Geschichte
Der Bericht der "drei Weisen" - 50 Jahre danach
Die "drei Weisen": (v.l.n.r.) Halvard Lange, Gaetano Martino und Lester B. Pearson.
(© NATO)
Anlässlich des 50. Jahrestags der Veröffentlichung des "Berichts des Dreierausschusses über die nichtmilitärische Zusammenarbeit in der NATO" analysiert Lawrence S. Kaplan die Bedeutung dieses Dokuments.
Politische Konsultationen sind für die Zukunft der NATO im Jahr 2006 von ebenso großer Bedeutung wie 1956.
Besucher der NATO-Zentrale halten sich häufig in Räumen mit den Namen "Lange", "Martino" oder "Pearson" auf. Diese Sitzungszimmer wurden nach Halvard Lange, Gaetano Martino und Lester B. Pearson (den Außenministern Norwegens, Italiens bzw. Kanadas) benannt, denen auf diese Weise für die Erarbeitung des Berichts des Dreierausschusses über die nichtmilitärische Zusammenarbeit in der NATO (1956) Anerkennung gezollt wurde. Obwohl der Bericht im Allgemeinen zu den Grundlagendokumenten der NATO gezählt wird und viele der in ihm enthaltenen Ideen im Bündnis schließlich zur Standardregel wurden, hatte er seinerzeit kaum einen direkten Einfluss.

Im Mai 1956 ernannte der Nordatlantikrat einen aus drei Staatsmännern bestehenden Ausschuss, der "den Rat hinsichtlich Möglichkeiten beraten sollte, die Zusammenarbeit in nichtmilitärischen Bereichen auszubauen und die Einheit der atlantischen Staatengemeinschaft zu stärken". Im Dezember legten die drei "Weisen" dann ihren fünfzehn Seiten umfassenden Bericht vor, der im Mai 1957 auf einer Tagung des Rates gebilligt wurde, als dieser auf der Grundlage der Empfehlungen des Ausschusses einige neue Verfahren einführte. Die auf dieser Tagung vertretenen Minister kamen zu dem Schluss, es seien nützliche und konkrete Ergebnisse erzielt worden, und das Bündnis nehme sowohl an Reife als auch an Solidarität zu.

Wenn der Rat wirklich glaubte, Konsultationen unter den Mitgliedern würden in naher Zukunft zur Regel werden, so erlag er entweder einer Selbsttäuschung oder wollte die kleineren NATO-Staaten ein wenig besänftigen. Selbst ein flüchtiger Blick auf die Geschichte des Bündnisses nach 1956 lässt erkennen, dass die Großmächte - Frankreich, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten - weiterhin Beschlüsse fassten und die zuständigen Minister der Staaten, die den Bericht vorgelegt hatten, dabei kaum oder gar nicht konsultierten. So wurden sie nicht konsultiert, als der französische Präsident Charles de Gaulle 1960 für die Leitung des Bündnisses ein Triumvirat mit dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten vorschlug; auch nicht, als die Vereinigten Staaten 1962 während der Kubakrise die sowjetische Marine herausforderten, und auch nicht, als das Vereinigte Königreich 1968 seine Streitkräfte östlich des Sueskanals abzog. Zudem wurde in den nächsten Jahren kaum auf diesen Bericht Bezug genommen, der "in der Anfangsphase der Erarbeitung einer Politik und vor der endgültigen Festlegung nationaler Positionen" ausdrücklich eine Verstärkung der Zusammenarbeit und der Konsultationen empfahl.

