Questioni militari
Addio alle armi
Compiti da prima linea: la NATO è necessaria per creare delle forze al fine di contribuire a stabilizzare le zone deboli del mondo e si è adattata a tale compito. (© KFOR)
Christoph Bertram ritiene che la NATO dovrebbe concentrarsi sulla stabilizzazione ed abbandonare la pretesa di essere un'alleanza focalizzata sulla guerra.
Dopo la Guerra Fredda, quando la NATO definì nel Concetto strategico del 1991 i propri ruoli e scopi, la possibilità di essere coinvolta in una nuova guerra convenzionale non poteva essere del tutto esclusa. Da allora, comunque, il dover combattere una guerra è divenuto il compito meno probabile della NATO. Oggi, il prevalente scopo militare dell'Alleanza è quello di promuovere la stabilità in parti del mondo dove l'instabilità potrebbe riguardare piuttosto il benessere che la sicurezza militare dei suoi numerosi membri. Malgrado ciò, la NATO ha finora rifiutato di riconoscere questa nuova realtà strategica e ritiene ancora che la capacità di prevalere in una guerra convenzionale debba costituire il principio su cui basare la sua dottrina, capacità, cultura ed organizzazione.

Negli ultimi 15 anni la NATO ha certamente dimostrato una notevole adattabilità. L'Alleanza ha ampliato il numero dei propri membri, estendendo in modo significativo l'area di stabilità in Europa e al di fuori di questa. Ed ha riconosciuto che la sicurezza è divenuta globale con la conseguenza che, essendo la più importante organizzazione di sicurezza dell'Occidente, deve essere in grado di operare al di fuori dell'area euro-atlantica, se vuole rimanere credibile agli occhi dei propri membri e del resto del mondo. Ciò che l'Alleanza deve ancora accettare, comunque, è che il solo compito che si richiede ora di compiere alle forze della NATO è quello di promuovere la stabilità. Dei singoli membri possono ancora volere conservare le capacità per combattere delle guerre convenzionali. Ma la NATO non è più adeguata per affrontare la sua sfida originale, né ciò le viene richiesto.

Non le viene più richiesto di combattere una guerra perché il più importante tra i suoi membri, gli Stati Uniti, ha forze più che sufficienti per combattere e vincere guerre convenzionali contro qualsiasi potenza sulla faccia della terra. Per delle ragioni che secondo Andrew J. Bacevich (The New American Militarism, Oxford University Press, 2005) riflettono l'ambizione strategica dell'ultima superpotenza come pure le sue dinamiche interne, Washington ha creato e continua a mantenere una tale capacità bellica che non v'è alcuna esigenza che gli alleati facciano altrettanto. Infatti, in un suo articolo sulla campagna in Kosovo del 1999 e sulla guerra in Afghanistan del 2001 inserito nelle Visions of the Atlantic Alliance, a cura di Simon Serfaty (CSIS Press, 2005), James Dobbins della Rand Corporation concludeva che: "Entrambe le campagne militari hanno dimostrato che gli Stati Uniti hanno più che sufficienti capacità per uno scontro convenzionale e pochi aspetti militari devono dipendere dai materiali forniti dagli alleati.. Considerata in una prospettiva transatlantica, l'accresciuta capacità convenzionale europea è largamente in eccesso, salvo per quanto ciò contribuirebbe ad incrementare la capacità europea a schierare e sostenere forze più consistenti per operazioni di stabilizzazione a maggiore distanza". Nella guerra in Iraq, gli Stati Uniti hanno dimostrato ancora una volta di non aver bisogno di alleati per sconfiggere un esercito nemico.

Politicamente la NATO non è adeguata a combattere delle guerre convenzionali, che probabilmente, se mai, avranno luogo al di fuori dell'Europa, coinvolgendo così a gradi diversi di intensità i sempre più numerosi membri dell'Alleanza. In tali circostanze, il consenso dell'Alleanza sarebbe difficile da conseguire. Una guerra convenzionale non unirebbe la NATO, piuttosto renderebbe manifesta la sua mancanza di unità e minerebbe la sua credibilità. Le campagne convenzionali saranno perciò probabilmente condotte o dagli Stati Uniti da soli, o da una coalizione volontaria, cui parteciperebbero meno membri di quanti ne annoveri l'Alleanza, come pure paesi non membri della NATO.

