L'evoluzione delle operazioni della NATO
Forze sempre più dispiegabili: in base alle esigenze del tipo di operazioni, la NATO si specializza in incrementi, gli alleati devono decidere se, quando e come essere coinvolti, e se la NRF debba essere dispiegata.
(© SHAPE)
James Pardew e Christopher Bennett esaminano come l'attenzione della NATO si sia rivolta verso le operazioni e le sfide future.
In poco più di un decennio, la NATO si è evoluta da un'Alleanza focalizzata sulla pianificazione dell'eventualità di una guerra ad alta intensità in Europa centrale in un'organizzazione altamente operativa con una eclettica miriade di missioni. Oggi, alleati e partner della NATO sono impegnati in diverse operazioni guidate dall'Alleanza in tre continenti - Africa, Asia ed Europa. Questo aumento degli impegni testimonia sia la volontà dell'Alleanza che la sua capacità di rispondere alle minacce per la sicurezza dovunque queste si determinino.

Il problema che la NATO ha ora di fronte non è quello di essere un'organizzazione alla ricerca della propria identità, come alcuni analisti temevano, ma piuttosto quello di scegliere le missioni che può intraprendere di fronte a un sostenuto flusso di requisiti operativi e di altro genere. Questo dinamico clima operativo è stato e continua ad essere un motore per riformare tutta la struttura dell'Alleanza. Infatti, l'esigenza di dotare la NATO per renderla in grado di effettuare operazioni è al centro della trasformazione in corso dell'Alleanza. Come ha dichiarato il Segretario generale Jaap de Hoop Scheffer: "Abbiamo bisogno di forze che possono reagire rapidamente, che possono essere dispiegate a grandi distanze, e poi sostenute per lunghi periodi di tempo".

Sotto molti aspetti, è straordinario quanto sia divenuta operativa l'Alleanza in un periodo di tempo relativamente breve. Di sicuro, il progresso non è stato sempre lineare né privo di contrasti. Il cambiamento di orientamento ha richiesto una notevole dose di pragmatismo, spesso improvvisazione e riforme di ampia portata. Inoltre, si è verificato in una fase di adesione di nuovi stati membri, in cui questi introducevano nell'Alleanza prospettive, capacità ed energie nuove. Fin dal principio, il processo ha richiesto un notevole incremento di conoscenze in funzione del ritmo di cambiamento sempre crescente.

Le iniziative per rendere la NATO idonea alle missioni che dovrà probabilmente intraprendere nei prossimi anni includono lo sviluppo della Forza di risposta della NATO (NRF); iniziative perché l'Alleanza assuma un ruolo più politico, in particolare nelle regioni in cui le sue forze sono dispiegate; e misure per creare sempre più solidi partenariati con i paesi non membri e con altre organizzazioni internazionali.

La violenza nei Balcani determina il cambiamento

L'intervento della NATO in Bosnia Erzegovina nell'estate 1995 ha costituito un punto di svolta per l'Alleanza. Inizialmente, la NATO è stata coinvolta nella Guerra di Bosnia per sostenere le Nazioni Unite nell'applicare le sanzioni economiche, un embargo sulle armi e una zona di interdizione al volo, come pure per fornire la pianificazione militare della contingenza. Queste misure hanno contribuito a frenare il conflitto e a salvare vite umane, ma si sono dimostrate inadeguate per porre fine alla guerra. Al contrario, la campagna aerea della NATO di 12 giorni ha spianato la strada all'Accordo di Dayton, l'accordo di pace che ha posto fine alla Guerra di Bosnia, entrato in vigore il 20 dicembre 1995. In base ai termini dell'accordo, la NATO ha dispiegato per la prima volta i soldati della pace, guidando una Forza di attuazione (IFOR), forte di 60.000 uomini.

Il dispiegamento di IFOR, cui partecipavano soldati provenienti da paesi della NATO e non, è stato il primo importante impegno militare operativo terrestre dell'Alleanza e ha contribuito notevolmente a rimodellarne l'identità dopo la Guerra Fredda. Il processo di adattamento e di apprendimento si è evidenziato nel modo in cui si è evoluto il mantenimento della pace in Bosnia Erzegovina sotto IFOR e poi sotto la successiva Forza di stabilizzazione (SFOR) e ha fornito importanti lezioni apprese quando la NATO ha dispiegato la Forza per il Kosovo (KFOR), nel giugno 1999.

