Дебат
Трябва ли сигурността на собствената територия да бъде основната мисия на НАТО?
Рафаел Бардахи срещу Дениъл Киохейн
Рафаел Бардахи е директор за международната политика във Фондация за анализ и социални изследвания в Мадрид
Дениъл Киохейн е старши изследовател в областта на сигурността и отбранителната политика в Центъра за европейска реформа в Лондон.
                  

Драги Дениъл,

Ако балистична ракета, изстреляна от някоя държава, избухне на европейска земя, това ще се разглежда от НАТО като нападение срещу всички съюзници съгласно член пети от основополагащия документ на Алианса. Защо тогава една мръсна бомба, заложена от терористична групировка да кажем в един контейнер на някое европейско пристанище, се счита само за криминално престъпление? Защо на балистичната ракета се реагира с въоръжена сила, а самоделното ядрено устройство се оставя на полицията?

Мисля, че е време да признаем, че днешните терористи и особено Ал Кайда и различните й разклонения увеличиха смъртоносния ефект и амбицията на тероризма далеч над тези на традиционните терористични групировки като ЕТА, ИРА или ПКК. Нещо повече, нито една страна, дори и Съединените щати, не е способна да се справи и да надделее над тази глобална заплаха. Тъй като НАТО е създаден, за да укрепва сигурността на своите членове чрез колективни механизми, мисля, че днес той трябва да играе в борбата с тероризма роля, подобна на тази, която игра през Студената война срещу съветската заплаха. Той трябва да изпълни тази роля, превръщайки сигурността на собствената си територия в основна мисия.

Алиансът трябва да играе в борбата с тероризма роля, подобна на тази, която игра през Студената война срещу съветската заплаха
Предлагам две основни идеи. Първо, сигурността на собствената територия не е ново понятие за НАТО. По време на Студената война Алиансът има планове за борба със съветските специални сили „Спецнац” в случай, че те успеят да се разгърнат зад фронтовата линия и се инфилтрират в нашите общества от задния двор. Второ, въоръжените сили винаги са били готови да помогнат на цивилните власти, ако и когато се наложи, независимо дали става въпрос за природни бедствия, затваряне на границите или защита на важната инфраструктура.

Години наред анализаторите и отговорните лица в областта на сигурността на думи се обявяваха за интегриран подход към нововъзникващите неконвенционални заплахи, твърдейки, че вътрешната и международната сигурност трябва да се разглеждат като едно цяло, а не като две отделни области. Въпреки това административното разделение се запази. От една страна, имаме министри на вътрешните работи, а от друга, министри на отбраната и разузнавателни служби някъде по средата. Този двойнствен подход е анахронизъм.

За да се надделее над тероризма, трябва да се направят две неща. Необходимо е да премахнем заплахата, където и да се намира тя, и да намалим собствената си уязвимост. Тези задачи обаче не могат да бъдат изпълнени, ако се действа на части. Затова е необходимо една организация да осъществява координацията и това според мен трябва да бъде НАТО. Разбира се, Европейският съюз също притежава някои способности за борба с тероризма, поне по отношение на координацията на полицейските и съдебните власти. Но той разполага с ограничени средства да се справи с още един атентат и способността на държавите-членки да отговарят на заплахи извън техните граници е ограничена.

Така или иначе, за може да играе ясна и ефективна роля в гарантирането на националните територии, НАТО трябва да направи някои промени. На първо място да придобие нови нагласи и ясно и категорично да определи ислямските екстремистки групи като източник на сериозна заплаха и съответно да реагира.

На второ място, НАТО се нуждае от нова организационна култура. За тази цел Алиансът трябва да организира разширени заседания на Северноатлантическия съвет с участието на министрите на отбраната и вътрешните работи или техни представители. Необходимо е да създаде и ново функционално командване, може би организирано в основни линии като Съюзното командване по трансформацията, което да се занимава специално с борбата срещу тероризма. Въоръжените сили трябва да разработят нови концепции, да подготвят специални оперативни части и да заделят необходимите средства от бюджета, а всичко това ще стане по-лесно, ако има единно ръководство. Основният въпрос при всяко положение ще бъде да се проучат начините, по които силите на НАТО могат да се използват за предотвратяване, а не само за овладяване на положението след извършени вече атентати.