Una missione possibile: la stabilizzazione

Ciò per cui la NATO è necessaria e a cui si è adattata è ciò che l'Alleanza ha sempre fatto da quando si è dispiegata in Bosnia Erzegovina nel 1995, cioè creare delle forze per contribuire a stabilizzare le zone deboli del mondo. Ciò ha avuto inizio nei Balcani, si estende oggi all'Afghanistan, e, in prospettiva, fa pensare che vi sarà una crescente esigenza di tale attività. Leggendo i recenti comunicati stampa della NATO, si trae conferma che questo è ora il lavoro quotidiano della NATO. La Forza di risposta della NATO (NRF), creata originariamente per consentire alle forze europee di cooperare con quelle degli Stati Uniti negli aspetti più complessi di un conflitto militare, ha appena completato una missione umanitaria in Pakistan. La questione più rilevante per il futuro della NATO, come il Segretario generale Jaap de Hoop Scheffer non si stanca mai di sottolineare, è se essa "terrà duro" in Afghanistan, un impegno di cui non si vede ancora la fine.

La stabilizzazione è anche ciò per cui la NATO è più idonea, sia sul piano politico che su quello militare. Sul piano politico, in quanto le recenti esperienze hanno dimostrato che i paesi membri tendono a trovare facilmente l'accordo quando si tratta di operazioni di stabilizzazione. Sul piano militare, in quanto, se nessuno degli eserciti europei può competere con gli Stati Uniti per ciò che concerne spesa e capacità di combattimento nei suoi aspetti più complessi, sono invece numerosi quelli che hanno esperienza di operazioni di stabilizzazione. Inoltre, il Quartier generale supremo delle potenze alleate in Europa di Mons è qualificato ad un livello che non ha uguali nel fornire la necessaria attività preparatoria, tanto ai paesi membri che ai partner, per dispiegare forze per il contenimento di una crisi e per operazioni di mantenimento della pace.

Invece di criticare gli alleati che preferiscono sviluppare le capacità per la stabilizzazione piuttosto che quelle necessarie allo scontro bellico, la NATO dovrebbe preoccuparsi per i membri che cercano di fare simultaneamente, ma in modo imperfetto, entrambe.
Malgrado ciò, a Bruxelles sopravvive la convinzione che il compito primario dell'Alleanza consista ancora nell'essere pronta a sconfiggere ogni minaccia militare diretta contro l'integrità territoriale dei suoi membri. Gli stessi comunicati stampa della NATO, che non cessano di parlare che di mantenimento della pace, affermano che l'Alleanza rimane il fondamento della difesa collettiva. Invece di prendere atto degli evidenti cambiamenti prodottisi nel contesto strategico, il modo di pensare politicamente corretto vincola l'Alleanza al mantra contenuto nel suo ultimo Concetto strategico (quello del 1999), che cioè "mantenere un'adeguata capacità militare ed un completo stato di preparazione per agire collettivamente per la difesa comune rimane essenziale per gli obiettivi dell'Alleanza nel campo della sicurezza" e che tali capacità costituiscono anche "la base della capacità dell'Alleanza di contribuire alla prevenzione dei conflitti ed alla gestione della crisi". La struttura, le procedure, il linguaggio e la cultura dell'organizzazione continuano a veicolare il messaggio che essa deve poter far fronte ai maggiori pericoli di un'aggressione militare. Le carenze nelle capacità sono ancora ampiamente definite in base a questo principio, allo stesso modo delle strutture di comando, che, sebbene notevolmente modificate, restano concepite per il vecchio modello, non per il nuovo compito. Le più recenti innovazioni, la NRF ed il Comando alleato per la trasformazione, sono state create specificamente per affrontare la presunta carenza di potenza militare della NATO negli aspetti più complessi.