Come sempre accade, il successo militare in Bosnia Erzegovina è stato strettamente legato al successo dei programmi civili internazionali. L'azione complessiva per costruire la pace doveva riuscire a determinare le condizioni per una pace stabile e durevole. Questa realtà ha contribuito a creare più stretti legami tra la forza internazionale di sicurezza e la sua controparte civile, l'Ufficio dell'Alto Rappresentante. Quando KFOR è stata dispiegata, queste lezioni, una volta apprese, si sono riflesse sul mandato dato alla forza dall'inizio e nel rapporto di cooperazione sviluppatosi tra KFOR e la Missione dell'ONU in Kosovo (UNMIK).

Dopo una campagna aerea di 78 giorni, la NATO ha dispiegato una forza di 50.000 uomini per fornire un contesto sicuro per l'amministrazione dell'ONU in Kosovo. La decisione di intervenire senza un mandato dell'ONU - una delle questioni più controverse della storia dell'Alleanza - fu presa dopo oltre un anno di combattimenti in Kosovo e dopo che gli sforzi diplomatici non erano riusciti a risolvere il conflitto. Conflitto che aveva determinato una crisi umanitaria che minacciava di sfociare nel tipo di campagne di pulizia etnica verificatesi in precedenza in Bosnia Erzegovina e in Croazia.

La vittoria militare costituì solo il primo passo di una lunga serie per costruire una società durevole, multietnica, libera dalla minaccia di un rinnovarsi del conflitto. Così, oltre a contribuire a preservare un contesto sicuro, le forze guidate dalla NATO sia in Bosnia Erzegovina che in Kosovo si sono occupate attivamente di aiutare i rifugiati e i profughi a ritornare alle loro case; di ricercare ed arrestare gli individui accusati di crimini di guerra; e di aiutare a riformare le strutture militari nazionali così da prevenire un ritorno della violenza: tutti compiti che richiedono un impegno a lungo termine.

Occorsero circa tre anni e mezzo di spargimenti di sangue in Bosnia Erzegovina ed un anno di combattimenti in Kosovo prima che la NATO intervenisse per mettere fine a questi conflitti. Nella primavera del 2001, comunque, l'Alleanza si è impegnata, su richiesta delle autorità di Skopje, in uno sforzo per disinnescare una escalation del conflitto nella Repubblica ex jugoslava di Macedonia*. Di conseguenza, la NATO nominò per la prima volta in una zona di conflitto un alto diplomatico per rappresentare l'Alleanza in loco e fungere da inviato personale del Segretario generale.

La creazione ad hoc di questa alta rappresentanza civile della NATO non era stata prevista durante la Guerra Fredda. Inoltre, il ruolo dell'alto rappresentante civile andava ben oltre quello dei consiglieri politici che erano stati integrati nei comandi militari in occasione di operazioni precedenti.

Nella Repubblica ex jugoslava di Macedonia*, l'alto rappresentante civile della NATO ha presieduto un gruppo per la gestione delle crisi inviato per negoziare una tregua con l'Esercito di liberazione nazionale (NLA), costituito da ribelli armati di etnia albanese. Operando a stretto contatto con i rappresentanti dell'Unione Europea, dell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa e con gli Stati Uniti, il gruppo riuscì a persuadere l'NLA ad accettare una tregua e a sostenere il processo politico negoziale in corso. Queste trattative della NATO completarono l'Accordo quadro in base al quale la NATO dispiegò delle forze, inizialmente per sorvegliare il disarmo dell'NLA e poi per aiutare a creare la fiducia.

In base a questa prima esigenza di un rappresentante politico in un teatro operativo, la NATO ha poi assegnato un alto rappresentante civile alla Forza internazionale di assistenza alla sicurezza in Afghanistan (ISAF) ed in Pakistan durante le operazioni di aiuti umanitari nel 2005.