Es mag eine Ironie der Geschichte sein, dass die Sueskrise genau zu der Zeit ausbrach, als der Ausschuss seinen Bericht zusammenstellte. Nur sechs Wochen bevor Frankreich und das Vereinigte Königreich bei der Invasion Ägyptens zur Sicherung des Sueskanals zusammenarbeiteten, hatte der Dreierausschuss mit jedem einzelnen Mitgliedstaat Konsultationen geführt, um die Positionen zu ermitteln, die von der jeweiligen Regierung im Hinblick auf die Zusammenarbeit in den Bereichen Politik, Wirtschaft, Kultur und Information" vertreten wurden. Damals gaben der französische Außenminister Christian Pineau bzw. der britische Außenminister Anthony Nutting vermutlich die Antworten, die der Ausschuss hören wollte. So bestand ein krasser Gegensatz zwischen dem englisch-französischen Vorgehen im Oktober, von dem weder die Vereinigten Staaten noch der Dreiausschuss im Voraus unterrichtet worden waren, und den scheinbar fruchtbaren Gesprächen vom September des gleichen Jahres.

Ursprünge

Der Anreiz zur Verbesserung der Bedingungen für Bündniskonsultationen hatte schon lange bestanden. Von Anfang an hatten die kleineren Bündnispartner das Gefühl, ihre Stimme werde zu selten vernommen oder wirklich beachtet. So hatten die Benelux-Staaten Schwierigkeiten, Frankreich und das Vereinigte Königreich dazu zu bewegen, ihnen im Brüsseler Vertrag mehr Gleichberechtigung zuzugestehen. Während der Verhandlungen über ein Atlantisches Bündnis setzten sich die Vereinigten Staaten 1948 bei fast allen Fragen mit ihren Ansichten durch - von der Überwindung der europäischen Zurückhaltung gegenüber der Aufnahme von "Randstaaten" wie Norwegen und Portugal als Gründungsmitgliedern bis hin zur Einrichtung (nach der Unterzeichung des Vertrags) einer Ständigen Gruppe, die sich aus Frankreich, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten zusammensetzte und die wichtigsten Beschlüsse des Militärausschusses fasste. Die Vertragsunterzeichnung fand - was einen nicht überrascht - in Washington statt, nicht auf den Bermudainseln, wie die Briten vorgeschlagen hatten, und auch nicht in Paris, wo zuvor so viele amerikanische Verträge geschlossen worden waren. Die Regierung Truman intervenierte in Korea, ohne irgendeinen ihrer NATO-Partner zu konsultieren. Dass die Obersten Alliierten Befehlshaber, die nach dem Koreakrieg ernannt wurden, Amerikaner und keine Europäer waren, ergab sich logisch aus der dominierenden Stellung, die den Vereinigten Staaten in den fünfziger Jahren des 20 Jh. im Bündnis zukam. Da Europa in jenen Jahren von der Wirtschaftshilfe der Vereinigten Staaten und von deren militärischer Fähigkeit abhängig war, einen sowjetischen Angriff zu verhindern, akzeptierten die kleineren Bündnispartner - wenn auch zögernd - eine im Verhältnis zu den Vereinigten Staaten geringere Rolle. Weniger Verständnis hatten sie dafür, dass die beiden großen europäischen Bündnispartner ebenfalls einen höheren Status beanspruchten.

Der amerikanische Außenminister John Foster Dulles bahnte im April der Einrichtung des Dreierausschusses den Weg, als er in einer Reihe von Erklärungen darauf hinwies, dass die Vereinigten Staaten sehr daran interessiert seien, die Aufgaben der NATO im nichtmilitärischen Bereich zu erweitern. Der Kalte Krieg war ein wichtiger Faktor bei dieser Überlegung. Die von ihm vorgeschlagene Schwerpunktverlagerung hinsichtlich der Aufgaben der NATO ergab sich weitgehend aus der Notwendigkeit, der mutmaßlichen Änderung der sowjetischen Strategie gerecht zu werden, die sich unter Nikita Chruschtschow von der Maxime der militärischen Einschüchterung entfernte. Konsultationen hinsichtlich nichtmilitärischer Fragen wurden für ein wirksames Mittel gehalten, den immer stärkeren wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Offensiven der Sowjetunion entgegenzutreten.

Der Nordatlantikrat ernannte folglich einen Ausschuss, der "aktiv weitere Maßnahmen prüfen sollte, die jetzt zur wirksamen Förderung gemeinsamer Interessen getroffen werden könnten".