Le ragioni di questa mancanza di rapporto tra realtà e concezioni non sono determinate in primo luogo da cecità verso le nuove sfide. Dopo tutto, le operazioni di stabilizzazione sono oggi ampiamente ritenute come le principali preoccupazioni della NATO. Giungere ad ammettere che devono ora costituire il principio ispiratore della NATO è reso difficile sia dall'inerzia istituzionale che dalla preoccupazione che così facendo si indebolirebbe ulteriormente la già affaticata struttura dell'Alleanza. C'è il timore che una divisione dei compiti tra forze militari "stabilizzatrici" e "combattenti" minerebbe la coesione dell'Alleanza e condurrebbe ad un'organizzazione a due livelli, in cui alcuni paesi svolgerebbero solo una funzione, non l'una e l'altra. Inoltre, in questo modo, i paesi potrebbero non onorare i loro impegni relativi agli aspetti più complessi degli impegni militari, preferendo quelli che apparentemente sono i compiti meno costosi della stabilizzazione. Delle forze a due livelli darebbero presto luogo ad una duplice mentalità. Il divario tra il livello di preparazione militare europeo e quello degli Stati Uniti si amplierebbe ancor più.

Tali timori sono, comunque, infondati. In concreto, accettare risolutamente la priorità della stabilizzazione rafforzerebbe l'Alleanza e fornirebbe il contesto in cui un gran numero dei suoi problemi attuali possono essere affrontati con maggiori probabilità di successo.

Unire, non dividere

Concentrandosi sulla stabilizzazione, la NATO farebbe qualcosa che soddisferebbe gli interessi di sicurezza di tutti i suoi membri, su entrambe le sponde dell'Atlantico. Vi potrebbe essere un rischio di un'Alleanza a due livelli se solo le forze europee dovessero occuparsi di stabilizzazione. Ma l'esperienza USA in Iraq non è stata senza significato per i politici e i pianificatori militari americani che hanno tardivamente indicato la stabilizzazione come una missione militare fondamentale. Infatti, ha fatto anche comprendere ai critici della "guerra di coalizione" l'utilità degli alleati che possono fornire il gran numero di forze necessarie sulla lunga distanza che una seria stabilizzazione richiede. Oggi e in futuro, sia le forze USA che quelle non USA saranno coinvolte sempre più in tale compito.

La stabilizzazione non dovrebbe essere considerata come un'opzione meno onerosa. Infatti, tali operazioni sono generalmente più costose delle di solito brevi campagne militari odierne; richiedono delle forze ben addestrate e ben equipaggiate; e spesso comportano maggiori rischi per i singoli soldati. La prima guerra della NATO, la campagna in Kosovo del 1999, non comportò alcuna perdita alleata e, sebbene protrattasi a causa della decisione di non dispiegare truppe terrestri, durò meno di tre mesi. Da allora, le forze della NATO sono state dispiegate in Kosovo in gran quantità e, sebbene tali livelli siano stati ridotti, qualche forma di presenza militare occidentale nella provincia è probabile resti necessaria per molti anni a venire. I costi della stabilizzazione e della ricostruzione hanno già abbondantemente superato quello dell'originaria operazione militare. La Guerra in Iraq del 2003 è durata qualche settimana. Invece, la stabilizzazione postbellica ha già richiesto tre anni, è ben lungi dal terminare e si è dimostrata estremamente costosa in termini sia di perdite umane che di spese. Invece di criticare gli alleati che preferiscono sviluppare le capacità per la stabilizzazione piuttosto che quelle necessarie allo scontro bellico, la NATO dovrebbe preoccuparsi per i membri che cercano di fare simultaneamente, ma in modo imperfetto, entrambe. Pochi alleati preziosi possiedono le risorse per essere convincenti in entrambe tali attività.

Una NATO che si specializza nella stabilizzazione aumenterebbe forse il divario tra europei ed americani quanto a capacità e modi di concepire la sicurezza? Dato che la più recente divergenza transatlantica è emersa a causa della propensione dell'alleato dominante per lo scontro bellico, sembra se non altro opinabile attribuire tale effetto ad un comune impegno per la stabilizzazione. Il divario tra capacità e concezioni europee ed americane va in realtà ampliandosi, e tutti gli appelli dei periodici vertici della NATO per ridurre il divario sulle capacità non sono riusciti a produrre il risultato desiderato. Mentre le guerre hanno diviso l'Alleanza perché non sono riuscite a raccogliere il sostegno di tutti i membri e richiedevano le capacità solo di pochi, le operazioni di mantenimento della pace, come quelle in Bosnia Erzegovina ed in Afghanistan, hanno compattato l'Alleanza perché facevano appello a comuni interessi come pure a capacità che quasi tutti gli alleati potevano offrire.

