Creciente papel humanitario de la OTAN
Suministro aéreo: los helicópteros han demostrado ser esenciales en la primera fase de una operación de asistencia ante desastres cuando las carreteras están demasiado dañadas como para poder ser utilizadas. (© SHAPE)
Maurits Jochems examina el papel de la OTAN en la ayuda ante situaciones de desastre tras las experiencias del huracán Katrina y el terremoto del sur de Asia.

La respuesta de la OTAN ante el huracán Katrina en Estados Unidos y el terremoto de Pakistán durante el año pasado colocaron a la organización en el centro del escenario mundial de la ayuda ante desastres. Aunque la organización lleva colaborando en este tipo de actuaciones desde los años cincuenta nunca había destacado tanto en esta actividad. Es más, algunos analistas y comentaristas, incluso dentro de los propios países Aliados, cuestionan si se trata de una actividad adecuada para la Alianza.

En el caso de la ayuda proporcionada a Estados Unidos la OTAN realizó una eficaz colaboración y demostró la solidaridad de la Alianza al ofrecer su ayuda a las víctimas más necesitadas del huracán. Sin embargo su aportación no fue decisiva para el conjunto de la operación de ayuda (ver más adelante Operación de ayuda al Katrina). En cambio si contribución en los esfuerzos de asistencia a Pakistán resultó esencial, hasta el punto de si añadimos a esta aportación la colaboración bilateral de muchos Aliados, y especialmente del ejército americano, resulta evidente que el esfuerzo Aliado conjunto tuvo una importancia fundamental para la operación de socorro e consiguió salvar un gran número de vidas (ver más adelante Operación de ayuda a Pakistán).

Aunque la aportación de la OTAN a la situación de Pakistán supuso una parte fundamental de los esfuerzos de ayuda humanitaria, también hizo surgir bastantes interrogantes. Por ejemplo, ¿por qué desplegar capacidades militares en las operaciones de ayuda ante desastres? ¿Por qué debería intervenir la OTAN? ¿Qué valor añadido puede aportar la OTAN a los esfuerzos de asistencia? ¿Quién debería dirigir las operaciones que se enfrentan a las consecuencias de desastres naturales o industriales?

Los recientes desastres han evidenciado los útiles que pueden ser las capacidades militares cuando las instituciones inicialmente responsables de la respuesta se ven desbordadas
Algunos comentaristas se muestran claramente partidarios de que la ayuda ante desastres puede realizarse de una forma mejor y más barata utilizando personal civil, ya sea por parte de autoridades nacionales, organismos internacionales u organizaciones no gubernamentales. Aunque eso sea cierto en la mayoría de los desastres, debe admitirse que desgraciadamente hay situaciones en las que la magnitud del desastre es tan grande que quienes prestan la respuesta inmediata -autoridades locales y/o fuerzas del ministerio del interior- se ven totalmente desbordados. Es entonces cuando pueden y deben intervenir las fuerzas armadas. De hecho la ayuda a las autoridades nacionales en respuesta a desastres naturales o industriales es una de las principales misiones de las fuerzas armadas en casi todos los países de la OTAN (y de fuera de ella).

Despliegue de capacidades militares

Los recientes desastres de Estados Unidos y Pakistán han evidenciado los útiles que pueden ser las capacidades militares cuando las instituciones inicialmente responsables de la respuesta se ven desbordadas. El aerotransporte estratégico resulta esencial para trasladar urgentemente el material de auxilio necesario ya que los aviones comerciales pueden no estar disponibles en cantidad suficiente. Los helicópteros han demostrado ser imprescindibles en la primera fase de una operación de ayuda ante desastre cuando las carreteras están en condiciones demasiado malas como para circular por ellas y las capacidades de transporte marítimo resultan esenciales para mantener el esfuerzo de la ayuda con la mejor relación coste-eficacia en las semanas y meses siguientes al desastre. Los hospitales y personal sanitario militares con capacidad de despliegue rápido pueden también ayudar a unos responsables directos sobrepasados por la situación. Y los ingenieros militares, las unidades de potabilización de aguas y los equipos de búsqueda y rescate disponen de unos conocimientos que pueden contribuir enormemente en las capacidades de respuesta ante crisis y salvar muchas vidas.

