Die zunehmende humanitäre Bedeutung der NATO
Überlebenshilfe aus der Luft: Hubschrauber haben sich in der ersten Phase einer Hilfsoperation, wenn die Straßen wegen großer Schäden unbefahrbar sind, als sehr wichtig erwiesen. (© SHAPE)
Maurits Jochems befasst sich nach dem Orkan Katrina und dem Erdbeben in Südasien mit der Rolle der NATO auf dem Gebiet der Katastrophenhilfe.

Durch die Reaktion der NATO auf den Orkan Katrina in den Vereinigten Staaten sowie auf das Erdbeben in Pakistan/Südasien geriet die Katastrophenhilfe des Bündnisses letztes Jahr in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Obwohl sich die NATO seit den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts auf diesem Gebiet engagiert, ist eine so herausgehobene Rolle ungewöhnlich. Zudem bezweifeln einige Beobachter und Kommentatoren, einschließlich Vertretern mancher Bündnispartner, dass dies für das Bündnis eine angemessene Tätigkeit ist.

Die Katastrophen der letzten Zeit machten deutlich, wie nützlich bestimmte militärische Fähigkeiten sein können, wenn die zunächst zuständigen Stellen vom Ausmaß der Probleme überwältigt sind.
Im Fall der Unterstützung für die Vereinigten Staaten leistete die NATO einen nützlichen praktischen Beitrag und lies die Bündnissolidarität deutlich werden, indem sie den Opfern des Orkans in der Stunde der Not dringend benötigte Hilfsgüter zur Verfügung stellte. Ingesamt gesehen spielte die NATO allerdings keine entscheidende Rolle bei den Hilfsmaßnahmen (s. nachstehend Die Hilfsoperation nach dem Orkan Katrina). Im Gegensatz dazu war der Beitrag der NATO zu den Hilfsmaßnahmen in Pakistan von wesentlicher Bedeutung. Rechnet man die zahlreichen bilateralen Beiträge von NATO-Staaten und insbesondere den Beitrag der amerikanischen Streitkräfte zur NATO-Operation hinzu, so war die Gesamtheit der Bündnisbemühungen für die Hilfsoperation insgesamt von entscheidender Bedeutung und trug dazu bei, zahlreiche Menschenleben zu retten (s. nachstehend Die Hilfsoperation in Pakistan).

Obwohl die NATO-Operation in Pakistan eindeutig einen bedeutenden Beitrag zu den Hilfsbemühungen insgesamt geleistet hat, wurden dadurch auch einige Fragen aufgeworfen. Warum sollen z.B. militärische Fähigkeiten bei internationalen Hilfsoperationen zum Einsatz kommen? Warum soll sich die NATO engagieren? Welche besonderen Fähigkeiten kann die NATO in Hilfsoperationen einbringen? Und wer soll an der Spitze von Operationen stehen, die auf die Bewältigung der Folgen natürlicher oder industriell bedingter Katastrophen abzielen?

Einige Kommentatoren meinen offensichtlich, dass Katastrophenhilfe besser und mit geringeren Kosten von zivilen Akteuren geleistet werden kann, seien es nun nationale Stellen, internationale Organisationen oder auch nichtstaatliche Organisationen. Dies mag zwar auf die meisten Katastrophen zutreffen, doch leider gibt es auch Fälle, in denen das Ausmaß der Katastrophe so enorm ist, dass die in erster Linie zuständigen Stellen - örtliche Behörden und/oder Kräfte des jeweiligen Innenministeriums - einfach von der Größe der Aufgabe überwältigt sind. In solchen Fällen kann und sollte sich das Militär engagieren. Die Unterstützung nationaler Behörden bei der Reaktion auf natürliche oder industriell bedingte Katastrophen zählt sogar zu den grundlegenden Aufgaben der Streitkräfte der meisten NATO-Mitglieder (und der meisten Nichtmitgliedstaaten des Bündnisses).

