Storia
Il rapporto dei "Tre Saggi": 50 anni dopo
I Tre Saggi: (da sin. a destra) Halvard Lange, Gaetano Martino e Lester B. Pearson. (© NATO)
Lawrence S. Kaplan analizza il significato del "Rapporto del Comitato dei Tre sulla cooperazione non militare nella NATO" nel cinquantesimo anniversario dalla pubblicazione.
Coloro che visitano il Segretariato internazionale della NATO spesso trascorrono la giornata in sale che portano nomi come Lange, Martino e Pearson. Queste sale di conferenza sono state dedicate a Halvard Lange, Gaetano Martino e Lester B. Pearson, rispettivamente Ministri degli esteri di Norvegia, Italia e Canada, in riconoscimento del loro impegno nel metter a punto, nel 1956, il Rapporto del Comitato dei Tre sulla cooperazione non militare nella NATO. Benché il Rapporto venga di solito presentato come uno dei documenti fondamentali della NATO e molte delle idee in esso contenute siano diventate alla fine degli standard dell'Alleanza, nell'immediato non ebbe un grande effetto.

Il Consiglio Nord Atlantico nominò un comitato composto dai tre uomini di stato nel maggio 1956 per "suggerire al Consiglio modi e mezzi per ampliare la cooperazione nei settori non militari e per rafforzare l'unità della Comunità atlantica". I tre "Saggi" consegnarono il loro Rapporto di 15 pagine nel dicembre, ed il Consiglio manifestò il suo apprezzamento nella riunione del maggio 1957, allorché inaugurò delle nuove procedure basate sulle raccomandazioni del Comitato. I ministri affermarono che "erano stati raggiunti utili e concreti risultati, e che l'Alleanza acquisiva maggiore maturità e solidarietà".

Se il Consiglio credeva veramente che la consultazione tra i membri costituisse il modello per l'immediato futuro o stavano ingannando se stessi o stavano lusingando i sentimenti delle nazioni più piccole della NATO. Anche un rapido sguardo alla storia dell'Alleanza dopo il 1956 rivela che le principali potenze - Francia, Regno Unito e Stati Uniti - continuarono a prendere decisioni consultandosi poco o niente con i ministri dei paesi che avevano elaborato il rapporto. Non vi fu nessuna consultazione con essi quando, nel 1960, il Presidente Charles de Gaulle propose un triumvirato con il Regno Unito e gli Stati Uniti per guidare l'Alleanza; o quando, nel 1962, gli Stati Uniti sfidarono la marina sovietica nella crisi dei missili di Cuba; o quando, nel 1968, il Regno Unito ritirò le proprie forze stanziate ad est di Suez. Inoltre, negli anni immediatamente successivi ci furono pochi richiami al Rapporto che specificamente raccomandava un'ampliata cooperazione e consultazione "nelle prime fasi della formazione di una linea politica e prima che le posizioni nazionali divenissero definitive".

E' forse ironico che la crisi di Suez scoppiasse proprio nel momento in cui il Comitato elaborava il Rapporto. Appena sei settimane prima che Francia e Regno Unito attuassero l'invasione dell'Egitto per presidiare il canale di Suez, il Comitato si era consultato individualmente con ciascun paese membro per chiarire le posizioni che ciascuno governo aveva assunto "riguardo alla cooperazione nei settori politici, economici, culturali e dell'informazione". In quell'occasione, i ministri degli esteri Christian Pineau (Francia) ed Anthony Nutting (Regno Unito) presumibilmente fornirono le risposte che il Comitato si aspettava. L'incongruenza risultò stridente tra l'azione anglo-francese in ottobre, di cui né gli Stati Uniti né il Comitato dei Tre avevano avuto alcuna preventiva notifica, e le conversazioni apparentemente fruttuose di settembre.