Nell'aprile 2003, la NATO trasferì all'Unione Europea la responsabilità della sua operazione nella Repubblica ex jugoslava di Macedonia*, pur mantenendo un quartier generale militare nel paese per assistere le autorità di Skopje nella riforma della difesa e nei preparativi di adesione all'Alleanza. Allo stesso modo, in Bosnia Erzegovina, la NATO ha trasferito la responsabilità per l'ordinaria sicurezza all'Unione Europea nel dicembre 2004, ma mantiene un quartier generale militare nel paese che si occupa della riforma della difesa e di preparare il paese all'adesione al Partenariato per la Pace. Nel frattempo, la NATO ha ancora circa 17.000 uomini nella KFOR, che rimane la più vasta operazione dell'Alleanza. (Per ulteriori informazioni sulle operazioni della NATO nella ex Jugoslavia, si veda Approfondire le relazioni di Gabriele Cascone e Joaquin Molina).

Gli sviluppi dopo l'11 settembre

Dopo gli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001 contro gli Stati Uniti, alla NATO è stata rivolta una crescente richiesta di capacità operative e di gestione delle crisi. Sebbene l'Alleanza non abbia contribuito direttamente a Enduring Freedom, l'operazione per cacciare i Talebani e al Qaida dall'Afghanistan subito dopo l'11 settembre, la NATO ha fornito agli Stati Uniti aerei AWACS (Sistema aviotrasportato di avvistamento a distanza e controllo) per rendere disponibili le capacità USA per quella campagna e contemporaneamente ha avviato Active Endeavour , una propria operazione tuttora in corso per individuare, scoraggiare e impedire le attività terroristiche nel Mediterraneo. Inoltre, si è richiesto poi alla NATO di dispiegare aerei AWACS durante i principali avvenimenti internazionali, come le Olimpiadi di Atene e Torino e la Coppa europea e mondiale di calcio.

Le prime tre operazioni della NATO a sostegno della pace hanno avuto luogo in Europa, anche se costruire la pace a lungo termine costituisce un'esigenza su scala mondiale. I ministri degli esteri della NATO lo hanno riconosciuto in una riunione a Reykjavik (Islanda) nel maggio 2002 stabilendo che: "Per compiere l'intera gamma delle sue missioni, la NATO deve essere in grado di inviare forze che possono spostarsi rapidamente ovunque siano necessarie, di sostenere operazioni a distanza e durevoli, e di conseguire i loro obiettivi". Questa decisione ha spianato efficacemente la strada al dispiegamento della NATO in Afghanistan, cioè per la prima volta fuori dall'area euro-atlantica. Poi, l'Alleanza è stata coinvolta sia in Iraq che nel Darfur (Sudan).

Dall'agosto 2003, la NATO ha guidato la Forza internazionale di assistenza alla sicurezza (ISAF), una forza su mandato ONU con il compito di aiutare a fornire sicurezza in ed intorno alla capitale dell'Afghanistan, Kabul, a sostegno dell'Autorità transitoria afgana e della Missione di assistenza delle Nazioni Unite in Afghanistan. ISAF contribuisce anche a sviluppare affidabili strutture di sicurezza; ad individuare quanto necessario per la ricostruzione; e ad addestrare e formare le future forze di sicurezza afgane.

Nell'ottobre 2003, una nuova Risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'ONU ha spianato la strada perché ISAF ampliasse la propria missione oltre Kabul per aiutare il governo dell'Afghanistan ad estendere la propria autorità al resto del paese e per fornire un contesto sicuro che consentisse libere e corrette elezioni, l'espansione dello stato di diritto e la ricostruzione del paese. Da allora, la NATO ha costantemente ampliato la sua presenza attraverso la creazione dei cosiddetti Gruppi di ricostruzione provinciale (PRT), squadre internazionali composte sia da personale civile che militare.

ISAF attualmente ha circa 9.000 uomini in Afghanistan fornendo assistenza alla sicurezza a circa metà dell'Afghanistan con nove PRT nel nord e nell'ovest del paese. Nei prossimi mesi, la NATO espanderà ulteriormente la sua presenza nel sud del paese, schierando ulteriori 6.000 uomini, portando quindi il numero totale a circa 15.000. (Per ulteriori informazioni sull'operazione guidata dalla NATO in Afghanistan, si veda Creare stabilità in Afghanistan di Mihai Carp).