Ein Präzedenzfall für die "Weisen" war ein Dreierausschuss, der ebenfalls als die "drei Weisen" bezeichnet und 1951 mit dem Ziel eingesetzt worden war, Mittel und Wege zu empfehlen, um die Rüstungsproduktion der Mitgliedstaaten zu erhöhen, ohne den Wiederaufbau ihrer Volkswirtschaften zu beeinträchtigen. Hier sollte darauf hingewiesen werden, dass die Personen, denen diese heikle Aufgabe übertragen wurde, alle Vertreter der führenden Großmächte waren - W. Averell Harriman, amerikanischer Koordinator des Marshallplans (ERP), der prominente britische Industrielle Sir Edwin Plowden und Jean Monnet, der angesehenste Wirtschaftsfachmann Frankreichs. Zum ersten Mal sollten die militärischen Erfordernisse, die wirtschaftlichen Fähigkeiten und die politischen Begrenzungen der NATO gemeinsam analysiert werden, so dass geeignete Strategien konzipiert werden konnten. Die Ernennung des Ausschusses fiel zeitlich mit der Erkenntnis der Regierung Truman zusammen, dass die Zusammenarbeit mit Europa einen positiven Einfluss auf die Haltung des Kongresses gegenüber künftigen Auslandshilfeetats haben würde.

1956 ging es um den anhaltenden Ausschluss der kleineren Bündnispartner vom Beschlussfassungsprozess. Obwohl sich die NATO rühmte, ihre Beschlüsse im Konsens zu fassen, d.h. die "NATO-Methode" anzuwenden, wurde ein Konsens zu oft entweder nach einem unilateralen Vorgehen eines bedeutenden Bündnispartners oder dadurch erzielt, dass die Konsultationen auf die größeren Mitgliedstaaten beschränkt wurden. Die anderen Mitglieder der NATO blieben außen vor. Um das Bündnis durch die Aussöhnung mit diesen Staaten zu stärken, ernannte der Rat Staatsmänner, die ein ebenso hohes Ansehen genossen wie die Mitglieder des Dreierausschusses von 1951, und kam somit drei Staaten entgegen, die bereits verschiedene Beschwerden zum Ausdruck gebracht hatten.

Zusammensetzung

Halvard Lange, Gaetano Martino (Vorsitzender) und Lester B. Pearson konnten alle auf eine Geschichte enger Kontakte mit der NATO zurückblicken. Lange war 1949 in Skandinavien wohl der einflussreichste Befürworter des Beitritts Norwegens und Dänemarks zur NATO gewesen und hatte sich gegen eine Teilnahme an einem Nordischen Bündnis mit Schweden ausgesprochen. Pearson hatte den Nordatlantikvertrag für Kanada unterzeichnet und leitete von 1948 bis 1957 die Vertretung seines Landes bei den Vereinten Nationen. Um die Sueskrise zu lösen, schlug er eigene Truppen der Vereinten Nationen (UN Emergency Force) vor, und 1957 wurde er mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Gemeinsam mit Professor Martino, einem führenden Befürworter des europäischen Einigungswerks (und dem Vater des jetzigen italienischen Verteidigungsministers Antonio Martino), waren sie äußerst angesehene Vertreter der kleineren Mitgliedstaaten.

