Historia
„Raport Trzech Mędrców”: 50 lat później
Trzech mędrców: (od lewej do prawej) Halvard Lange, Gaetano Martino i Lester B. Pearson (© NATO)
Lawrence S. Kaplan analizuje znaczenie ”Raportu Komisji Trzech w sprawie pozawojskowej współpracy w NATO” z okazji 50. rocznicy jego opublikowania.
Odwiedzający Kwaterę Główną NATO często spędzają dnie w salach noszących nazwy Lange, Martino i Pearson. Te sale konferencyjne zostały oznaczone nazwiskami Halvarda Lange, Geatano Martino i Lestera B. Pearsona, ministrów spraw zagranicznych Norwegii, Włoch i Kanady, w uznaniu ich prac nad przygotowaniem w 1956 roku Raportu Komisji Trzech w sprawie pozawojskowej współpracy w NATO. Chociaż raport jest powszechnie prezentowany jako jeden z przełomowych dokumentów NATO i wiele myśli tam przedstawionych ostatecznie stało się standardami w praktyce Sojuszu, jego natychmiastowe oddziaływanie było niewielkie.

Rada Północnoatlantycka mianowała komisję trzech wspomnianych mężów stanu w maju 1956, powierzając im „doradzenie Radzie w sprawie rozszerzenia współpracy w dziedzinach pozawojskowych oraz odnoszących się do wzmocnienia jedności Wspólnoty Atlantyckiej”. Trzej „mędrcy” przedstawili swój 15-stronicowy raport w grudniu, a Rada wyraziła należyte uznanie podczas posiedzenia w maju 1957 roku, na którym zainaugurowała nowe procedury przyjęte w oparciu o zalecenia Komisji. Ministrowie uznali, że „osiągnięto użyteczne i konkretne rezultaty, a Sojusz zyskiwał zarówno większą dojrzałość, jak i solidarność.”

Jeśli Rada rzeczywiście wierzyła, że konsultacje w gronie członków Sojuszu staną się zasadą w najbliższej przyszłości, zwodziła sama siebie lub starała się uspokoić odczucia mniejszych państw należących do NATO. Nawet pobieżne spojrzenie na historię Sojuszu po 1956 roku wskazuje, że główne potęgi – Francja, Wielka Brytania i Stany Zjednoczone nadal podejmowały decyzje po niewielkich lub żadnych konsultacjach z ministrami państw, które przedstawiły raport. Nie było z nimi żadnych konsultacji, gdy prezydent Charles de Gaul proponował w 1960 roku triumwirat z Wielką Brytanią i Stanami Zjednoczonymi, który miał zarządzać Sojuszem; ani w 1962 roku, gdy Stany Zjednoczone rzuciły wyzwanie marynarce wojennej ZSRR podczas kryzysu wokół rakiet kubańskich, ani kiedy Wielka Brytania wycofała swoje siły stacjonujące na wschód od Suezu w 1968 roku. Co więcej, w następnych latach rzadko wspominano o raporcie, który w zdecydowany sposób rekomendował rozszerzenie współpracy i konsultacji „we wstępnych fazach formułowania polityki i przed ustaleniem się stanowisk poszczególnych państw”.

Być może ironią losu było to, że kryzys sueski wybuchł dokładnie w tym samym czasie, gdy Komisja opracowywała raport. Zaledwie sześć tygodni po tym, jak Francja i Wielka Brytania wspólnie dokonały inwazji na Egipt, aby zapewnić bezpieczeństwo Kanałowi Sueskiemu, Komisja prowadziła z każdym z członków indywidualne konsultacje mające na celu wyjaśnienie stanowisk wszystkich państw „w odniesieniu do współpracy w dziedzinie polityki, gospodarki, kultury i informacji. Można domniemywać, że w tym samym czasie ministrowie spraw zagranicznych Francji i Wielkiej Brytanii, Christian Pineau i Anthony Nutting, udzielili odpowiedzi poszukiwanych przez Komisję. Rozdźwięk pomiędzy anglo-francuskim działaniem w październiku, o którym nie powiadomiono z wyprzedzeniem ani Stanów Zjednoczonych, ani Komisji Trzech, a – zdawałoby się – owocnymi rozmowami we wrześniu, był uderzający.