E' straordinario quanto sia divenuta operativa l'Alleanza in un periodo relativamente breve
Poco dopo il vertice di Istanbul dell'Alleanza del giugno 2004, la NATO ha addestrato personale iracheno in Iraq e sostenuto lo sviluppo delle istituzioni di sicurezza per aiutare quel paese a sviluppare valide forze armate e a provvedere da sé alla propria sicurezza. L'Alleanza ha contribuito anche a istituire un Collegio di stato maggiore della difesa iracheno vicino Baghdad, che si occupa della formazione di ufficiali e coordina le donazioni di equipaggiamento all'Iraq.

Insieme all'Unione Europea, dal giugno 2005 la NATO ha assistito l'Unione africana (UA) ad ampliare la sua missione di mantenimento della pace nel Darfur. L'Alleanza ha aviotrasportato soldati della pace dell'UA nella regione e ha fornito addestramento all'Unione africana nel gestire un quartier generale militare multinazionale e nel gestire l'intelligence.

Oltre alle operazioni di pace, la NATO ha svolto un ruolo sempre più importante nell'aiuto umanitario dopo la creazione nel 1998 del Centro euro-atlantico di coordinamento per la reazione in caso di calamità. Questo Centro fornisce il punto nodale per coordinare gli aiuti assistenziali in caso di calamità dei 46 paesi alleati e partner della NATO nel caso di un disastro naturale o tecnologico sul territorio di un membro del Consiglio di partenariato euro-atlantico. Alla fine di agosto dell'anno scorso, subito dopo l'uragano Katrina, per esempio, gli alleati della NATO hanno risposto ad una richiesta di aiuto da parte degli Stati Uniti, aviotrasportando quanto necessario negli Stati Uniti. Ciò ha coinvolto per la prima volta operativamente la NRF.

In risposta al devastante terremoto dell'anno scorso in Pakistan e nei territori limitrofi, in cui si pensa abbiano perso la vita circa 80.000 persone, l'Alleanza ha avviato un'intensa operazione di soccorso, durata tre mesi. Ciò ha incluso il trasporto via aerea di circa 3.500 tonnellate di approvvigionamenti in Pakistan, l'invio di ingegneri, di unità mediche e di equipaggiamenti specialistici, ed ha coinvolto di nuovo la NRF. (Per ulteriori informazioni sull'attività di soccorso in caso di calamità della NATO, si veda Il crescente ruolo umanitario della NATO di Maurits Jochems). Per essere efficace quando si dispiega lontano dal proprio territorio, la NATO ha adottato una serie di misure mirate a garantire che l'Alleanza sia equipaggiata per l'intera gamma delle moderne missioni militari. Ciò comprende un'iniziativa nel campo delle capacità, l'Impegno sulle capacità di Praga, attraverso la quale gli alleati si sono impegnati a compiere specifici miglioramenti in settori fondamentali, come il trasporto strategico aereo e navale. Implica anche lo sviluppo della NRF, la forza d'elite che dà all'Alleanza la capacità di reagire rapidamente alle crisi. E comprende la semplificazione della struttura del comando militare della NATO, inclusa la creazione del Comando alleato per le operazioni, per renderlo maggiormente flessibile ed utilizzabile per le esigenze del XXI secolo, come pure la creazione di una Divisione delle operazioni presso il Segretariato internazionale della NATO.

Questioni emergenti

Dato che la NATO è divenuta sempre più operativa, nuove questioni sono apparse nell'agenda dell'Alleanza. Pertanto, la NATO deve divenire un'organizzazione più politica e creare efficaci rapporti di lavoro con i paesi partner che la pensano allo stesso modo e con importanti organizzazioni internazionali. L'Alleanza deve anche migliorare il processo di pianificazione della difesa e di creazione delle forze per dotarsi delle capacità necessarie agli impegni che va assumendo, come pure per esaminare i modi in cui le operazioni vengono finanziate. E sul campo, la NATO deve affrontare, da un lato, il problema delle restrizioni imposte dagli alleati circa l'uso delle loro forze e dei loro equipaggiamenti e, dall'altro, l'esigenza di intelligence di qualità. Inoltre, dato che aumenta la richiesta di operazioni del tipo in cui la NATO si specializza, gli alleati devono decidere se, quando e come essere coinvolti, e se la NRF debba essere dispiegata.