Aunque los ejércitos disponen de capacidades de gran utilidad para las operaciones de ayuda ante desastres, su contribución debería efectuarse siempre según el principio de la subsidiaridad. Los elementos civiles deberían mantener la dirección y solicitar oficialmente el apoyo militar, que siempre será una ayuda bajo demanda y no una colaboración programada. En principio las autoridades locales y las del ministerio del interior o del organismo nacional competente deben ser quienes pidan la ayuda externa -incluida la militar- cuando crean que la magnitud de la catástrofe supera su capacidad para enfrentarse a ella con sus propios medios

Tanto en el caso del huracán Katrina como en el del terremoto del sur asiático los respectivos gobiernos nacionales solicitaron oficialmente la ayuda de la OTAN. En el caso de Pakistán las Naciones Unidas pidieron de forma pública y con un enorme énfasis que la OTAN coordinara la operación de ayuda. Gracias a eso la mayor parte del material de campaña facilitado por la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados fue trasladado a Pakistán mediante el puente aéreo de la OTAN antes de que llegara el duro invierno del Himalaya.

La OTAN reconoce que las Naciones Unidas, y más concretamente su Oficina para Coordinación de la Ayuda Humanitaria (UN OCHA), debería llevar siempre la voz cantante, junto con las autoridades del país afectado, en cualquier operación de ayuda internacional ante un desastre. Por supuesto que en el Centro Euroatlántico de Coordinación de Respuestas ante Desastres, el principal mecanismo de la Alianza para respuestas ante situaciones de crisis en el que participan 20 países Socios y 26 Aliados, está destinado un Oficial de enlace de la UN OCHA, que asesora a la OTAN en caso necesario. En el caso concreto de la operación de ayuda a Pakistán la OTAN participó en las reuniones conjuntas de coordinación en Islamabad, junto a funcionarios del gobierno paquistaní y el representante de las UN, y en las reuniones de los grupos de dirección de las Naciones Unidas, especialmente las de los responsables de la sanidad y campamentos provisionales.

Valor añadido de la OTAN

Si admitimos que en las operaciones de respuesta ante desastres puede ser de utilidad el despliegue de capacidades militares la siguiente cuestión a determinar es la del valor añadido que puede aportar la OTAN. Las contribuciones militares no tienen que realizarse obligatoriamente a través de la organización y podrían llevarse a cabo mediante acuerdos bilaterales. Además el proceso de toma de decisiones en la respuesta a los desastres tiene que ser muy ágil y el planteamiento multilateral de la Alianza resulta en teoría más lento que el individual de cada Aliado.

Dado que no existen dos operaciones de ayuda ante desastres idénticas y que siempre se necesitan soluciones nuevas y pragmáticas, no se puede afirmar con rotundidad que la OTAN como organización debería intervenir siempre o que deberían los países Aliados los que se hicieran cargo de forma individual. Sin embargo deben tenerse en cuenta varios factores. En primer lugar solamente unos pocos Aliados -como es el caso de Estados Unidos- poseen la capacidad de transportar con rapidez material a grandes distancias hasta las zonas afectadas y de mantener este esfuerzo a lo largo del tiempo. En segundo lugar la principal contribución de la OTAN consiste en realizar funciones de coordinación, enlace y servicios que proporcionan el EADRCC y sus estructuras militares, lo que permite que los Aliados de menor tamaño proporcionen determinadas capacidades, como hospitales militares o unidades de potabilización de aguas, que no podrían aportar en solitario. Además, esta función de coordinación que caracteriza a las operaciones dirigidas por la OTAN ha demostrado ser útil tanto para las autoridades del país receptor como para las Naciones Unidas, que de esta forma tienen que tratar con un solo interlocutor.

¿Puede la OTAN adoptar decisiones en casos de ayuda ante desastres tan rápidamente como un gobierno nacional? Como norma general, cuando existe un precedente la Alianza suele ser capaz de actuar rápidamente. La decisión de establecer un puente aéreo a Pakistán, por ejemplo, pudo adoptarse con rapidez gracias a que ya existía el precedente del huracán Katrina en Estados Unidos. En cambio la decisión de enviar personal sanitario e ingenieros a Pakistán se demoró más tiempo porque ante la falta de precedentes en el envío de personal militar a un país no OTAN (ni Socio) para una operación de ayuda ante desastres.