Jeder der drei Staaten hatte seine eigenen, überzeugenden Gründe dafür, sich für eine höhere Wertschätzung seiner Rolle im Bündnis einzusetzen. Aus quantitativer Sicht widersprach es jeder Logik, Italien als eines der "kleineren" NATO-Mitglieder zu bezeichnen. In den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts hatte es mit fast 50 Mill. Einwohnern eine größere Bevölkerung als das Vereinigte Königreich (46 Mill.) und Frankreich (43 Mill.). Die einzige Möglichkeit, Italien zu den kleineren Staaten zu zählen, besteht darin, den Ausdruck "von geringerer Bedeutung" anzuwenden, was auch dem damaligen Selbstverständnis Italiens entsprechen würde. Obwohl Italien wie Kanada und Norwegen zu den Gründungsmitgliedern der NATO zählte, gab im Sommer und Herbst 1948 während der Sondierungsgespräche in Washington kein Land häufiger Anlass zu Debatten. Einwände gegen die italienische Mitgliedschaft ergaben sich zum Teil daraus, dass es fragwürdig war, welchen militärischen Beitrag Italien angesichts der Restriktionen, die dieser Achsenmacht nach dem Zweiten Weltkrieg auferlegt worden waren, überhaupt zum Bündnis leisten konnte. Dass Italien nicht am Atlantik und auch nicht in dessen Nähe lag, wurde als weiterer Grund für seinen Ausschluss genannt. Als Italien letztlich doch als gleichberechtigter Partner akzeptiert wurde, war dies das Verdienst Frankreichs und derjenigen Vertreter des amerikanischen Außenministeriums, die eine Rückversicherung gegen eine erneute Bedrohung durch den italienischen Kommunismus haben wollten. Ursprünglich hatte sich Frankreich der Aufnahme Italiens widersetzt, aber dann seinen Widerstand aufgegeben, als die Unterstützung Italiens seinem eigenen Anliegen diente, nämlich der Einbeziehung Algeriens.

Die Vertreter Italiens waren sich ihrerseits der ambivalenten, wenn nicht sogar feindlichen Haltung ihrer künftigen NATO-Partner bewusst und erwogen die Möglichkeit eines bilateralen Abkommens zur Sicherung amerikanischer Hilfe in Verbindung mit einer Sicherheitsgarantie. Ihnen missfiel die Haltung ihrer neuen Verbündeten. Und es missfiel ihnen auch, dass sie aus der Ständigen Gruppe des Militärausschusses ausgeschlossen waren; dort war allein die militärische Führung Frankreichs, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten vertreten.

Kanada befand sich in einer günstigeren Lage. Die Vereinigten Staaten hofierten es als Beweis dafür, dass das Bündnis wirklich "atlantischen" Charakter hatte und nicht nur einen Euphemismus für eine erweiterte Westunion darstellte. Mit einer Bevölkerung von 16 Mill. befand sich Kanada von der Größe her im Mittelfeld, und das galt sicherlich in noch höherem Maße hinsichtlich der Ressourcen. Es hatte viel in das Bündnis einzubringen, so wie es auch während des Zweiten Weltkriegs einen großen Beitrag zur Sache der Alliierten geleistet hatte. 1948 spielten kanadische Diplomaten bei der Arbeit am Washingtoner Vertrag eine wichtige Rolle. Doch es bestand immer eine gewisse Ambivalenz hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Kanada und seinem größeren Nachbarn. Die kanadische Delegation vertrat 1948 bezüglich der nichtmilitärischen Aspekte eines transatlantischen Bündnisses eine andere Position als die Vereinigten Staaten. Wie auch immer sich die Beziehungen letztlich entwickelten, waren die Kanadier der Ansicht, die NATO solle mehr sein als nur ein militärisches Bündnis. Auf dieser Grundlage bestand Kanada auf Artikel 2 des Washingtoner Vertrags, dem der amerikanische Außenminister Dean Acheson widerwillig zustimmte und der die Unterzeichner verpflichtete, friedliche und freundschaftliche internationale Beziehungen herzustellen sowie wirtschaftliche Gegensätze zu beseitigen. Die Kanadier waren sich überhaupt nicht sicher, dass die NATO unter der Führung der Vereinigten Staaten die wirtschaftlichen und kulturellen Bande betonen würde, die für den Zusammenhalt der atlantischen Staatengemeinschaft erforderlich waren.

