Военни въпроси
Бъдещето на НАТО
Стефан де Спигелере и Рем Кортеуег разглеждат различни сценарии за бъдещето на Алианс.
Как ли ще изглежда НАТО през 2025 г.? От подписването на Вашингтонския договор всички важни характеристики на Алианса значително са се променяли, към по-добро или към по-лошо. Днес Алиансът продължава да се преобразява и със сигурност бъдещето ще наложи още по-съществена промяна. През 2005 г. Центърът Клингендал за стратегически изследвания подпомогна Агенцията на НАТО за консултации, командване и контрол (NC3A) да извърши проучване на вероятните бъдещи сценарии за целите на планирането на отбраната в Съюза. Под надслов „Бъдещето на НАТО” изследването, което представяме накратко в тази статия, бе използвано от NC3A, за да помогне на съюзното командване по трансформацията да проучи широк спектър алтернативни „бъдещи модели на света”, всеки от които включва бъдещата среда на сигурност и бъдещето на НАТО.

Литературата, посветена на НАТО, изобилства от статии за бъдещето на Алианса. Повечето от тях са по същество нормативни – кое е право или криво в НАТО и как според автора нещата могат да се подобрят. Подобни статии може да са полезни за политически цели, но те най-често изразяват политическите пристрастия на автора и не съдържат стройни разсъждения или предвиждания за бъдещето. Има разбира се и много статии, в които се изследва бъдещето, но обикновено авторът екстраполира съществуващи според него тенденции. През последните две десетилетия възникнаха толкова изненади за общността на стратезите – падането на Берлинската стена, разпадането на Съветския съюз, превръщането на тероризма в основната заплаха за сигурността – че стана ясно, че подобно екстраполиране не е достатъчно за дългосрочните цели на планирането на отбраната.

Недостатъците на съществуващите подходи – нормативен и екстраполиращ – подтикнаха Центъра Клингендал да организира работен семинар за разработване на сценарии, който да ги предложи като моментни снимки в различни епохи, за да се уловят основните измерения на промяната в НАТО. Целта на семинара не е да предсказва или формулира вероятни събития, а да нахвърли карта на разнообразните неясноти в заобикалящата НАТО среда и да улови моменти снимки от бъдещето на Алианса в пространството, обхванато от този сценарий. В семинара участваха видни холандски анализатори с най-различни професионални, академични и идеологически нагласи. Две балансирани работни групи независимо една от друга определиха основните характеристики на НАТО, които вероятно ще се променят в бъдеще, и основните възможни фактори на тази промяна.

Тъй като резултатите от семинара трябваше да послужат за целите на дългосрочното планиране в Алианса, въпросът дали НАТО ще съществува през 2025 година не присъстваше постоянно. Повечето от участниците приеха, че подобен вариант е възможен, но не служи на целите на задачата им, поръчана за дългосрочното планиране.

Основните характеристики на НАТО

Първата методологична стъпка бе да се определят основните характеристики на НАТО, които според групата има вероятност да се променят пред следващите 20 години. За всяка една от тях бе разработена опростена скала, за да се определят границите, в които може да стане промяна. Характеристиките, посочени от групата, и съответните стойности в скалата са изброени по-долу:
Следващата крачка за участниците в семинара бе да идентифицират основните фактори, които могат да предизвикат промяна в горните характеристики. Според тях те са три:
Интересно е, че и двете работни групи идентифицират фактори на промяната, които всички са вътре в НАТО. Независимо една от друга те стигат до заключението, че еволюцията в рамките на Алианса е по-важна за неговото бъдеще, отколкото промените в заобикалящата стратегическа среда.

Тъкмо тези характеристики и фактори на промяна, а не някакви специфични тенденции, очертават контурите на бъдещата форма и същност на НАТО. Вместо да разработи някакви специални сценарии, след обсъждането групата очертава пространството на бъдещия сценарий. Графически то илюстрира основните несигурни параметри пред НАТО. Границите на това пространство са крайните стойности на гореспоменатите фактори на промяна. Вътре в пространството групата разполага пет „моментални снимки” на НАТО, които могат да се използват при планирането на отбраната. На тях трябва да се гледа като на илюстрация в рамките на пространството на сценария, а не като изчерпателен списък на всички възможни бъдещи линии на развитие на НАТО през 2025 г. Все пак те са подбрани така, че да дават достатъчно разнообразна и широка картина на промяната в основните измерения на НАТО и да могат да се използват при планирането на отбраната.