Después de las operaciones de ayuda tras el huracán Katrina y en Pakistán la OTAN está analizando la experiencia adquirida. Una vez que haya completado este análisis y se hayan resuelto los problemas de financiación de algunos aspectos de las operaciones será posible reducir los tiempos de respuesta en el futuro. De esa forma la toma de decisiones en la OTAN podría ser casi tan rápida como la de las autoridades nacionales de cualquier Aliado.

Reforma de la financiación

De cara al futuro una de las cuestiones principales a resolver antes de que la OTAN como conjunto o los Aliados individualmente vuelvan poner sus capacidades militares a disposición de las operaciones de ayuda ante desastres es la de los mecanismos de financiación. Si, como ha ocurrido hasta ahora, se le pide a un país que proporcione helicópteros para una operación de ayuda y se pretende que cargue además con todos los gastos que se produzcan podría suceder que el país en cuestión decida que no puede permitirse intervenir en la operación. Si no se encuentra otro mecanismo de financiación la intervención en la ayuda ante desastres absorberá una gran parte del presupuesto de defensa, mientras que los responsables directos de este tipo de ayuda, tanto nacionales e internacionales, estarían recibiendo ayuda gratuita.

Durante la operación de ayuda a Pakistán algunos países adoptaron ciertos pasos en la reforma y mejora de los mecanismos de financiación. En Reino Unido, por ejemplo, el Ministro para el Desarrollo Internacional, Hilary Benn, decidió cubrir los costes operativos adicionales que provocó el despliegue de tres helicópteros Chinook y un regimiento de ingenieros cargándolos al presupuesto del desarrollo internacional. Y mediante el empleo de una línea de financiación diferente el Ministro Benn pudo también realizar una aportación significativa a la fundación de la OTAN que sufragó los gastos del puente aéreo.

Los beneficios del mecanismo improvisado por el Ministro Benn resultan evidentes. De esta forma un ministerio para el desarrollo internacional no necesita mantener y desplegar su propia flota de helicópteros, evitándose con ello la duplicidad de recursos. Además, dependiendo de la forma en que se calculen los costes esta solución puede resultar mucho más barata que cualquier otro sistema de alquiler de helicópteros comerciales, suponiendo que estuvieran disponibles. Y por supuesto que este planteamiento puede tener otras consecuencias: un ministerio de defensa podría, por ejemplo, decidir la adquisición de más helicópteros, pero incluso en ese caso los gastos de entrenamiento y mantenimiento corresponderían a una única organización en lugar de a dos o más.

Sin embargo, para institucionalizar estos mecanismos será también necesario revisar la definición del concepto de ayuda oficial al desarrollo (ODA). Al parecer, la financiación de helicópteros militares para operaciones de ayuda ante desastres no puede incluirse como ayuda oficial al desarrollo según la definición actual del término. Esto supone una ausencia de incentivo para los restantes ministros del desarrollo a la hora de copiar la iniciativa de su homónimo de Reino Unido en Pakistán. Pero dado que muchos países están forjando unas relaciones muy estrechas entre los ministerios para el desarrollo internacional, defensa y relaciones exteriores, podría haber llegado el momento de modificar los criterios de la ODA.

En el caso de la operación de ayuda a Pakistán resultaría especialmente indicado puesto que fueron las Naciones Unidas las que solicitaron a la OTAN que estableciera un puente aéreo y desplegara helicópteros. Por eso lo lógico es que o bien a los países de la OTAN se les permitiera cargar a los presupuestos de ayuda y desarrollo internacionales parte de los costes adicionales ocasionados por sus fuerzas armadas en misiones de ayuda internacional o bien que las Naciones Unidas les reembolsaran directamente con cargo a los fondos obtenidos para la financiación de este tipo de operaciones. Desde 1989 se han eliminado muchos muros, tanto reales como virtuales, y puede ser que haya llegado el momento de eliminar algunas de las barreras institucionales que actualmente separan los mundos de la ayuda y el desarrollo internacionales y de las fuerzas armadas.