Основната отговорност на всеки лидер е да гарантира сигурността на своите съграждани. През годините на Студената война НАТО бе изключително ефикасен инструмент за тази цел и защитният му щит предпазваше от съветска инвазия. През последните години Алиансът успя да се преосмисли и да се намесва, за да изнася стабилност в смутни региони извън неговата територия. Ако обаче терористичните атентати продължават да заплашват нашата сигурност – което явно ще стане – хората вероятно ще започнат да поставят под въпрос смисъла от една скъпа, добре подготвена и по принцип ефикасна организация, която добре се справя с гарантирането на сигурност в трети страни, а не може да направи същото в собствения си дом.

Честно казано, НАТО се включи в борбата с тероризма едва през последните години и доста лесно може да увеличи своето участие. Географският обхват на операция Active Endeavour в Средиземно море може да се разшири; може да се включи система от антибалистични ракети; трябва да се разработи система за предупреждение при нападения с ядрени, радиологични, биологични и химически оръжия за цялата атлантическа зона; а обменът на разузнавателна информация да стане по-ефикасен. Смятам, че в НАТО вече има консенсус по вземането на тези мерки. Но на тях трябва да се гледа само като на начало в промяната на приоритетите, която води до по-сериозно участие в гарантирането на сигурността на собствен терен.

Ваш
Рафаел


Драги Рафаел,

Благодаря Ви за писмото. Позволете да започна с въпрос: какво разбирате под „сигурност на собствената територия”? Най-точно казано за мен сигурността на собствената територия включва вътрешната политика за борба с тероризма, например законите, граничния контрол и реагирането при извънредни ситуации. Както с право отбелязвате обаче, тероризмът в днешния свят не засяга само вътрешната сигурност (или в случая на собствената територия). Той е много по-широко явление и в пълния си смисъл „борбата с тероризма” обхваща редица области от политиката, включително прилагането на закона, граничния контрол, както и външната и отбранителната политика.

Трябва ли НАТО да играе роля в сигурността на нашите родни страни? Абсолютно да. Както пишете, той вече е поел тази роля. Но означава ли това, че Алиансът трябва да бъде основната организация в борбата срещу тероризма, която води Западът? Не непременно.

НАТО е преди всичко военен съюз. Съгласен съм, че тероризмът на Ал Кайда е далеч по-опасен от предишните форми на тероризъм, които познаваме. Сравнявате днешната заплаха от тероризъм с тази от Съветския съюз и добавяте, че НАТО следва да възобнови ролята си от Студената война, за да се противопостави на международния тероризъм. Вярно е, че Ал Кайда и нейните поддръжници имат някои тоталитарни черти, сходни с тези на Съветите, но сравнението свършва дотам. Струва ми се, че да се сравнява Ал Кайда с една еднородна стратегическа заплаха като съветската, не би донесло никаква полза.

НАТО трябва да играе роля за сигурността на националните територии, но няма ресурсите да бъде истински ефективна антитерористична организация
Според повечето експерти по тероризма Ал Кайда не е хомогенна мрежа от терористи, обединени от общи цели. Между другото, като че ли най-голямата опасност за страните от НАТО идва не толкова от свързаните с Ал Кайда терористични групи, а от тези, които се вдъхновяват от нея. Освен това заплахата се крие и вътре в нашите граници, а не само отвън, както показаха отрасналите в Англия терористи камикадзе, които извършиха бомбените атентати в Лондон през юли 2005 г.

Подчертавайки военните аспекти на борбата с тероризма (които са няколко), вие имплицитно приемате, че водим конвенционална „война”. Това твърдение не само придава легитимност на мерзките цели на Ал Кайда и нейните подгласници, но и предполага, че можем да победим терористите основно с военни средства. Терористите не са като държавите и не могат да бъдат победени само с военни средства. Именно политическата нелегитимност и незаконност на терористите е причината правителствата да ги третират като престъпници (докато срещу държавите водят войни).