Сценариите

НАТО като „ефикасна машина”

[Силно лидерство на САЩ в НАТО, твърдо прието общо виждане за сигурността и относително разпокъсана и слаба Европа.]

В този сценарий Съединените щати са основният политически актьор на международната сцена и изцяло поемат водещата роля в НАТО. Разширяването на Европейския съюз не е довело до засилено политическо единство и Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО) страда от липса на координация и твърдост. И от двете страни на Атлантика заплахата за Алианса се възприема по един и същ начин. В този контекст за европейските държави НАТО е предпочитаният инструмент за укрепване на глобалната сигурност. Но общото политическо виждане не е довело до сериозно укрепване на отбранителните способности. В резултат на това само няколко от европейските държави в НАТО имат ресурс да оперират редом със Съединените щати във висшия спектър на бойните действия. Европейските държави не са подготвени да поемат командването на целия спектър важни операции на театъра на бойните действия без съществена поддръжка от страна на САЩ. Технологическата пропаст между двата континента продължава да се разширява. Стандартите за оперативна съвместимост се поддържат и усъвършенстват, но повечето европейски съюзници предлагат само ограничени експедиционни способности за операции по регулиране на кризи. Въпреки това Съединените щати продължават да проявяват интерес към нишите, в които европейците имат бойни способности, и да възприемат НАТО като най-подходящия форум на държави, настоящи и бъдещи доставчици на въоръжени сили. По същия начин за европейските държави-членки Алиансът предоставя най-удачната възможност за използване на техните армии. НАТО има глобален обхват и благодарение на широкия спектър налични способности покрива голяма част от мисиите. Алиансът е мощна, гъвкава и приспособима машина. Той е единен във възприятието на заплахите, макар че съставът на коалициите се определя от предстоящата мисия и способността на отделните държави-членки да дадат своя принос към операциите.

НАТО като „взаимно партньорство”

[Съчетание от силно лидерство на САЩ в НАТО, единна и силна Европа и общо виждане за заплахите.]

Вторият сценарий отразява едно истинско взаимно партньорство между Съединените щати и Европейския съюз в регулирането на кризи. Европейският съюз е направил сериозни крачки към по-голямо политическо единство. Засилената политическа интеграция е в основата на по-голяма последователност на ЕПСО. Европейските държави са разработили методи за използване на ограничените им (и вероятно увеличени) военни бюджети, за да постигнат чувствителен напредък в трансформацията на въоръжените си сили и усвояването на експедиционните способности от тях. Нещо повече, пропастта между бойните способности на Европейския съюз и Съединените щати се е стеснила най-вече поради взетите мерки за засилване на ефективността – включително стандартизация на оборудването и обединяване на различни средства (като въздушния транспорт). Силите за бързо реагиране на НАТО (NRF) са изиграли важна роля за тази трансформация. Оформила се е нова трансатлантическа политическа сделка, в която Съединените щати приемат засилена роля на Европейския съюз в НАТО срещу укрепването на (допълващи) европейски способности. Европейските съюзници все още приемат водещата роля на САЩ, защото европейци и американци еднакво възприемат и дефинират заплахата. От двете страни на Атлантика има споделено разбиране, че напредък може да се постигне, само ако се изнася стабилност и мир чрез истинско партньорство. Европейските способности за операции на разстояние във висшия спектър на конфликта си остават по-ограничени от тези на САЩ. Затова е възприето разпределение на задачите, като Европейският съюз (дори когато действа без поддръжка от САЩ) осъществява военни операции предимно в близост до Европа и в по-ниския спектър на конфликтите. Подбрани европейски въоръжени сили могат да участват редом със САЩ в глобален мащаб и то във висшия спектър на бойните действия, използвайки процедурите, средствата и способностите на НАТО. Коалициите на желаещите (дори и в рамките на НАТО) си остават важен елемент от международното регулиране на кризи, но Алиансът също се ангажира все повече като самостоятелен актьор.

НАТО като „машина с разпилени части”

[Съчетание от неохотно лидерство на САЩ, не особено единна Европа и крайно различни възприятия на заплахите.]