Operación de ayuda tras el huracán Katrina
Cargamento de ayuda para las víctimas del Katrina. (© SHAPE)
El día dos de septiembre de 2005, ante la evidencia la magnitud de la devastación que había provocado el huracán Katrina durante su paso por los estados de Alabama, Florida, Luisiana y Mississippi el día 29 de agosto de 2005, el Centro Euroatlántico de Coordinación de Respuestas ante Desastres (EADRCC) ofreció sus servicios a Estados Unidos. Al día siguiente se recibió una petición oficial de ayuda del gobierno norteamericano que fue retransmitida una hora y cuarto después a todos los gobiernos de los 46 países miembros del Consejo de Asociación Euroatlántico. A petición de Washington se envió el 4 de septiembre un oficial de enlace del EADRCC para trabajar junto a la Agencia Federal de Gestión de Emergencias y la Oficina de Ayuda Internacional ante Desastres en Washington DC.

Las primeras dos ofertas de ayuda llegaron el mismo 4 de septiembre, llegando a sumarse hasta 39 países del EAPC en la aportación de asistencia a través del EADRCC. El día 8 de septiembre el Consejo del Atlántico Norte autorizó una operación de transporte que incluía los aparatos de adiestramiento y carga de su flota aérea de Detección Avanzada Aerotransportada y el transporte aéreo y marítimo de la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF) para desplazar desde Europa a Estados Unidos los elementos que se precisaban con más urgencia. El EADRCC actuó como cámara de compensación procurando conjugar las peticiones y ofertas de ayuda. Las donaciones que necesitaban transporte fueron coordinadas por el Centro Aliado de Movimiento y Coordinación junto con el EADRCC. Además el 9 de septiembre se destinaron a este Centro dos expertos en aviación civil que ayudaron a coordinar los requisitos de transporte aéreo civil.

Los elementos de asistencia se reunían en la base aérea Ramstein (Alemania) a donde llegaban por carretera o mediante transporte aéreo táctico del NRF bajo el mando del Mando Conjunto en Lisboa. Toda la preparación de la carga de los donantes europeos en Ramstein se había completado el 19 de septiembre, habiéndose empleado más de 90 horas de vuelo por parte de aparatos C130 y C160 de Alemania, Francia, Grecia e Italia que estaban asignados al transporte aéreo táctico de la NRF.

El 2 de octubre se habían realizado ya 12 vuelos de transporte de carga de la OTAN llevando suministros desde Europa hasta Estados Unidos y unas 189 toneladas de productos de ayuda que incluían comida, equipos básicos de primeros auxilios, suministros médicos, generadores y bombas de agua, y que se entregaron a través del puente aéreo de la Alianza.
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Operación de ayuda a Pakistán
Un equipo médico de la OTAN atiende a un joven superviviente del terremoto. (© SHAPE)
Dos días después del terremoto del sur de Asia que se produjo el 8 de octubre y que provocó más de 73.000 muertos y 70.000 heridos y dejó a cuatro millones de personas sin hogar, Pakistán solicitó la ayuda de la OTAN en la operación de asistencia humanitaria que se estaba organizando. El Consejo del Atlántico Norte acordó llevar a cabo esta asistencia y aprobó una respuesta en dos fases.

La primera fase se centró en el puente aéreo. El Centro Euroatlántico de Coordinación de Respuestas ante Desastres (EADRCC) estableció enlaces con los organismos de coordinación aérea de sus miembros y con las autoridades paquistaníes, y colaboró con las Autoridades Militares de la OTAN para coordinar la respuesta de los miembros del Consejo de Asociación Euroatlántico (EAPC) que quisieran canalizar su ayuda a través de este mecanismo.