Освен това вие с лека ръка прескачате значението и ползата от политиката за борба с тероризма на Европейския съюз. Аз твърдя обаче, че Европейският съюз може да даде много повече от НАТО в глобалните усилия срещу тероризма. Правителствата на 25-те държави-членки на ЕС са единодушни, че Съюзът е най-подходящата рамка за взаимодействие. В Европа министрите на вътрешните работи и на правосъдието обичайно ръководят антитерористичната дейност, докато в НАТО си сътрудничат министрите на външните работи и отбраната. Атлантическият съюз няма думата по законите на държавите-членки или сътрудничеството на полицията в тях. За разлика от това, министрите на вътрешните работи и на правосъдието от ЕС редовно се срещат, за да обмислят прокарването на закони и да съгласуват общата политика в областта на полицейското и правното сътрудничество (което вършат и колегите им от отбраната и външните работи за своите сфери на отговорност).

С право пишете, че един разделен подход между министерствата на вътрешните и външните работи е анахронизъм. Европейският съюз е единствената организация, в която правителствата на държавите-членки съвместно „напасват” антитерористичните структури от правоохранителните си органи, граничния контрол, имиграцията, външната и отбранителната политика.

Надеждната информация например има ключово значение за предотвратяването на терористична дейност. Правителствата от ЕС са се споразумели, че Ситуационният център към Европейския съюз ще им предоставя стратегически анализи на терористичната заплаха.Освен това Центърът съчетава външните оценки с данни от вътрешните служби за сигурност и от Европол (европейския правоохранителен орган). Това има съществено значение, защото Ситуационният център помага на всички в ЕС, които отговарят за външната политика, отбраната и вътрешната сигурност, както и на службите за сигурност, да уеднаквят вижданията си за заплахата от тероризъм. НАТО не разполага с подобна система за обобщаване на външните и вътрешните оценки на терористичната заплаха.

Бих подкрепил повечето от вашите препоръки за засилване на ролята на НАТО в гарантирането на сигурността на съюзническата територия. Европейският съюз също подтиква своите членове да гарантират защитата на инфраструктурата и да създадат способности за реагиране при извънредни ситуации, включително нападения с ядрено, химическо, биологично и радиологично оръжие. В тази област определено Европейският съюз и НАТО трябва да взаимодействат по-тясно.

Не съм така убеден обаче в ползата от заседания в НАТО с участието на вътрешните министри. От една страна, законите са най-важната част от правното и полицейското сътрудничество. Освен ако държавите-членки на Алианса не напишат нов трансатлантически договор, НАТО не разполага със законовата основа да предлага антитерористично законодателство. От друга страна, държавите-членки на ЕС вече са приели редица общоевропейски антитерористични закони и процедури. Съединените щати са подписали с Европейския съюз споразумения за обмен на данни за пътуващите със самолет, за проверка на товарните кораби и за екстрадиране на заподозрените в терористична дейност. Трансатлантическото сътрудничество със сигурност ще спечели, ако Европейският съюз и САЩ развият този тип правно и полицейско взаимодействие.

НАТО трябва да играе роля за сигурността на националните територии, но няма ресурсите да бъде истински ефективна антитерористична организация. Предвид широкия спектър политически сфери, свързани с борбата с тероризма, включително и националната сигурност, много по-разумно би било да се засили сътрудничеството между ЕС и САЩ, вместо да се губи време и енергия за изграждане на съвършено нова система в Алианса.

Ваш
Дениъл


Драги Дениъл,

Терорът е само тактика на джихад, „свещената война”. Ал Кайда не е измислила джихада. Напротив, тя е негово проявление. Джихадът е свързващият елемент, който обединява разнородни групи като тези, осъществили атентатите в Мадрид и Лондон, заподозрените в тероризъм от Канада и убиеца на Тео ван Гог. Джихадът е политическа и стратегическа визия за организацията на света и Ал Кайда е само една от групировките, макар и най-опасната, опитваща се да приложи тази идеология. И затова тя е само върхът на айсберга.

Както правилно отбелязвате, последователите на джихада са сред нас. Но радикалният ислям в нашите държави се подхранва от кредото и действията на екстремистите зад граница. Именно затова да се уповаваме само на разузнаването и полицията няма да ни помогне да намерим решение. Макар че, както твърдите, тероризмът не може да бъде победен само с военни средства, също така вярно е, че няма да се справим с терористите без военна помощ. Трябва да се предприемат някои действия извън националните юрисдикции.