Das kanadische Interesse an der NATO wies noch eine weitere Dimension auf. Die Mitgliedschaft in einem transatlantischen Bündnis würde Kanada im Umgang mit seinem südlichen Nachbarn und dessen gelegentlichen Einschüchterungsversuchen einen größeren Handlungsspielraum ermöglichen. Kanadische Diplomaten meinten, das atlantische Bündnis könne sich zu einem Gegengewicht gegen die Vereinigten Staaten entwickeln. Je weiter sich die atlantische Staatengemeinschaft in Richtung auf eine politische und wirtschaftliche Union bewege, desto deutlicher würde der Einfluss Frankreichs und des Vereinigten Königreichs die Macht der Vereinigten Staaten begrenzen. Zugleich befürchtete Kanada, eine zu enge Verbindung zwischen den Vereinigten Staaten und Europa könne auf Kosten der Rolle gehen, die sein Nachbar auf der übergreifenden internationalen Bühne zu spielen habe. Durch diese schizophrene Sicht der Vereinigten Staaten wurde Kanada zu einem geeigneten Kandidaten für die Mitgliedschaft im Ausschuss der "drei Weisen", insbesondere da der ausdrückliche Zweck des Ausschusses darin bestand, genau die Ziele zu fördern, für die sich Kanada schon seit den ersten Anfängen der NATO eingesetzt hatte.

Von den drei Mitgliedern, die im Dreierausschuss vertreten waren, konnte nur Norwegen mit seinen etwa drei Mill. Einwohnern wirklich als "kleiner" Mitgliedstaat bezeichnet werden. Als Nachbarstaat der Sowjetunion hatte sich Norwegen schutzsuchend dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten zugewandt und war der NATO mit mehr Enthusiasmus begegnet als andere skandinavische Staaten. Doch da es sich seiner Verwundbarkeit so sehr bewusst war, bestand es auch darauf, dass in seinem Hoheitsgebiet keine NATO-Truppen und keine Atomwaffen stationiert sein dürften. Obwohl die Vereinigten Staaten diese "Fußnote" nicht begrüßten, akzeptierten sie 1949 die Bedingungen Norwegens und Dänemarks. Da die Vereinigten Staaten ihre Präsenz in Norwegen durch eine Beratergruppe für militärische Hilfe sicherstellten, die größer war als das gesamte norwegische Außenministerium, stellte sich aber dennoch unweigerlich die Frage nach dem Ausmaß ihres Einflusses auf die Politik der NATO.

Norwegen wollte wie Italien und Kanada Konsultationen und eine Erweiterung des Auftrags der NATO gewährleisten. Diese Ziele kamen somit in den Empfehlungen der "drei Weisen" zum Ausdruck.

Ergebnis

Ein konkretes Ergebnis des Berichts des Dreierausschusses bestand im Wissenschaftsprogramm der NATO. Dieses Programm wurde 1957 eingeleitet und sollte Kooperationsvorhaben fördern, um so den internationalen Erfahrungsaustausch zu stimulieren und im Hinblick auf die bereitgestellten nationalen Forschungsmittel ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis zu erreichen. Ein weiterer Bereich, auf den der Dreierausschuss einen direkten Einfluss ausübte, war der Informationssektor, denn es wurden nationale Informationbeauftragte eingesetzt und gezielte nationale Informationsprogramme eingeleitet. Im Mittelpunkt des Berichts stand jedoch die Frage der politischen Konsultationen, und im Hinblick darauf waren die Ergebnisse nicht eindeutig positiv.

Auf den Ministertagungen des Nordatlantikrates wurden zumindest Lippenbekenntnisse zu der Notwendigkeit formuliert, die Konsultationen hinsichtlich nichtmilitärischer Fragen zu verstärken. 1957 wurde im Einklang mit einer Empfehlung der "drei Weisen" ein Ausschuss politischer Berater eingerichtet, doch wie ernst nahmen die größeren Mitgliedstaaten den Rat kleinerer Mitglieder eigentlich? Keiner der "drei Weisen" kam aus einem Land, das Kolonien besaß, und dies kann dazu beigetragen haben, die Staaten ohne Kolonien aus den Gesprächen über diejenigen Gebiete herauszuhalten, die nicht vom NATO-Vertrag erfasst wurden. Doch die "out-of-area"-Fragen (von Korea über Kuba und Indochina bis hin zum Vietnamkrieg in den 60er Jahren) gingen alle Bündnispartner an, die kleinen und die großen. Als der Nordatlantikrat die Empfehlungen der "drei Weisen" billigte, erkannte er auch "das Recht und die Pflicht der Mitgliedsregierungen und des Generalsekretärs" an, dem Rat "Angelegenheiten vorzulegen, die ihrer Meinung nach die Solidarität oder Effizienz des Bündnisses gefährden könnten".

