Історія
Звіт “Трьох мудреців”: 50 років потому
“Три мудреці”: (зліва направо) Халвард Ланге, Гаетано Мартіно та Лестер Б. Пірсон. (© NATO)
З приводу 50-ї річниці публікації Звіту “Комітету трьох” про невійськове співробітництво в рамках НАТО Лоренс С. Каплан аналізує історичне значення цього документа.
Відвідувачі штаб-квартири НАТО часто проводять день у залах, на дверях яких написано: Ланге, Мартіно і Пірсон. Ці коференц-зали названі на честь Халварда Ланге, Гаетано Мартіно та Лестера Б. Пірсона, міністрів закордонних справ Норвегії, Італіїї та Канади відповідно, на відзнаку їхньої роботи над Звітом “Комітету трьох” про невійськове співробітництво в рамках НАТО (1956 рік). Цей Звіт часто згадують як один із історичних документів НАТО і багато ідей, які в ньому викладені, з часом стали стандартною практикою діяльності Альянсу, проте свого часу він не мав значних наслідків.

У травні 1956 року Північноатлантична рада створила комітет трьох державних діячів, який мав “надавати Північноатлантичній раді дорадчу допомогу з питань можливих шляхів розширення співпраці у невійськових галузях і зміцнення єдності Атлантичного співтовариства”. “Три мудреці” представили п’ятнадцять сторінок свого Звіту в грудні, і Рада схвалила його на своєму засіданні у травні 1957 року, де були також ухвалені нові процедури, розроблені на основі рекомендацій “Комітету трьох”. Міністри країн Альянсу заявили, що “були досягнуті корисні й конкретні результати, а Альянс досяг нового рівня розвитку і зміцнив свою солідарність”.

Якщо члени Ради справді вірили, що консультації між країнами Альянсу стануть справжнім форматом роботи в найближчому майбутньому, вони або щиро помилялись, або прагнули заспокоїти невеликі держави НАТО. Навіть побіжний погляд на історію Альянсу після 1956 року дає можливість переконатися, що великі держави – Франція, Сполучене Королівство та США – продовжували приймати рішення і дуже рідко проводили консультації (а то і зовсім не робили цього) з міністрами країн, що представили Звіт. З ними не було ніяких консультацій, коли в 1960 році Президент Шарль де Голль запропонував утворити тріумвірат з Великою Британією та США для керівництва Альянсом; або коли США протистояли радянським ВМС під час Кубинської кризи 1962 року; або коли Сполучене Королівство у 1968 році прийняло рішення про виведення британських військ, дислокованих на сході від Суеца. В наступні декілька років дуже мало уваги приділялось рекомендаціям Звіту, які конкретно вказували на необхідність розширення співпраці і процесу консультацій “на ранніх етапах формування політики і до того, як остаточно визначатимуться національні позиції країн”.

Мабуть, є певна іронія у тому, що Суецька криза спалахнула саме тоді, коли “Комітет трьох” працював над своїм Звітом. За шість тижнів до того, як Франція і Сполучене Королівство спільно вторглися в Єгипет для утримання контролю над Суецьким каналом, міністри закордонних справ цих країн провели індивідуальні консультації з кожною країною НАТО для з’ясування позицій урядів щодо “співпраці у галузях політики, економіки, культури та інформації”. Міністри закордонних справ Франції та Сполученого Королівства Крістіан Піно і Ентоні Наттінг імовірно займали позицію, яка цілком влаштовувала Комітет. Розбіжність між англо-французькими діями в жовтні, про які не були вчасно повідомлені ні США, ні “Комітет трьох”, і вочевидь плідними консультаціями у вересні була вражаючою.