За да играе ясна и ефективна роля в гарантирането на националните територии, НАТО трябва да направи някои промени
Ние европейците, както пояснихте, ясно осъзнаваме терористичната заплаха, и това обяснява обхвата на сътрудничеството в Европейския съюз. Не разбирам обаче защо да не можем да осъществим съвместно в НАТО това, което всяка съюзническа държава върши на практика, а именно да възприемем въоръжените сили като националния отбранителен елемент от общата политика за сигурност на съюзническата територия. Не искам да омаловажавам постиженията на ЕС, но когато трябва да се защищава важна инфраструктура или се налага да се използват специални способности, националните власти почти без изключение се обръщат към отбраната. Дори и да е по-лесно този въпрос да се придвижи в ЕС, такъв подход няма да е достатъчен, защото реакцията на джихада трябва да бъде глобална, или в най-лошия случай трансатлантическа.

Разбира си, нито Европейският съюз, нито НАТО в сегашната си конфигурация не са особено пригодени да се противопоставят на заплахата от ислямския тероризъм. Но смятам, че ще бъде по-лесно и по-ефективно НАТО да стане център на тази борба. Нашите военни трябва да се променят, а НАТО предоставя най-подходящата рамка за това. Необходимо е също да разработим глобални подходи и глобални партньорства в областта на сигурността и тук отново Алиансът е най-подходящ. НАТО обаче се нуждае от още по-дълбока трансформация от досегашната, за да може да поеме подобна роля.

Ваш
Рафаел


Драги Рафаел,

Съгласен съм с Вас, че тероризмът е тактика, но не съм убеден, че е достатъчно да се каже „борим се срещу джихада”. Вярно е, че изкривените интерпретации на понятието „джихад” (което има много значения) могат да вдъхновят много терористи. Но заплахата е много по-сложна и затова ни е нужен многостранен подход в борбата с тероризма, не на последно място защото заплаха идва отвън и отвътре.

Какви са причините да стане човек терорист? Дали всички терористи от джихада се стремят да основат нов мюсюлмански халифат? Не са ли някои от тях мотивирани от по-частни местни проблеми като корумпираните прозападни режими или от усещането, че западните правителства са антимюсюлмански настроени? Или от положението в Чечения, Израел, Ирак или Афганистан? В някои случаи от всичко, казано по-горе. В други, по една или две причини. Нямаме представа.

Трансформацията във военната сфера няма да бъде решаващ фактор за победата над терористичните организации
Не трябва да забравяме обаче, че огромното мнозинство терористични атентати се извършват в страни с преобладаващо мюсюлманско население. Това показва, че при повечето терористи мотивите са местни, а не глобални. Освен това мнозинството в ислямския свят отхвърля този вид джихад. Съгласен съм с Вас, че трябва да изградим глобални партньорства, за да се преборим с терористите. Можем да го направим най-малко по два начина: като развием международното сътрудничество в правоохранителната сфера - полицията, разузнаването, дипломацията и отбраната в страните, като терористите са активни, и като намалим подкрепата за терористите в мюсюлманския свят, особено в широкия Близък изток, насърчавайки демократичните, икономическите и правните реформи.

Европейският съюз вече осъществява някои от тези инициативи, например развива сътрудничеството между полицейските сили и разузнаването със страните от Северна Африка и финансира обществената реформа и развитието в широкия Близък изток. Честно казано, още е твърде рано да се каже доколко тази политика ще се окаже ефективна. Но за мен не е ясно как НАТО ще играе глобалната роля, за която пледирате. Отбранителната политика има значение в борбата срещу тероризма най-вече като част от националната сигурност. Но тъй като е военен съюз, НАТО не разполага с почти никакви дипломатически, политически и икономически ресурси, които да предостави в борбата с тероризма. Така че той не е подходящ за център на усилията на Запада в тази борба.

Ваш
Дениъл


Драги Дениъл,

Напълно съм съгласен с Вас, че в сегашната си конфигурация НАТО не е готов да се справи със заплахата от тероризма и джихада. Той трябва сериозно да се превъоръжи. Но Алиансът не е инертно тяло, а жив съюз Срещата на върха в Рига е идеална възможност да се промени стратегическата ориентация на НАТО за години напред. Ако на нея бъдат дадени ясни насоки как да се противодейства на съвременните стратегически заплахи, тя ще бъде повратен момент.