В третия сценарий НАТО не е така единен, участието на САЩ е ограничено, влиянието на Европа е половинчато и съществува разрив във възприятията на заплахите от двете страни на Атлантика. Това води до един „инструментален” подход към наличните способности на Алианса, тъй като поради липсата на единство той може да играе само ограничена роля като стабилен фактор за регулиране на кризи в глобален мащаб.

Европейските и американски виждания за заплахите към сигурността в околния свят са се отдалечили. Докато Съединените щати възприемат света по традиционно „реалистичен” начин и се съсредоточават върху военните средства,, европейските им съюзници, насърчени от засиленото, макар и непълно единство в Европейския съюз, са разработили постмодерна визия за света и наблягат на невоенните подходи в своята политика на сигурност. Европейските капитали се инвестират предимно в способности от ниския спектър, позволяващи например осъществяването на операции за стабилизация и възстановяване. Тъй като за НАТО става все по-трудно да определи общи политически приоритети, позицията му на международната политическа сцена е отслабена и различията в него все повече се задълбочават. Интересът на Съединените щати да ръководят НАТО все повече отслабва. Огромната разлика в бойните способности от двете страни на океана въобще не е заличена. Напротив, тяхното многообразие отслабва Алианса като военна структура. Съществуват значителни различия в стратегическата култура на съюзническите държави. За Съединените щати превантивното действие продължава да бъде предпочитан вариант за намеса, но европейските държави отхвърлят подобен подход. Положителното е, че европейските съюзници са изградили способности за регулиране на кризи, хуманитарна помощ и реагиране при бедствия и НАТО разполага с широка гама инструменти за тази цел. Има обща воля да се използват тези средства. Силите за бързо реагиране са европейски и оперират в долната част на спектъра при регулирането на кризи. Когато лидерите от двете страни на Атлантика успеят да договорят обща политика, НАТО като цяло може да използва различните инструменти на свое разположение. Но управлението на това разделение на задачите е сериозно препятствие.

НАТО като „завръщане към ЕИСО”

[Комбинация от доста единна Европа, ограничено участие на САЩ в НАТО и не особено изразено общо възприятие на заплахите.]

В четвъртия сценарий НАТО се ръководи предимно от Европейския съюз. Засиленото политическо единство в ЕС оказва силно влияние върху Алианса. Относително успешното прилагане на ЕПСО е донесло значителни успехи в регулирането на кризи, оформяйки единно, по-„холистично” европейско крило. То оперира в рамките на Силите за бързо реагиране и не се нуждае от поддръжката на САЩ. Разликата във военните способности не е заличена и дори се е увеличила. Повечето европейски съюзници нямат възможност да участват редом със Съединените щати в средната и високата част на спектъра на бойните действия в конфликтите. Силите за бързо реагиране се използват за операции по регулиране на кризи в долната до средната част на този спектър. Съединените щати съсредоточават усилията си върху висшите военни способности и не желаят да ги използват за операции на НАТО в долната част на спектъра. В резултат на това американското лидерство в НАТО се губи. На практика, НАТО действа само когато европейците предприемат нещо. Страховете от структурен трансатлантически разрив са убедили съюзниците да не се отказват от НАТО. Но политическите дебати продължават да задържат ефективността на Алианса под един относително нисък праг. Съединените щати действат едностранно, но дават политическа подкрепа за операциите, осъществявани от техните европейски съюзници. По същия начин опасенията на европейците от разрив със САЩ ги подтикват да предприемат операции под знамето на НАТО. Така повечето от някогашните идеи за европейска идентичност в областта на сигурността и отбраната (ЕИСО) са се реализирали, защото европейският стълб носи основната тежест в НАТО.

Алтернативен вариант на този сценарий е с намаляване на водещата роля на САЩ и укрепване на европейското единство Европейският съюз, а не НАТО, да стане основният фактор в регулирането на кризи. В такъв случай операциите по регулиране на кризи ще се осъществяват по формулата от „Берлин плюс” с използване на планирани средства и способности на НАТО за ръководени от ЕС операции. В този вариант НАТО ще играе ролята на помощник на ЕС.