Początki

Zachęta do poprawy warunków konsultacji wewnątrz Sojuszu długo nie mogła się przebić. Od początku mniejsze państwa Sojuszu miały poczucie, że ich głos był rzadko słyszany i brany pod uwagę. W istocie, już w Pakcie Brukselskim z 1948 roku państwa Beneluksu miały trudność ze skłonieniem Francji i Wielkiej Brytanii do traktowania ich jak równorzędnych partnerów. Gdy w 1948 roku toczyły się negocjacje nad stworzeniem Sojuszu, stanowisko USA przeważało w niemal wszystkich kwestiach – od przezwyciężenia niechęci Europejczyków do przyjęcia takich „problematycznych państw”, jak Norwegia i Portugalia jako państw-założycieli, przez ustanowienie po podpisaniu traktatu Stałej Grupy złożonej z Francji, Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych do podejmowania kluczowych decyzji w Komitecie Wojskowym. Nic zatem dziwnego, że podpisanie Traktatu miało miejsce w Waszyngtonie, a nie na Bermudach – jak sugerowali Brytyjczycy – lub w Paryżu, gdzie w przeszłości zawierano tak wiele amerykańskich traktatów. Administracja Trumana przeprowadziła interwencję w Korei bez konsultowania się z żadnym sojusznikiem z NATO. Fakt, że głównodowodzący sił sprzymierzonych, mianowani po wojnie koreańskiej byli Amerykanami, a nie Europejczykami był logiczną konsekwencją dominacji USA w Sojuszu w latach 50. Ówczesna zależność Europy od ekonomicznego wsparcia ze strony USA oraz od amerykańskiego potencjału wojskowego zdolnego pohamować radziecką agresję wyjaśniała niechętną akceptację ze strony mniejszych sojuszników pośledniej roli w stosunku do USA. Państwa te wykazywały jednak mniejszą cierpliwość w stosunku do roszczenia sobie nadrzędnego statusu przez dwu głównych sojuszników europejskich.

Konsultacje polityczne pozostają równie ważne dla przyszłości NATO w 2006 roku, jak ważne były w roku 1956
To amerykański sekretarz stanu John Foster Dulles otworzył w kwietniu drogę do stworzenia Komisji Trzech, kiedy wydał szereg oświadczeń sugerujących, że Stanom Zjednoczonym pilnie zależało na rozszerzeniu funkcji NATO w obszarach pozawojskowych. Głównym czynnikiem w jego rozumowaniu była zimna wojna. Zaproponowane przez niego przesunięcie akcentów w NATO było w dużej mierze motywowane koniecznością dostosowania się do widocznej zmiany w strategii ZSRR pod rządami Chruszczowa, która polegała na odejściu od zastraszania wojskowego. Konsultacje w obszarach pozawojskowych mogły być skutecznym sposobem przeciwstawienia się narastającej radzieckiej ofensywie gospodarczej i społecznej.

Rezultatem było powołanie przez Radę Północnoatlantycką komisji z zadaniem „aktywnego przeanalizowania dalszych kroków, które mogłyby być obecnie podjęte, aby skutecznie służyć rozwojowi ich interesów.”

Precedensem dla „mędrców” była Komisja Trzech, także nazywanych „trzema mędrcami”, mianowana w 1951 roku w celu zarekomendowania sposobów zwiększenia produkcji wojskowej państw członkowskich bez szkodzenia odbudowie ich systemów gospodarczych. Warto zwrócić uwagę, że wszystkie osoby wybrane do tej delikatnej misji były przedstawicielami wiodących potęg – byli to: W. Averell Harriman, amerykański koordynator Europejskiego Programu Odbudowy, czołowy brytyjski przemysłowiec Sir Edwin Plowden oraz Jean Monet, najznamienitszy ekonomista francuski. Po raz pierwszy wspólnie przeanalizowane miałby być wojskowe potrzeby NATO, potencjał gospodarczy oraz ograniczenia polityczne, co miało pomóc w opracowaniu właściwych strategii. Mement powołania Komisji był zsynchronizowany z uznaniem przez administrację Trumana, że współpraca w Europie będzie miała pozytywny wpływ na podejście Kongresu do przyszłej pomocy gospodarczej.