El 13 de octubre de 2005 el EADRCC recibió la primera petición de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) relativa al transporte de 10.000 tiendas, 104.000 mantas y 2.000 estufas desde Turquía a Pakistán, a la que seguirían otras peticiones de diferentes agencias de las Naciones Unidas. El primer vuelo de ayuda humanitaria de la OTAN llegó a Pakistán el 14 de octubre, y a petición de las autoridades de ese país inicialmente se le dio prioridad al transporte de tiendas y mantas, siendo suministrados la mayoría de los elementos por el ACNUR. En conjunto se entregaron unas 3.500 toneladas de equipamiento mediante unos 160 vuelos.

Cuarenta y dos de los cuarenta y seis miembros del EAPC proporcionaron asistencia a Pakistán, directamente o a través del EADRCC. El puente aéreo de la Alianza fue utilizado por 19 países del EAPC y otros dos no pertenecientes a esta organización - Malta y Bosnia-Herzegovina- además de por el ACNUR, el Programa Mundial de Alimentos y la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de la Ayuda Humanitaria.

Se enviaron oficiales militares de enlace al EADRCC que se integraron en la estructura de trabajo del Centro mientras que los expertos civiles de la Junta de Planificación de Transportes del Comité de Alto Nivel de Planes de Emergencia Civil proporcionaron asistencia y asesoramiento al EADRCC, al Cuartel General Supremo de las Potencias Aliadas en Europa, y a la Agencia de Mantenimiento y Suministro de la OTAN desde sus lugares habituales de trabajo tantas veces como resultó necesario. Al final de la operación toda la asistencia ofrecida a Pakistán a través del puente aéreo de la OTAN había conseguido llegar a su destino.

La segunda fase de la operación incluyó elementos extraídos de la Fuerza de Repuesta de la OTAN: la estructura de mando y control de un centro de mando desplegable, unidades de ingenieros, helicópteros y hospitales militares de campaña, todo ello con los necesarios servicios de apoyo. La OTAN trabajó en estrecho contacto con el gobierno de Pakistán y las Naciones Unidas en el día a día y coordinó sus actuaciones según el sistema de división de funciones de las Naciones Unidos. La contribución de la OTAN a la operación de asistencia consistió en el mantenimiento del puente aéreo, la colaboración en el transporte del teatro de operaciones, la recuperación de las infraestructuras de transporte terrestre esenciales y la aportación de refugios temporales y ayuda médica. El objetivo de todas esas actuaciones era ayudar a los supervivientes del terremoto a superar el invierno.

A primeros de diciembre de 2005 la mayoría de los elementos estaban ya en su destino y ayudaron con eficacia a los trabajos de asistencia en la región de Bagh, que había sido designada por las autoridades pakistaníes como zona asignada a las operaciones de asistencia de la OTAN sobre el terreno.

Los helicópteros de la OTAN transportaron más de 1.700 toneladas de ayuda humanitaria desde Islamabad llevando los suministros allí donde resultaban necesarios, y trasladaron a más de 7.500 personas -heridos, enfermos o desplazados- desde las zonas más afectadas por el terremoto. Las instalaciones de repostaje de la OTAN suministraron combustible para más de 1.000 vuelos de la fuerza internacional de helicópteros, y su hospital de campaña acogió a casi 5.000 pacientes y trató a otros 3.500 con equipos médicos móviles. Sus ingenieros construyeron 110 refugios polivalentes a gran altitud y despejaron y repararon 60 kilómetros de carreteras, retirando unos 42.000 metros cúbicos de escombro; además proporcionaron a agua fresca a más de 1.000 personas diarias y repararon un sistema de distribución y almacenamiento de agua potable que dio servicio a otras 8.000 personas al día. El 1 de febrero de 2006 todas las unidades de la OTAN habían dejado ya la región para desplazarse a una zona de reunión desde donde se les llevó de nuevo a sus países de origen.

Por su parte Canadá, que inicialmente contribuyó a los esfuerzos de asistencia de forma bilateral, incluyó posteriormente su equipo de respuesta, el Equipo de Respuesta y Ayuda ante Desastre (DART), en la operación de la Alianza. El personal médico del DART trató a unos 10.000 pacientes y dejó una clínica instalada una clínica en funcionamiento cuando se retiraron. Ottawa también aportó helicópteros y unidades de potabilización de agua y financió tres helicópteros durante tres meses para el uso de las Naciones Unidas.
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