Джерела

Реальні стимули для проведення консультацій в Альянсі виникли значно пізніше. З самого початку невеликі країни Альянсу відчували, що їх голос дуже рідко чують або враховують. Країнам Бенілюкс було важко здійснювати тиск на Францію і Сполучене Королівство, коли вони намагались отримати позицію рівних партнерів у межах Брюссельського пакту 1948 року. Під час переговорів щодо створення Атлантичного альянсу в 1948 році позиція Сполучених Штатів переважала майже в усіх питаннях – від подолання європейського спротиву щодо надання повного членства таким країнам як Норвегія і Португалія, до створення після підписання договору Постійної групи у складі Франції, Великої Британії та США, яка мала приймати ключові рішення для Військового комітету. Не дивно, що підписання договору відбулося у Вашингтоні, а не на Бермудських островах, як пропонували британці, і не в Парижі, де в минулому США уклали стільки договорів. Адміністрація Трумена прийняла рішення про вторгнення в Корею без жодних консультацій з членами Альянсу. Призначення після корейської війни саме американців, а не європейців на посади Верховних головнокомандувачів було логічним результатом домінування США в Альянсі в 50-ті роки. Залежність Європи від економічної підтримки США та військової спроможності Сполучених Штатів стримувати радянську агресію сприяли тому, що невеликі країни Альянсу готові були змиритися (бодай і неохоче) зі своєю другорядною позицією стосовно Сполучених Штатів. Але вони були менш терплячими, коли йшлося про імовірність вищого статусу для двох великих європейських держав.

Передумови для діяльності “Комітету трьох” створив Державний секретар США Джон Фостер Даллес у квітні, коли зробив декілька заяв щодо прагнення США розширити діяльність НАТО у невійськових галузях. Холодна війна була головним фактором, що вплинув на формування такого підходу. Запропонована Даллесом “зміна акцентів” у діяльності НАТО була значною мірою викликана необхідністю відреагувати на очевидний відхід від позицій військового залякування у радянській стратегії за часів Микити Хрущова. Консультації з невійськових питань могли стати ефективним шляхом протистояння дедалі потужнішому наступу Радянського Союзу в економічній та соціальній сферах.

У результаті Північноатлантична рада прийняла рішення щодо створення Комітету “для ретельного вивчення подальших заходів, яких можна вжити з метою ефективної підтримки спільних інтересів”.

Політичні консультації в 2006 році залишаються не менш важливими для майбутнього НАТО, ніж в 1956
Прецедентом для створення комітету було формування “Комітету трьох”, також відомого як комітет “Трьох мудреців”, в 1951 році , завданням якого було вироблення рекомендацій щодо розширення військового виробництва в країнах Альянсу без завдавання шкоди процесу відбудови економіки цих країн. Варто зазначити, що для виконання цього делікатного доручення були обрані представники держав-лідерів: В. Еверелл Гарріман, американський координатор європейської програми відновлення, видатний британський фахівець з питань промисловості сер Едвін Плауден і Жан Монне, найвідоміший економіст Франції. Вперше було поставлено завдання провести комплексний аналіз військових потреб, економічних ресурсів та політичних обмежень НАТО і розробити конкретні рекомендації. Рішення щодо створення Комітету було пов’язано з тим, що саме в цей час адміністрація Трумена визнала: співпраця з Європою матиме позитивний вплив на ставлення Конгресу до надання зовнішньої допомоги в майбутньому.

У 1956 році залишалось невирішеним питання виключення невеликих країн Альянсу з процесу прийняття рішень. Хоча НАТО пишалась тим, що всі рішення приймаються “методом НАТО”, тобто на основі консенсусу, цей консенсус часто досягався або після односторонніх дій потужних держав Альянсу, або через обмежені консультації між великими державами. Інші країни НАТО залишались осторонь. Аби зміцнити Альянс і заспокоїти ці країни, Північноатлантична рада прийняла рішення призначити до складу Комітету трьох державних діячів, відомих не менше, ніж ті, хто працював у “Комітеті трьох” в 1951 році і тим самим задовольнити три країни, що мали претензії.

Склад комітету

Халвард Ланге, Гаетано Мартіно (голова комітету) та Лестер Б. Пірсон мали міцні зв’язки з НАТО. Ланге був найвпливовішим діячем Скандинавії, який обстоював ідею приєднання Норвегії та Данії до НАТО в 1949 році замість утворення Нордичного альянсу зі Швецією. Пірсон підписав Північноатлантичний договір від Канади і був головою канадської делегації в ООН з 1948 по 1957 рік. Він запропонував створити спеціальні сили ООН для врегулювання Суецької кризи і в 1957 році був нагороджений Нобелівською премією миру. Разом з професором Мартіно, відомим фахівцем, що обстоював ідею європейської єдності (батьком міністра оборони Італії Антоніо Мартіно), вони склали команду, яка достойно представляла невеликі держави НАТО.