НАТО не бива да става заложник на миналите си успехи. Ако в средата на 90-те години бяхме решили НАТО да си остане това, което бе по време на Студената война, той нямаше да може да намери решение на проблемите през миналото десетилетие. Днес стратегическият пейзаж от 90-те години е в миналото и Алиансът трябва да се адаптира, ако иска да остане надежден за сигурността на своите членове.

Мисля, че няма да сгреша, ако кажа, че има консенсус по факта, че заплахите от екстремистките ислямски терористи като тези от Ал Кайда и разпространението на оръжия за масово унищожаване са два проблема, които трябва да бъдат решени. Дори ще отида по-далеч и ще кажа, че между тях има пряка връзка и не можем да решим единия, без да се справим с другия. Инициативата за сигурност срещу разпространението на ОМУ и операцията на НАТО Active Endeavour са добър пример за приноса, който военните могат да внесат в борбата с тези заплахи.

Военната сила не е просто елемент в борбата с тероризма, тя е крайно необходима
Ще обобщя вижданията си: първо, военната сила не е просто елемент в борбата с тероризма, тя е крайно необходима; второ, за да бъде ефикасна, всяка политика в тази област трябва да бъде трансатлантическа – ако не глобална.

Според мен, НАТО може да предложи много средства. Единственото изискване е те да се отправят в подходящата посока. За тази цел Алиансът не се нуждае от нова стратегическа концепция веднага. Но няма да е зле, ако лидерите на съюзническите държави решат в Рига да възложат на група „мъдреци” да подготви доклад коя е най-подходящата реакция на новите стратегически предизвикателства пред нас.

Ваш
Рафаел


Драги Рафаел

Съгласен съм, че НАТО трябва да върви в крак с времето и че засега не е подготвен да противодейства на терористичната заплаха. Проблемът е, че тази сложна заплаха не се вписва удачно в развиващата се стратегическа програма на Алианса. Пишете например, че правителствата на натовските страни трябва да погледнат по-сериозно на въпроси като военната трансформация. Приемам от все сърце. Но трансформацията във военната сфера (и като цяло в отбранителната политика) няма да бъде решаващ фактор за победата над терористичните организации. Факт е, че макар че може да играе важна роля в глобалните усилия срещу тероризма, НАТО не е нито най-важната, нито най-полезната институция в борбата с тази заплаха.

Предлагате НАТО да промени своята конфигурация. Правителствата на държавите-членки могат да сторят това. Но ще бъде изключително трудно и бавно НАТО да се преосмисли като антитерористична организация, обхващаща едновременно външната политика, отбраната, правоохранителната дейност и граничните мерки. Със сигурност е по-добре да се използва съществуващата политика в други организации, вместо да се открива колелото.

Европейският съюз има антитерористична политика, обхващаща области, с които НАТО не се занимава, например трансграничното сътрудничество между правоохранителните органи, сътрудничеството в граничния контрол и външната политика. Трансатлантическото сътрудничество наистина е много важно и Европейският съюз и Съединените щати вече тясно взаимодействат в тези области. Политиката на ЕС и на НАТО в борбата с тероризма би трябвало да се допълва.

Европейският съюз и НАТО трябва да обединят целия спектър от политически, правни, полицейски, дипломатически и военни ресурси
И американците, и европейците трябва да гарантират борбата с тероризма да не се превърне в една игра между институциите, в която Европейският съюз се мъчи да докаже, че е по-висш и по-способен от НАТО или обратното. Напротив, основната цел на трансатлантическото сътрудничество в тази област трябва да е разработването на ефективна антитерористична политика, независимо дали ще се прилага от Европейския съюз или НАТО (или от двете организации). Затова е изключително важно Европейският съюз и НАТО да избегнат съревнованието в борбата с тероризма, тъй като споровете между институциите по политиката вдигат само пушилка.

Европейският съюз и НАТО трябва да се опитат да взаимодействат по-тясно, така че правителствата на държавите-членки да обединят целия спектър от политически, правни, полицейски, дипломатически и военни ресурси, които в своята съвкупност са много важни в борбата с тероризма.

Ваш
Дениъл