske diskussioner frem og tilbage holdt afskrækkelsen sammen baseret på Artikel 5-forpligtelsen, indtil Sovjetunionen faldt fra hinanden.

Ved Den Kolde Krigs afslutning stod NATO over for et helt nyt sæt spørgsmål, hvilket også omfattede den fortsatte relevans af Artikel 5. Uden at stille spørgsmålstegn ved selve forpligtelsen, begyndte de allierede at fjerne mange af dens konsekvenser. De fleste amerikanske atomvåben blev fjernet fra Europa, og en reduktion af det amerikanske troppeniveau og justering af NATO's strategi i retning af "nye risici og farer" blev indledt.

Mange analytikere, herunder jeg selv, gav i midten af 1990'erne udtryk for, at Artikel 5 var blevet lagt i NATO's "baglomme", at den stod til rådighed, hvis det skulle blive nødvendigt, og at ikke-Artikel 5-krisesituationer i stigende grad ville optage Alliancen og dominere dens daglige politiske og militære aktiviteter.

Selvom Artikel 5 blev aktiveret som svar på terrorangrebene den 11. september 2001 på USA, er NATO's aktiviteter nu i vid udstrækning rodfæstet i Washington-traktatens Artikel 4. Denne artikel, som slår fast, at de allierede vil" rådføre sig med hverandre, når som helst nogen af dem mener, at nogen af deltagernes territoriale integritet, politiske uafhængighed eller sikkerhed er truet", blev primært medtaget i traktaten som resultat af europæiske bekymringer over deres tilbageblevne koloniinteresser. Den udstikker ingen løfter, hvilket stod klart i den allierede debat over krigen i Irak. Men den inviterer Traktatens underskrivere til at samarbejde om at forsvare deres interesser mod trusler, der kan have hvilken som helst kilde og hvor som helst fra i verden.

Når det er sagt, udgør Artikel 5 fortsat Alliancens hjerte og sjæl. Den udgør en solid forpligtelse til at samarbejde og et fortsat rationale for NATO's integrerede militære struktur, uden hvilken Alliancen ikke ville have kapacitet til at udføre ikke-Artikel 5-opgaver. Måske ville de fremsynede europæiske og amerikanske embedsmænd, som udarbejdede dette tilsyneladende tidløse dokument, blive forbavsede over, hvor effektivt det har tjent som et fortsat grundlag for euro-atlantisk sikkerhedssamarbejde.