Deutlicher hätte man es nicht sagen können. Es dauerte jedoch ein Jahrzehnt, bis diese Botschaft wirklich gehört wurde, und das beruhte nicht auf einer plötzlichen Bekehrung der Großmächte. Vielmehr ist das veränderte Verhältnis der Bündnispartner zueinander auch darauf zurückzuführen, dass sich in den 60er Jahren die Rahmenbedingungen des Kalten Krieges änderten. Da die Sowjetunion 1961 und 1962 ihre Ziele in Berlin bzw. Kuba nicht erreichte, meinten viele Europäer, die Sowjetunion habe ihre provokative Haltung gegenüber der NATO aufgegeben und sich mit der Rolle eines normalen, wenn auch gegnerischen Nachbarn abgefunden. Durch eine neue Sicht der Sowjetunion konnten nichtmilitärische Fragen in NATO-Kreisen mehr Bedeutung erlangen, und dadurch hatten die kleineren Staaten auch die Möglichkeit, sich stärker am Beschlussfassungsprozess zu beteiligen.

Zugleich bedeutete der Vietnamkrieg nicht nur einen Rückgang der in Europa verfügbaren amerikanischen Ressourcen, sondern auch eine Verminderung des Status, den die Vereinigten Staaten unter den Bündnispartnern genossen. 1965 führten niederländische und skandinavische Regierungsvertreter im Nordatlantikrat die Kritiker des amerikanischen Engagements in Südostasien an, während sich ihre deutschen und britischen Kollegen relativ ruhig verhielten. Zudem drängten die kleineren Staaten die größeren Bündnispartner dazu, der Entspannung mehr und der Verteidigung weniger Bedeutung beizumessen, und ließen dabei eine Entschlossenheit und ein Selbstvertrauen erkennen, über die sie zehn Jahre davor noch nicht verfügten.

1966 beschlossen die Bündnispartner dann aufgrund einer Initiative des belgischen Außenministers Pierre Harmel, die künftigen Aufgaben des Bündnisses zu untersuchen, um das Bündnis als eine Organisation zu stärken, die dauerhaften Frieden fördert. Für diese Untersuchung war der gleiche Geist kennzeichnend wie für die Arbeit des Ausschusses von 1956, doch sie war breiter angelegt und stützte sich auf eine klarere Richtungsvorgabe. Wie im Bericht der "drei Weisen" wurde im Harmel-Bericht festgehalten, dass die Praxis offener und frühzeitiger Konsultationen intensiviert und verbessert werden müsse. Doch durch die zunehmende wirtschaftliche Stärke Westeuropas und durch die größere Einbeziehung kleinerer Bündnisstaaten in die Erörterung nuklearer Fragen fühlte man sich dazu ermutigt, im Harmel-Bericht neben militärischen auch politische Themen zu behandeln. Die Kernaussage des Berichts bestand in der Aufforderung an die NATO, sich in Richtung auf die Entspannung zu bewegen und zugleich die Verteidigungsfähigkeit des Bündnisses gegenüber einem weiterhin gefährlichen Warschauer Pakt aufrechtzuerhalten. Der Rat der "drei Weisen" hat auch im Harmel-Bericht Spuren hinterlassen. Auch wenn man diesem Rat im Laufe der Jahre nicht immer folgte, sind politische Konsultationen für die Zukunft der NATO im Jahr 2006 von ebenso großer Bedeutung wie 1956.

Zum englischen Wortlaut des Berichts des Dreierausschusses über die nichtmilitärische Zusammenarbeit in der NATO s. www.nato.int/docu/basictxt/b561213a.htm
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