W 1956 roku problemem było utrzymujące się wykluczenie mniejszych państw członkowskich Sojuszu z procesu podejmowania decyzji. Chociaż NATO szczyciło się podejmowaniem decyzji poprzez konsensus – co miało być „metodą NATO” – konsensus zbyt często był osiągany albo po jednostronnych działaniach głównego sojusznika, albo dzięki ograniczeniu konsultacji do głównych potęg. Pozostali członkowie NATO byli pozostawiani na linii bocznej. W celu wzmocnienia Sojuszu poprzez zjednanie sobie tych państw, Rada mianowała mężów stanu o renomie równej tym, którzy służyli w Komisji Trzech z 1951 roku, wyciągając rękę do trzech urażonych państw.

Skład

Halvard Lange, Gaetano Martino oraz przewodniczący Lester B. Pearson mieli wszyscy długoletnie silne powiązania z NATO. Lange był prawdopodobnie najbardziej wpływową postacią w Skandynawii argumentującą za przystąpieniem Norwegii i Danii do NATO w 1949 roku, kosztem współuczestniczenia w Sojuszu Nordyckim ze Szwecją. Pearson podpisał Traktat Północnoatlantycki w imieniu Kanady i przewodniczył delegacji kanadyjskiej w ONZ od 1948 do 1957 roku. Zaproponował powołanie Sił Kryzysowych ONZ do kontrolowania kryzysu sueskiego i otrzymał Nagrodę Nobla w 1957 roku. Wspólnie z profesorem Martino, czołowym adwokatem jedności europejskiej (oraz ojcem aktualnego włoskiego ministra obrony Antonio Martino), stanowili oni imponującą reprezentację mniejszych państw członkowskich.

Każde z tych państw miało odrębne i niezwykle ważne powody, aby domagać się większego uznania ich roli w Sojuszu. Z ilościowego punktu widzenia, wbrew logice jest określać Włochy, jako „mniejsze” państwo członkowskie NATO. W latach 50. ich ludność liczyła 50 milionów, więcej niż Wielkiej Brytanii – 46 milionów i Francji – 43 miliony. Jedynym sposobem, aby zaliczyć je do mniejszych państw było nadanie im „podrzędnego” statusu, co odpowiadało samopoczuciu Włochów w tym czasie. Chociaż Włochy, podobnie jak Kanada i Norwegia, były członkami-założycielami NATO, żaden inny kraj nie był przedmiotem większych sporów podczas wstępnych rozmów w Waszyngtonie latem i jesienią 1948 roku. Obiekcje w odniesieniu do jego członkostwa wynikały po części z wątpliwego wkładu wojskowego, jaki Włochy mogły wnieść do Sojuszu w świetle ograniczeń nałożonych na to byłe państwo Osi po II wojnie światowej. Fakt, że Włochy nie były państwem położonym nad Atlantykiem lub w jego rejonie był kolejnym argumentem za wykluczeniem. Kiedy Włochy zostały ostatecznie uznane za równoważnego partnera, stało się to dzięki wysiłkom Francji oraz tych urzędników Departamentu Stanu, którzy chcieli położyć tamę odrodzonej groźbie włoskiego komunizmu. Francja początkowo sprzeciwiała się przyjęciu Włoch, ale wycofała swój sprzeciw, gdy wspieranie tego kraju przysłużyło się jej własnym interesom związanym z włączeniem Algierii.

Ze swej strony, przedstawiciele Włoch zdawali sobie sprawę z ambiwalentnego, jeśli nie wrogiego nastawienia do nich przyszłych partnerów z NATO oraz spekulowali co do możliwości przyjęcia dwustronnych rozwiązań w sprawie pomocy ze strony USA, połączonej z gwarancjami bezpieczeństwa. Wprost nie znosili nastawienia ich przyszłych sojuszników i mieli o nie żal. Co więcej, byli również urażeni wykluczeniem ich ze Stałej Grupy Komitetu Wojskowego, zastrzeżonej dla przywódców sił zbrojnych Francji, Wielkiej Brytanii i USA.