Кожна з цих трьох країн мала власні вагомі причини вимагати більшої поваги до їх ролі в Альянсі. Якщо брати до уваги кількісні показники, нелогічно визначати Італію як “невелику” країну НАТО. В 50-х роках її населення дорівнювало майже 50 мільйонам – більше, ніж 46 мільйонів Сполученого Королівства та 43 мільйони Франції. Аби пояснити цю ситуацію, варто застосувати термін “менш важлива” країна, що відповідало самовизначенню Італії в той час. Хоча Італія, так само як і Канада та Норвегія, була однією з держав-засновниць НАТО, жодна інша країна не викликала стільки дебатів під час попередніх переговорів, що проходили у Вашингтоні влітку і восени 1948 року. Заперечення щодо надання Італії повноправного членства частково пояснювались сумнівами щодо військового внеску, який Італія могла зробити в Альянс, оскільки на цю колишню державу Вісі після Другої світової війни були накладені певні обмеження. Той факт, що Італія не була атлантичною державою, був ще одним аргументом проти неї. Коли зрештою Італія стала повноправним членом Альянсу, це сталося завдяки зусиллям Франції і тих посадовців Державного департаменту США, які прагнули створити бар’єр на шляху відродження італійського комунізму. Спочатку Франція була проти приєднання Італії, але змінила свою позицію, коли підтримка Італії почала слугувати інтересам Франції у питанні включення Алжиру до Альянсу.

Італійські керівники усвідомлювали двозначність, якщо не ворожість ставлення майбутніх партнерів по НАТО і обговорювали можливості двосторонньої домовленості з США щодо надання допомоги і гарантій безпеки. Їх обурювало ставлення нових союзників. Більше того, їх обурював і факт виключення зі складу Постійної групи Військового комітету, “заповідника” військових керівників Франції, Сполученого Королівства та США.

Канада була у вигіднішій позиції. Сполучені Штати підтримували її, оскільки присутність Канади свідчила, що Альянс був справді “Атлантичним”, а не просто евфемізмом розширеного Західноєвропейського Союзу. Канада на той час мала 16 мільйонів населення і була “середньою” країною – за розміром і за ресурсами. Вона мала що запропонувати Альянсу і зробила суттєвий внесок у справу союзників під час Другої світової війни. Канадські дипломати відіграли значну роль у розробці Вашингтонського договору 1948 року. Проте відносини Канади з її великим сусідом завжди були досить двозначні. У 1948 році канадська делегація притримувалась таких поглядів на невійськові аспекти трансатлантичного альянсу, які не поділяли Сполучені Штати. Канадці вважали, що НАТО має бути чимось більшим, ніж суто військовим альянсом, незалежно від того, якого характеру набудуть трансатлантичні відносини. Саме тому Канада наполягала на статті 2 Вашингтонського договору, що зобов’язує країни-учасниці розвивати мирні та дружні міжнародні відносини, а також долати економічні конфлікти, з чим державний секретар Дін Ачесон був змушений погодитись. Канадці зовсім не були певні того, що НАТО під проводом США буде приділяти достатньо уваги економічним та культурним зв’язкам, необхідним для об’єднання атлантичної спільноти.

Інтереси Канади щодо Альянсу мали ще один аспект. Членство в трансатлантичному союзі давало країні більше “простору для маневру” у відносинах з її досить загрозливим південним сусідом. Канадські дипломати вважали, що Атлантичний альянс може стати певною противагою впливу США. Чим далі просуватиметься атлантична спільнота на шляху до політичного і економічного союзу, тим більше вплив Франції та Великої Британії обмежуватиме владу Сполучених Штатів. Водночас Канаду непокоїло, що занадто тісно пов’язані з Європою США не зможуть відігравати належну роль на ширшій міжнародній арені. Такий дещо шизофренічний погляд на Сполучені Штати зробив Канаду підходящим кандидатом на членство в “Комітеті трьох мудреців”, особливо з огляду на ті цілі, які мала Канада з моменту створення НАТО.

З трьох країн, представлених в Комітеті, тільки Норвегія, з її населенням в 1,7 мільйона, була справді маленькою країною. Норвегія, маючи спільний кордон з Радянським Союзом, шукала захисту у Сполученого Королівства і США, і сприйняла НАТО з більшим ентузіазмом, ніж будь-яка інша скандинавська країна. Проте через відчуття власної вразливості Норвегія наполягала, аби на її території не було розташовано жодних військ НАТО або атомної зброї. Хоча Сполученим Штатам не сподобалась ця “примітка”, вони прийняли умови Норвегії та Данії у 1949 році. Однак присутність США у вигляді дорадчої групи з питань військової допомоги (більшої, ніж все Міністерство закордонних справ Норвегії) неминуче викликало питання щодо меж впливу США на політику НАТО.