Da quando la NATO ha lanciato la sua prima operazione a sostegno della pace in Bosnia Erzegovina, le forze armate alleate hanno sempre operato insieme alle forze armate dei paesi partner che partecipavano con proprie truppe e l'Alleanza ha creato partenariati che collaborano con organizzazioni internazionali come l'Unione Europea, l'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa e le Nazioni Unite. Sinora, i paesi partner che hanno contribuito maggiormente alle operazioni alleate sono quelli europei. Ma siccome la portata geografica delle operazioni della NATO va ampliandosi, sarà sempre più importante creare partenariati su scala mondiale con paesi che la pensano allo stesso modo come Australia, Giappone, Nuova Zelanda e Corea del Sud. Infatti, questo è stato un tema del discorso del Segretario generale Jaap de Hoop Scheffer alla Conferenza sulla politica di sicurezza a Monaco, nel febbraio 2006. È altrettanto importante sviluppare e formalizzare rapporti con tutti i competenti protagonisti internazionali, incluse le organizzazioni regionali come l'Unione africana.

E' fondamentale che vengano attribuite le risorse che garantiscono il successo e che vengano migliorati i processi di pianificazione della difesa e di creazione delle forze. A tal fine, i ministri degli esteri alleati hanno approvato nel dicembre 2005 un documento, intitolato Comprehensive Political Guidance , che cerca di armonizzare le varie "discipline" coinvolte nel mettere a punto, sviluppare ed eseguire le capacità. Questo documento sarà probabilmente reso pubblico al vertice di Riga, nel novembre di questo anno.

Quanto al finanziamento delle operazioni, la NATO esamina attualmente i modi per incrementarne il finanziamento comune, eventualmente includendo l'acquisizione di risorse comuni, come nel caso della flotta aerea AWACS. Ciò è in contrasto con l'attuale approccio che stabilisce che "le spese sono a carico di chi le effettua". Questo problema è venuto alla ribalta subito dopo il dispiegamento della NRF in Pakistan, dato che i paesi che partecipavano allora alla NRF furono obbligati a sostenere le spese del suo dispiegamento. Il Segretario generale Jaap de Hoop Scheffer così si esprimeva nella Conferenza sulla sicurezza di Monaco: "La partecipazione alla NRF sembra una lotteria al contrario: se i tuoi numeri vengono estratti, tu perdi. Se la NRF si dispiega quando ti trovi nella rotazione, paghi l'intero costo del dispiegamento delle tue forze".

Mentre la NATO amplia la sua esperienza operativa, i paesi tendono ad eliminare o ridurre le restrizioni che pongono al modo in cui possono essere utilizzati i loro contributi alle operazioni. Queste includono: impedire a soldati e/o equipaggiamenti di essere coinvolti in certe attività, come il controllo dell'ordine pubblico. Ciò perché l'effetto di queste restrizioni è quello di complicare il compito del comandante operativo e di rendere necessario il dispiegamento di ulteriori forze e capacità compensative. In questo settore, la situazione va notevolmente migliorando e i paesi stanno riducendo le restrizioni nazionali man mano che si rendono conto della complessità delle operazioni.

L'improvviso insorgere delle violenze in Kosovo nel marzo 2004 ha accentuato sia il problema determinato da restrizioni all'utilizzo delle forze che dall'importanza di intelligence di qualità. L'insurrezione ha colto effettivamente l'Alleanza di sorpresa e le restrizioni nazionali hanno impedito una immediata risposta. Inoltre, è anche maggiore la necessità di una buona intelligence e di risposte rapide nel caso di sommosse in Afghanistan, dove le forze della NATO nei PRT sono dislocate in zone isolate.

Con uno sguardo al futuro, è probabile che aumenti la pressione sulla NATO perché intraprenda ulteriori operazioni. Infatti, l'Alleanza è sotto molti aspetti vittima del proprio successo. Ci sono, comunque, limiti a ciò che la NATO può fare ed esiste il pericolo che l'Alleanza possa minare la propria capacità assumendo più compiti di quanti ne possa portare a termine con successo. La NATO non è né il poliziotto del mondo né una organizzazione mondiale per gli aiuti umanitari e non è certamente un'alternativa alle Nazioni Unite. Ciononostante, quando i 26 alleati sono d'accordo sull'esigenza di intervenire, la NATO ha la capacità di trasformare una limitata volontà politica e risorse quasi sempre scarse in un'efficace azione internazionale.
...inizio...

* La Turchia riconosce la Repubblica di Macedonia con il suo nome costituzionale.