Kanada była w sytuacji najbardziej godnej pozazdroszczenia. Stany Zjednoczone zabiegały o jej względy, co miało dowodzić, że Sojusz jest naprawdę „atlantycki”, a nie jest wyłącznie eufemizmem dla rozszerzonej Unii Zachodniej. Z ludnością liczącą 16 milionów, Kanada była w środku rankingu potęgi pod względem rozmiarów, a z pewnością plasowała się jeszcze wyżej pod względem środków. Miała dużo do zaoferowania Sojuszowi, podobnie jak dużo dała sprawie państw sprzymierzonych podczas II wojny światowej. Kanadyjscy dyplomaci odgrywali znaczącą rolę podczas formułowania Traktatu Waszyngtońskiego w 1948 roku. Jednak jej stosunki z większym sąsiadem zawsze obciążone były pewną ambiwalencją. W 1948 roku delegacja kanadyjska zajęła stanowisko w sprawie pozawojskowych aspektów sojuszu transatlantyckiego, którego nie podzielały Stany Zjednoczone. Bez względu na formę, jaką ostatecznie przyjęły te stosunki, Kanada miała poczucie, że NATO powinno być czymś więcej niż wyłącznie sojuszem wojskowym. Dlatego Kanada upierała się, aby Artykuł 2 Traktatu Waszyngtońskiego zobowiązywał sygnatariuszy do rozwijania pokojowych i przyjacielskich stosunków międzynarodowych oraz do eliminowania konfliktów gospodarczych, na co niechętnie przystał amerykański sekretarz stanu Dean Acheson. Kanadyjczycy nie byli wcale przekonani, że NATO pod przywództwem USA będzie podkreślać znaczenie więzi gospodarczych i kulturowych, niezbędnych do scalania wspólnoty atlantyckiej.

Był jeszcze jeden wymiar zainteresowania NATO ze strony Kanady. Członkostwo w organizacji transatlantyckiej dawało jej większą swobodę w stosunkach z jej czasami onieśmielającym południowym sąsiadem. Dyplomaci kanadyjscy wierzyli, że Sojusz Atlantycki może stać się przeciwwagą dla USA. Im dalej posunęłaby się wspólnota atlantycka w kierunku unii politycznej i gospodarczej, tym bardziej wpływy Francji i Wielkiej Brytanii ograniczyłyby potęgę USA. Jednocześnie Kanada niepokoiła się, że zbyt bliskie związanie się USA z Europą będzie ze szkodą dla roli, jaką powinny one odgrywać na szerszej arenie międzynarodowej. Ta rozdwojona postawa wobec Stanów Zjednoczonych sprawiała, że Kanada była stosownym kandydatem do Komisji Mędrców - zwłaszcza, że oficjalnym celem tej ostatniej było promowanie celów, jakie przyświecały temu państwu od samych początków funkcjonowania NATO.

Spośród wspomnianych trzech państw członkowskich, jedynie Norwegia z ludnością liczącą około 3mln była rzeczywiście małym państwem. Granicząca z ZSRR Norwegia zwróciła się do Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych o ochronę i zaakceptowała NATO z większym entuzjazmem, niż inne państwa skandynawskie. Jednak jej poczucie zagrożenia przełożyło się na upór, aby na jej terytorium nie stacjonowały żadne jednostki NATO, ani broń atomowa. Chociaż Stany Zjednoczone nie były zachwycone tym „przypisem”, zaakceptowały warunki Norwegii i Danii w 1949 roku. Niemniej jednak obecność amerykańska w postaci wojskowej grupy doradczej większej niż całe norweskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, w nieunikniony sposób budziła wątpliwości odnośnie do jej wpływów na politykę NATO.

Podobnie jak Włochy i Kanada, Norwegia pragnęła zagwarantować konsultacje oraz poszerzenie misji NATO. Rekomendacje „trzech mędrców” odzwierciedlały te dążenia.

Rezultat

Jednym konkretnym posunięciem wynikającym z Raportu Komisji Trzech było stworzenie Programu Naukowego NATO. Program ten został zainicjowany w 1957 roku i miał promować projekty oparte na współpracy oraz stymulować wymianę międzynarodową i maksymalizować zyski z kapitału poszczególnych państw, zainwestowanego w badania. Kolejną dziedziną, gdzie zaznaczył się bezpośredni wpływ Komisji Trzech było informowanie, co wiązało się z natychmiastowym powołaniem krajowych urzędników ds. informacji i opracowaniem ukierunkowanych programów informacyjnych. Raport koncentrował się jednak na sprawie konsensusu politycznego, a w tej dziedzinie rezultaty były mieszane.