Норвегія, як і Канада та Італія, прагнула запровадження механізму консультацій і розширення місії НАТО. Ці прагнення знайшли віддзеркалення в рекомендаціях “Трьох мудреців”.

Результат

Під час засідань Північноатлантичної ради на рівні міністрів визнавалась необхідність розширення консультацій з невійськових питань, принаймні на словах. Згідно з рекомендаціями “Комітету трьох” у 1957 році було створено Комітет політичних радників. Але наскільки серйозно великі держави сприйняли поради малих країн? Усі “мудреці” походили з країн, що не мали колоній, і можливо, саме тому неколоніальні країни не брали участі в обговореннях питань, пов’язаних з територіями, які не охоплював договір. Проте питання країн “поза межами зони відповідальності”, від Кореї до Куби, від Індокитаю до В’єтнаму в 60-х роках вплинули на всіх членів Альянсу, малих і великих країн. Коли Рада схвалила рекомендації “Трьох мудреців”, вона тим самим визнала “право і обов’язок урядів держав-членів і Генерального секретаря ініціювати обговорення проблем, які, на їх думку, можуть становити загрозу солідарності або ефективності Альянсу”.

Головна ідея рекомендацій викладена чітко і зрозуміло. Однак минуло десятиліття перш ніж її почали впроваджувати в життя і не тому, що великі держави Альянсу раптово змінили свої погляди. Радше, зміни, що відбувалися під час холодної війни в 60-х роках, вплинули на відносини між членами Альянсу. Коли Радянський Союз зазнав невдачі в досягненні своїх цілей на Кубі і в Берліні в 1962 і в 1964 році, багато хто з європейців почав вірити, що Радянський Союз відмовився від своєї провокаційної політики стосовно НАТО і зайняв позицію нормального сусіди, хоч і супротивника. Новий погляд на Радянський Союз дав НАТО можливість приділяти більше уваги невійськовим питанням, а невеликі країни Альянсу змогли брати активнішу участь у процесі прийняття рішень

Водночас війна у В’єтнамі не тільки відбирала ресурси США у Європи, але і погіршувала позицію США в Альянсі. У 1965 році представники Нідерландів та скандинавських країн у Північноатлантичній раді виступали з критикою дій США в Південно-Східній Азії, в той час як їхні колеги з Німеччини і Сполученого Королівства займали поміркованішу позицію. Малі країни Альянсу також чинили тиск на великі держави, вимагаючи приділяти більше уваги питанням розрядки і менше – питанням оборони, і робили це з упевненістю і енергією, яких їм бракувало десять років тому.

У 1966 році, за ініціативою міністра закордонних справ Бельгії П’єра Армеля, члени Альянсу прийняли рішення “проаналізувати майбутні завдання Альянсу… з метою посилення Альянсу як фактора забезпечення тривалого миру”. Це дослідження відповідало духу рекомендацій Комітету 1956 року, проте було ширшим за обсягом і конкретнішим за змістом. Як і у Звіті “Трьох мудреців”, в дослідженні зазначається: “Необхідно закріпити і вдосконалити практику проведення відвертих і своєчасних консультацій”. Однак зростаюча економічна потужність Західної Європи і активніша участь малих країн – членів Альянсу в обговореннях питань ядерної політики дали можливість включити у Звіт Армеля як військові, так і політичні питання. Головна ідея Звіту полягала в тому, що НАТО має просуватися в напрямку розрядки і водночас утримувати достатній рівень оборони проти все ще небезпечного Варшавського пакту. Поради “Трьох мудреців” можна знайти в Звіті Армеля. Хоча Альянс не завжди дотримувався цих рекомендацій, політичні консультації в 2006 році залишаються не менш важливими для майбутнього НАТО, ніж в 1956. Текст Звіту “Комітету трьох” про невійськове співробітництво в рамках НАТО: www.nato.int/docu/basictxt/b561213a.htm

Рекомедації “Комітету трьох” щодо політичної співпраці в НАТО

“Комітет трьох” рекомендує такі основні принципи політичної співпраці: Комітет також розробив певні конкретні рекомендації щодо вдосконалення процедури, зокрема:
...вгору...