Origini

Incentivare il miglioramento delle condizioni relative alla consultazione nell'ambito dell'Alleanza è stato un lungo processo. Sin dai primi passi di questa, gli alleati più piccoli avevano percepito che la loro voce era assai raramente ascoltata o tenuta in considerazione. Infatti, i paesi del Benelux avevano già incontrato difficoltà nel persuadere la Francia e il Regno Unito ad essere considerati dei partner con pari dignità nel Patto di Bruxelles del 1948. Allorché si avviarono nel 1948 i negoziati per un'alleanza atlantica, le posizioni degli Stati Uniti prevalsero in quasi tutte le questioni: sia nel superamento della riluttanza europea ad ammettere alcune nazioni "passerella", come la Norvegia e il Portogallo, quali membri istitutivi, così pure, dopo che il trattato fu firmato, nella creazione di un Gruppo permanente composto da Francia, Regno Unito e Stati Uniti che prendesse le decisioni fondamentali per il Comitato militare. Non deve sorprendere che la firma del trattato sia avvenuta a Washington e non alle Bermuda, come gli inglesi avevano proposto, o a Parigi, dove tanti trattati USA erano stati conclusi in passato. L'amministrazione Truman intervenne in Corea senza consultare nessuno dei suoi alleati della NATO. Che i Comandanti supremi alleati nominati dopo la Guerra di Corea fossero americani e non europei fu una logica conseguenza del predominio USA nell'Alleanza negli anni '50. In quegli anni, la dipendenza dell'Europa dal sostegno economico degli Stati Uniti e dalla loro capacità militare per impedire un'aggressione sovietica giustificava la riluttante accettazione da parte degli alleati più piccoli di un ruolo minore rispetto agli Stati Uniti. Ma furono meno tolleranti nei confronti della presunta superiorità dei due principali alleati europei.

La consultazione politica rimane nel 2006 così importante per il futuro della NATO quanto lo era nel 1956 a capacità necessaria per rendere tale contesto favorevole in modo durevole.
Fu il Segretario di stato USA John Foster Dulles che dette il via al Comitato dei Tre, in aprile, quando pubblicò numerose dichiarazioni in cui gli Stati Uniti si dicevano ansiosi di estendere le funzioni della NATO ai settori non militari. La Guerra Fredda aveva una grande importanza nei suoi pensieri. Il cambiamento da lui proposto nell'enfasi della NATO trovava in gran parte ragione nell'esigenza di affrontare l'apparente cambiamento nella strategia sovietica, sotto Nikita Krusciov, che consisteva in qualcosa di assai diverso dall'intimidazione militare. La consultazione nei settori non militari avrebbe potuto costituire un efficace modo per opporsi alla crescente offensiva sovietica in campo economico e sociale.

Il risultato fu la nomina da parte del Consiglio Nord Atlantico di un comitato per "esaminare in modo effettivo altre misure che potrebbero essere prese a questo punto per promuovere efficacemente i loro comuni interessi".

Questo Comitato trovava un precedente in un altro Comitato dei Tre, chiamato anch'esso dei "Tre Saggi", nominato nel 1951 per raccomandare dei modi per espandere la produzione militare dei membri senza danneggiare la ricostruzione delle loro economie. È importante notare che le persone scelte per questo delicato compito erano tutte rappresentanti delle principali potenze - W. Averell Harriman, coordinatore americano del Programma per la ricostruzione europea, Sir Edwin Plowden, noto industriale britannico, e Jean Monnet, il più importante economista francese. Per la prima volta, si dovettero esaminare contestualmente le esigenze militari, le capacità economiche e i limiti politici della NATO per facilitare l'individuazione di adeguate strategie. Il momento della nomina del Comitato coincise con il riconoscimento da parte dell'amministrazione Truman che la cooperazione da parte dell'Europa avrebbe avuto un benefico effetto sull'atteggiamento del congresso verso i futuri aiuti all'estero.