Spotkania ministerialne Rady Północnoatlantyckiej przynajmniej werbalnie potwierdzały konieczność zintensyfikowania konsultacji w kwestiach niezwiązanych z siłami zbrojnymi. Komitet Doradców Politycznych został stworzony w 1957 roku zgodnie z zaleceniami „trzech mędrców”. Jednak jak poważnie większe potęgi brały pod uwagę rady ze strony małych państw członkowskich? Żaden z „mędrców” nie pochodził z kraju, który dysponował posiadłościami kolonialnymi i być może to wpłynęło na wyłączanie państw niekolonialnych z dyskusji odnoszących się do terytoriów nieobjętych traktatem. A jednak kwestie terenów znajdujących się poza obszarem traktatowym, od Korei, po Kubę i Indochiny i aż po Wietnam miały w latach 60. zasadniczy wpływ na państwa należące do NATO, małe i duże. Kiedy Rada przyjęła rekomendacje „trzech mędrców”, uznała również „prawo i obowiązek rządów państw członkowskich oraz Sekretarza Generalnego do przywoływania spraw, które w ich opinii zagrażają solidarności lub efektywności Sojuszu.”

To przesłanie nie mogło być jaśniej sformułowane. Jednak potrzeba było 10 lat, aby zostało ono usłyszane, a i wtedy stało się to nie w skutek nagłego nawrócenia się głównych mocarstw. To raczej zmieniające się uwarunkowania zimnej wojny w latach 60. pomagają wyjaśnić zmianę relacji pomiędzy członkami Sojuszu. Porażka Rosjan w realizowaniu ich celów w Berlinie i na Kubie w 1961 i 1962 skłoniła wielu Europejczyków do uwierzenia, iż Związek Radziecki porzucił swoje prowokacyjne postępowanie w stosunku do NATO i dostosował się do roli normalnego sąsiada – choć adwersarza. Nowy pogląd na ZSRR umożliwił nadanie większego znaczenia w kręgach NATO kwestiom pozawojskowym oraz zapewnił możliwość większego zaangażowania mniejszych państw w procesy podejmowania decyzji.

W tym samym czasie wojna w Wietnamie nie tylko powodowała drenaż środków USA ulokowanych w Europie, ale także umniejszała ich pozycję wśród członków NATO. Holenderscy i skandynawscy urzędnicy wiedli w 1965 prym w krytykowaniu zaangażowania USA w Azji Południowo-Wschodniej, podczas gdy ich niemieccy i brytyjscy koledzy zachowywali stosunkową powściągliwość. Mniejsze państwa członkowskie Sojuszu wywierały również presję na większych Sojuszników, domagając się położenia większego nacisku na détente, mniejszego na obronność, i czyniły to z wigorem oraz pewnością siebie, którymi nie dysponowały 10 lat wcześniej.

Z inicjatywy belgijskiego ministra spraw zagranicznych Pierre’a Harmela w 1966 roku członkowie Sojuszu zdecydowali się podjąć „analizę przyszłych zadań, które stoją przed Sojuszem (…), w celu wzmocnienia Sojuszu, jako jednego z czynników trwałego pokoju.” Analiza podzielała ogólne nastawienie Raportu Trzech Mędrców, jednak miała szerszy zakres i była bardziej ukierunkowana. Podobnie jak Raport, zaświadczała, że: „Praktyka szczerych i prowadzonych na bieżąco konsultacji musi być pogłębiona i udoskonalona.” Jednak, ośmielony rosnącą potęgą gospodarczą Europy Zachodniej i coraz większym zaangażowaniem mniejszych państw członkowskich NATO w dyskusje o broni nuklearnej, Raport Harmela obejmował zarówno kwestie wojskowe, jak i polityczne. Jego głównym przesłaniem było nawoływanie NATO do skierowania się ku détente, przy jednoczesnym zachowaniu środków niezbędnych do obrony przed wciąż niebezpiecznym Układem Warszawskim. Podstawową radę „mędrców” można znaleźć także w Raporcie Harmela. Chociaż przez te lata nie zawsze z nich korzystano, konsultacje polityczne pozostają równie ważne dla przyszłości NATO w 2006 roku, jak ważne były w roku 1956.

Tekst Raportu Komisji Trzech w sprawie pozawojskowej współpracy w NATO patrz: www.nato.int/docu/basictxt/b561213a.htm

Zalecenia Komisji Trzech w sprawie współpracy politycznej w NATO

Komisja Trzech przedstawiła następujące ogólne wskazówki dotyczące współpracy politycznej: Komisja sporządziła również wiele bardziej szczegółowych zaleceń mających na celu wzmocnienie tej procedury, w tym następujące:
...Początek strony...