НАТО като джентълменски клуб

[Комбинация от пълно отсъствие на САЩ в НАТО, разпокъсана или единна Европа и общо или различно възприятие на заплахите.]

Последният сценарий за НАТО през 2025 г. е най-песимистичен от петте. Съединените щати са загубили всякакъв интерес към НАТО. Пропастта във военните способности се е задълбочила и дори най-проатлантически настроените съюзници не успяват да достигнат прогреса на САЩ в трансформацията и развитието на въоръжените сили. Силите за бързо реагиране не са успели да се превърнат в спойката, способна да гарантира единството на Алианса. Военните бюджети в Европа намаляват или в най-добрия случай се задържат на същото ниво. Европейските съюзници прибягват до Европейския съюз и ЕПСО в решаването на проблемите на сигурността. Те твърдят, че тъй като САЩ нямат водеща роля, няма смисъл да се инвестира в Алианса и е по-разумно да се търси европейски подход към регулирането на кризи в рамките на Европейския съюз. Междувременно Съединените щати все по-често предпочитат едностранното действие и само от време на време сключват коалиции на желаещите с европейски държави. НАТО вече не е форум за развитие и стандартизация на военните способности. Макар че там още се обсъждат глобалните проблеми на сигурността, липсва воля за съвместно действие. Алиансът се е превърнал в политически форум, наподобяващ много повече джентълменски клуб от края на XIX век, отколкото организация за колективна сигурност. Същността на НАТО в този сценарий илюстрира факта, че ако Съединените щати загубят интерес към организацията, останалите два фактора на промяна губят ефекта си. Защото независимо от това, дали Европейският съюз е силен или слаб и какви са възприятията на заплахата, без американско лидерство бъдещето на НАТО е мрачно.

Заключение

Основният проблем, който тревожи всички специалисти по стратегическо планиране по света е как да се справят с дълбоката несигурност, която се промъкна в международната система през последните десетилетия. В този бързо променящ се свят те не могат да прилагат закостенели политически решения, които се оптимизират благодарение на сигурните факти от днешния и утрешния ден. Сега са необходими приспособими политически решения, които да издържат на целия спектър възможни бъдещи варианти. Планирането на отбраната в НАТО върви в тази посока. Положителен факт е, че Алиансът започна да включва несигурността за собственото си бъдеще като компонент от дългосрочното планиране на отбраната – крачка, която често се пропуска при планирането дори и в света на бизнеса. Сценариите, разработени в проучването на Центъра Клингендал, нахвърлят някои основни несигурни елементи в бъдещето на НАТО. Сега остава да се види до каква степен всеки несигурен компонент може да се впише в процеса на планиране, така че въз основа на това да бъдат определи точни изисквания към отбраната.
Характеристики Скали и стойности
Трансатлантическа връзка Силна Слаба
Лидерство на САЩ Липсва Равен ЕС Силно
Зона на операции Регионална Глобална
Вземане на решения Неефикасно Ефикасно
Ръководство отгоре надолу Неефикасно Ефикасно
Спектър на мисиите Тесен обхват (долна част на спектъра) Широк обхват (целият спектър)
Способности Ограничени Ефикасни експедиционни
Политическа срещу военна същност Политическа Военна
Членство Ограничен брой членове Голям брой членове
Сравнение на бъдещите варианти за НАТО
Бъдеще на НАТО Характеристики
Трансатлантическа връзка Лидерство на САЩ Зона на операции Вземане на решения Ръководство отгоре надолу Спектър на мисиите Политическа срещу военна същност на НАТО Членство
Ефикасна машина Средно силна Силно Глобална Ефикасно (коалиции на желаещите) Доста ефикасно Широк Предимно военна Няма разширяване
Взаимно партньорство Много силна Силно (все по-равностойно с големите европейски държави) Глобална Ефикасно(в рамките на НАТО) Ограничено Пълен Военна (но все по-холистична) Ограничено разширяване
Разпилени инструменти Средна Все по-равностойно с Европа   Трудно IНеефикасно Частичен Силни политически черти ?
Завръщане към ЕИСО Слаба Минимално Регионал-на+ (Европа и периферията й) IНеефикасно IНеефикасно, по ЕПСО Ограничен Политическа Разширяване към европейски държави
Джентълмен- ски клуб Слаба Няма - - - - Политическа ?
...Начало...