Nel 1956, permaneva il problema dell'esclusione degli alleati più piccoli dal processo decisionale. Sebbene la NATO andasse orgogliosa del suo processo decisionale attraverso il consenso, il cosiddetto "metodo NATO", il consenso era assai spesso raggiunto o dopo un'azione unilaterale da parte dell'alleato più importante o attraverso una ristretta consultazione tra le principali potenze. Gli altri membri della NATO venivano lasciati ai margini. Per rabbonire quei paesi, e quindi rafforzare l'Alleanza, il Consiglio nominò degli statisti dello stesso calibro di quelli che parteciparono nel 1951 al Comitato dei Tre, tendendo la mano a tre paesi che avevano sollevato proteste.

Composizione

Halvard Lange, Gaetano Martino, il presidente, e Lester B. Pearson erano tutti coerentemente favorevoli alla NATO. Lange era probabilmente la figura più influente della Scandinavia, avendo sostenuto l'adesione di Norvegia e Danimarca alla NATO nel 1949, piuttosto che partecipare ad un'alleanza dei Paesi del nord con la Svezia. Pearson aveva sottoscritto il Trattato Nord Atlantico per il Canada ed era stato a capo della delegazione canadese alle Nazioni Unite dal 1948 al 1957. Aveva proposto l'utilizzo della Forza d'emergenza dell'ONU per controllare la crisi di Suez, ed aveva ottenuto il premio Nobel per la Pace nel 1957. Insieme al professor Martino, ardente propugnatore dell'unità europea (e padre dell'ex ministro della difesa italiano, Antonio Martino), rappresentavano al più alto livello le nazioni più piccole.

Ciascuna delle tre nazioni aveva differenti ed impellenti motivi per chiedere un maggiore riconoscimento del proprio ruolo nell'Alleanza. Da un punto di vista quantitativo non è logico includere l'Italia tra i membri "più piccoli" della NATO. Negli anni '50 aveva una popolazione di quasi 50 milioni, maggiore di quella inglese (46 milioni) e di quella francese (43 milioni). La si poteva considerare fra le nazioni più piccole solo perché l'Italia si era autodefinita a quel tempo potenza "minore". Benché l'Italia, insieme al Canada e alla Norvegia, fosse un membro fondatore della NATO, nessun altro paese era stato oggetto di maggiori discussioni nei Colloqui esplorativi di Washington dell'estate e dell'autunno 1948. Obiezioni alla sua adesione provenivano in parte dal discutibile contributo militare che l'Italia avrebbe potuto dare all'Alleanza, date le restrizioni che dopo che la Seconda Guerra mondiale erano state imposte a questo paese, antico membro dell'Asse. Il fatto che l'Italia non fosse bagnata dall'Atlantico, né vicina ad esso, costituiva un'altra ragione per escluderla. Quando l'Italia è stata alla fine accettata quale partner con pari dignità, ciò è avvenuto grazie agli sforzi della Francia e di coloro che al Dipartimento di stato volevano prevenire un rinnovarsi della minaccia costituita dal comunismo italiano. Inizialmente, la Francia era stata contraria a tale ammissione, ma aveva cambiato radicalmente la propria posizione, perché sostenere l'Italia tornava utile alla sua pretesa di includere l'Algeria.

I rappresentanti italiani, dal canto loro, si rendevano conto dell'ambiguità se non dell'ostilità dei futuri partner della NATO, e valutarono la possibilità di un accordo bilaterale per ottenere l'aiuto degli Stati Uniti unitamente a delle garanzie di sicurezza. Si risentirono dell'atteggiamento dei loro nuovi alleati. Si risentirono inoltre per l'esclusione dal Gruppo permanente del Comitato militare, ambito riservato alle massime autorità militari di Francia, Regno Unito e Stati Uniti.