Nel processo decisionale dell'Alleanza il potere negoziale di "quelli favorevoli alla stabilizzazione" non dovrebbe essere inferiore a quello di " coloro che sono favorevoli allo scontro". Dopo tutto, le forze che si occupano delle pulizie sono almeno tanto importanti quanto quelle che sfondano le porte. Ogni membro che spera di contare sulla capacità di stabilizzazione della NATO, una volta terminato lo scontro, dovrebbe essere tanto prudente da ottenere per tempo il sostegno del maggior numero possibile di membri. Agli alleati, le cui forze dovrebbero svolgere questo fondamentale compito una volta finita la guerra, andrebbe riservato un equivalente grado di influenza prima che questa cominci.

Gli effetti positivi

Non solo costituiscono dei timori ingiustificati quelli secondo cui ne soffrirebbe la coesione dell'Alleanza se si desse priorità alle operazioni e alle capacità di stabilizzazione, ma vi sono addirittura dei vantaggi. Una volta deciso, è probabile che ciò contribuisca a risolvere alcuni dei problemi che l'Alleanza deve risolvere oggi e in futuro: unità, allargamento, rapporti con la Russia, e cooperazione con l'Unione Europea.

Nel dopo Guerra Fredda, l'unità dell'Alleanza è stata di solito messa a dura prova da azioni militari tradizionali e ristabilita grazie al comune interesse per la stabilizzazione. Ciò non sorprende molto nelle attuali circostanze strategiche, in cui le minacce sono ambigue e quindi controversa la decisione su come meglio affrontarle. Ma questa tende ad essere assai meno controversa quando si tratta della necessità di impedire che importanti aree scivolino nel caos.

L'allargamento ha esteso con successo l'area di stabilità che l'adesione alla NATO comporta. L'Alleanza non è ancora intrinsecamente capace di definire i propri confini esterni, e l'allargamento è destinato a continuare. Ma, ad ogni nuovo membro che si aggiunge, l'affermazione della NATO di essere innanzitutto un'organizzazione per la difesa collettiva, diviene meno plausibile e l'impegno alla difesa collettiva, incardinato nell'articolo 5 del Trattato di Washington, più blando. Enfatizzando le operazioni per la stabilità quale primaria funzione dell'Alleanza, si rammenterebbe ai nuovi venuti che l'adesione non attiene alla richiesta di assistenza da parte della NATO per qualsiasi difficoltà essi possano avere con i loro vicini, bensì implica un attivo contributo al comune compito della stabilizzazione.

Con un allargamento che prima o poi probabilmente includerà l'Ucraina, la NATO deve sviluppare una strategia per far sì che un tale passo risulti accettabile per la Russia. Enfatizzare piuttosto la sua missione di stabilizzazione che quella rivolta alla difesa collettiva aiuterebbe la NATO sia a presentare l'inclusione dell'Ucraina nell'Alleanza come non minacciosa per la Russia sia ad aprire nuovi canali per la cooperazione pratica con la Russia in questo settore.

Da ultimo, ciò contribuirebbe a fornire un fondamento per una più stretta cooperazione UE-NATO. Alla base della riluttanza di alcuni paesi della UE nei confronti di un rapporto più strutturato sta il sospetto che ciò impedirebbe l'integrazione dell'Unione Europea nel campo della difesa, attribuendo alla NATO ed al suo più importante membro un veto su ciò che gli europei si apprestano a fare. Una volta che la NATO optasse chiaramente per la stabilizzazione, è probabile che tali sospetti verrebbero più facilmente dissipati.

Qui sta il problema. Ciò non implica che la NATO debba abbandonare l'impegno per la difesa collettiva dei suoi membri. Infatti, le forze che può radunare per le operazioni di stabilità, date le probabili sfide, saranno anche adeguate per questo. Ma ciò implica che il rinnovamento dell'Alleanza non si possa più ottenere puntando sulla sua validità in guerra, convenzionale o meno che sia, ma solo dimostrando il ruolo straordinario ed unico che può svolgere come il maggiore fornitore del dopoguerra di forze militari per la gestione delle crisi e per la stabilizzazione e rendendo questo lo standard per i requisiti relativi alle forze e alla pianificazione delle forze. Una volta terminata la Guerra Fredda, la NATO ha mostrato una straordinaria prontezza ad adeguarsi alle nuove realtà. Rendere la stabilizzazione la sua vocazione principale costituisce il prossimo passo necessario.

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