Il Canada si trovava in una posizione più invidiabile. Gli Stati Uniti lo corteggiavano per comprovare che l'Alleanza era veramente "atlantica" e non un semplice eufemismo per un'ampliata Unione occidentale. Con una popolazione di 16 milioni, il Canada era una media potenza per dimensioni e certamente qualcosa di più in termini di risorse. Aveva molto da offrire all'Alleanza, come aveva già fatto alla causa alleata durante la Seconda Guerra mondiale. Nel 1948, la diplomazia canadese aveva svolto un importante ruolo nella preparazione del testo del Trattato di Washington. Pur tuttavia, c'era sempre una certa ambiguità nel suo rapporto con il più grande vicino. Nel 1948 la delegazione canadese assunse una posizione sugli aspetti non militari di un'alleanza transatlantica che non fu condivisa dagli Stati Uniti. Qualunque forma definitiva avesse preso, i canadesi ritenevano che la NATO dovesse essere qualcosa di più di una semplice alleanza militare. Ciò giustificava l'insistenza del Canada sull'art. 2 del Trattato di Washington, che impegnava i firmatari a sviluppare amichevoli e pacifiche relazioni internazionali e ad eliminare i contrasti economici, a cui il Segretario di stato USA Dean Acheson aveva dato una riluttante approvazione. I canadesi non erano per niente sicuri che la NATO, sotto la guida degli Stati Uniti, avrebbe attribuito grande enfasi ai legami economici e culturali che erano necessari per tenere unita la comunità atlantica.

C'era ancora un altro aspetto nella NATO che interessava il Canada. L'adesione ad un'entità transatlantica gli avrebbe consentito un po' più di margine di manovra nei confronti del suo vicino meridionale, che a volte lo intimidiva. La diplomazia canadese riteneva che l'Alleanza Atlantica potesse divenire una forza riequilibratrice nei confronti degli Stati Uniti. Quanto più la comunità atlantica si fosse mossa verso l'unione politica ed economica tanto più l'influenza della Francia e del Regno Unito avrebbe frenato il potere degli Stati Uniti. Allo stesso tempo, il Canada era preoccupato dal fatto che degli Stati Uniti troppo strettamente legati all'Europa, lo sarebbero stati a detrimento del ruolo che avrebbero dovuto svolgere nella più vasta arena internazionale. Questo modo schizofrenico di considerare gli Stati Uniti rese il Canada un candidato adeguato al Comitato dei Saggi, specie quando il suo scopo dichiarato divenne quello di sostenere gli obiettivi che il paese aveva individuato sin dall'inizio della NATO.

Dei tre paesi membri rappresentati nel comitato, solo la Norvegia, con una popolazione di circa 3 milioni, era effettivamente una piccola nazione. Confinando con l'Unione Sovietica, la Norvegia si era rivolta al Regno Unito ed agli Stati Uniti per ottenerne protezione, ed aveva accettato l'idea della NATO con maggiore entusiasmo di altri paesi scandinavi. Nonostante la consapevolezza della propria vulnerabilità, manifestò con insistenza che né unità né armi atomiche della NATO venissero schierate sul suo territorio. Pur non gradendo questa "postilla", gli Stati Uniti nel 1949 accettarono le condizioni di Norvegia e Danimarca. Tuttavia, una presenza USA sotto forma di gruppo consultivo per l'assistenza militare, più numeroso dell'intero ministero degli esteri norvegese, sollevò inevitabilmente questioni su quale influenza avrebbe potuto avere sulle politiche della NATO.

La Norvegia, come l'Italia ed il Canada, voleva garantire la consultazione come pure l'ampliamento della missione della NATO. Le raccomandazioni dei Saggi rispecchiarono queste preoccupazioni.

Risultati

Un concreto sviluppo derivante dal Rapporto del Comitato dei Tre è stato il Programma scientifico della NATO. Avviato nel 1957, era destinato a promuovere progetti in collaborazione per stimolare lo scambio internazionale e massimizzare il profitto delle risorse nazionali investite nella ricerca. Un altro settore in cui il Comitato dei Tre ha avuto un immediato effetto è stato quello dell'informazione con la creazione di funzionari nazionali dell'informazione e in seguito programmi mirati di informazione a livello nazionale. Il nucleo del Rapporto era costituito, comunque, dalla consultazione politica e qui i risultati sono stati sia buoni che cattivi.

Le riunioni ministeriali del Consiglio Nord Atlantico se non altro si adeguarono, sia pure sul piano puramente formale, all'esigenza di accrescere la consultazione nelle materie diverse da quelle militari. Un Comitato dei consiglieri politici venne creato nel 1957 sulla base di una proposta dei Saggi. Ma fino a che punto le maggiori potenze tennero conto delle indicazioni provenienti dai membri più piccoli? Nessuno dei Saggi proveniva da un paese con possedimenti coloniali, e questa può essere stata una soluzione per escludere i paesi non coloniali dalle discussioni relative ai territori al di fuori dell'ambito del trattato. Negli anni '60, anche le questioni "fuori area", dalla Corea a Cuba, all'Indocina e al Vietnam ebbero un impatto sugli alleati, piccoli e grandi. Quando il Consiglio approvò le raccomandazioni dei Tre Saggi, riconobbe inoltre "il diritto e il dovere dei governi degli stati membri e del Segretario generale di sottoporre all'attenzione del Consiglio questioni che a loro avviso potessero minacciare la solidarietà o l'efficacia dell'Alleanza".

Il messaggio non avrebbe potuto essere più chiaro. Ma occorse un decennio perché venisse recepito, e quando ciò accadde non fu per un improvviso cambiamento da parte delle principali potenze. È, piuttosto, il mutevole contesto della Guerra Fredda negli anni '60 a spiegare il determinarsi di un diverso rapporto fra gli alleati. Il fallimento sovietico a raggiungere i propri obiettivi a Berlino (1961) e a Cuba (1962) indusse molti europei a ritenere che l'Unione Sovietica avesse abbandonato il suo atteggiamento provocatorio verso la NATO e si fosse adeguata al ruolo di un normale anche se antagonistico vicino. Un nuovo modo di considerare i sovietici fece sì che le questioni non militari divenissero più importanti negli ambienti NATO e fornì l'occasione per una maggiore partecipazione dei paesi più piccoli al processo decisionale.

Allo stesso tempo, la Guerra in Vietnam non solo prosciugava le risorse USA in Europa ma ne erodeva anche la supremazia tra gli alleati. Nel 1965, i rappresentanti olandesi e scandinavi furono i maggiori critici in Consiglio del coinvolgimento USA nell'Asia sud-orientale mentre inglesi e tedeschi rimasero relativamente tranquilli. Le nazioni più piccole inoltre esercitarono pressioni sugli alleati più grandi perché si ponesse maggiore enfasi sulla distensione e meno sulla difesa con un vigore e una fiducia che non avevano avuto dieci anni prima.

Su iniziativa del Ministro degli esteri belga Pierre Harmel, gli alleati decisero nel 1966 di "analizzare i futuri compiti che l'Alleanza aveva davanti .. allo scopo di rafforzare l'Alleanza quale fattore di pace durevole". Questo studio, pur condividendo lo spirito del comitato del 1956, era di più vasta portata e più mirato. Come nel Rapporto dei Saggi, vi si affermava che: "Occorre approfondire ed accrescere l'uso di franche e tempestive consultazioni". Ma, imbaldanzito dalla crescente forza economica dell'Europa occidentale e dal maggiore coinvolgimento degli alleati più piccoli nel dibattito sul nucleare, il Rapporto Harmel incluse questioni militare come pure politiche. Il suo principale messaggio è stato quello di stimolare la NATO a procedere verso la distensione, come pure a mantenere le proprie difese verso un Patto di Varsavia ancora pericoloso. Il consiglio dei Saggi si può ritrovare nel Rapporto Harmel. Sebbene non sempre applicata nel corso degli anni, la consultazione politica rimane nel 2006 così importante per il futuro della NATO quanto lo era nel 1956.

Per il testo del Rapporto del Comitato dei Tre sulla cooperazione non militare nella NATO, si veda: www.nato.int/docu/basictxt/b561213a.htm
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