Einsatz militärischer Fähigkeiten

Die Katastrophen, deren wir in letzter Zeit in den Vereinigten Staaten und Pakistan Zeuge geworden sind, haben deutlich gemacht, wie nützlich bestimmte militärische Fähigkeiten sein können, wenn die zunächst zuständigen Stellen vom Ausmaß der Probleme überwältigt sind. Strategische Luftbrücken sind für den Transport dringend benötigter Hilfsgüter von entscheidender Bedeutung, denn Linienflugzeuge stehen nicht immer in ausreichender Zahl zur Verfügung. Zudem haben sich Hubschrauber in der ersten Phase einer Hilfsoperation, wenn die Straßen oft wegen großer Schäden unbefahrbar sind, als sehr wichtig erwiesen, und Seetransportfähigkeiten sind in den Wochen und Monaten nach einer Katastrophe unerlässlich, wenn die Hilfsoperation mit geringeren Kosten über längere Zeit aufrechterhalten werden soll. Rasch verlegbare Lazarette und medizinisches Personal können überlasteten örtlichen Stellen ebenfalls Hilfe leisten. Zudem verfügen Pioniere, Wasseraufbereitungseinheiten sowie Such- und Rettungsmannschaften alle über Fähigkeiten, die das Krisenbewältigungspotential deutlich verbessern und viele Menschenleben retten können.

Auch wenn das Militär eindeutig nützliche Fähigkeiten in Operationen der Katastrophenhilfe einbringen kann, sollte sich eine derartige Unterstützung auf das Subsidiaritätsprinzip stützen. Zivile Katastrophenhelfer sollten immer an der Spitze einer Operation stehen und militärische Unterstützung nach bestimmten Regeln anfordern müssen. Hier geht es um Unterstützung, die sich nach der Nachfrage und nicht nach dem Angebot richtet. Im Prinzip sollten örtliche Stellen und/oder das Innenministerium oder eine andere zuständige Stelle das Ausland um Hilfe ersuchen - auch um militärische Hilfe - sobald und sofern man der Ansicht ist, dass das Ausmaß der Katastrophe die eigenen Fähigkeiten übersteigt.

Sowohl im Fall des Orkans Katrina als auch beim Erdbeben in Südasien ersuchte die Regierung des jeweils betroffenen Landes die NATO förmlich um Hilfe. Im Fall Pakistans baten zudem die Vereinten Nationen die NATO öffentlich und nachdrücklich um Hilfe bei der Organisation ihrer eigenen Hilfsoperation. Folglich wurde der größte Teil der wichtigen Behelfsunterkünfte, die vom Amt des Hohen Flüchtlingskommissars bereitgestellt wurden, vor Anbruch des strengen Himalajawinters mittels der Luftbrücke der NATO nach Pakistan transportiert.

Die NATO erkennt an, dass die Vereinten Nationen, insbesondere das UN-OCHA (United Nations' Office for the Coordination of Humanitarian Affairs - Amt der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten), bei ausnahmslos jeder internationalen Operation der Katastrophenhilfe gemeinsam mit den zuständigen Stellen des betroffenen Landes die Federführung haben sollte. Somit ist bei der Euro-Atlantischen Koordinierungszentrale für Katastrophenhilfe, dem wichtigsten Mechanismus des Bündnisses für die Bewältigung von Krisensituationen, an dem neben den 26 Bündnismitgliedern 20 Partnerstaaten beteiligt sind, ein Mitarbeiter des UN-OCHA vertreten, der die NATO bei Bedarf berät. Im Fall der Hilfsoperation in Pakistan nahm die NATO auch an den fachübergreifenden Koordinierungstagungen in Islamabad, die gemeinsam von Vertretern der pakistanischen Regierung und vom Vertreter der Vereinten Nationen in Pakistan geleitet wurden, sowie an den von den Vereinten Nationen geleiteten Tagungen der einschlägigen Fachgruppen teil, z.B. an Tagungen der Fachgruppen Gesundheit und Unterkünfte.

Vorteile der NATO

Erkennt man an, dass militärische Fähigkeiten bei Operationen der Katastrophenhilfe nützlich sein können, muss man sich als nächstes mit der Frage befassen, welche Vorteile die NATO in dieser Hinsicht aufweist. Natürlich müssen militärische Beiträge nicht unbedingt über die NATO geleistet werden, sondern lassen sich auch bilateral regeln. Zudem müssen als Reaktion auf Katastrophen rasch Beschlüsse gefasst werden, und der multilaterale Ansatz des Bündnisses ist rein theoretisch langsamer als der von einzelnen NATO-Staaten.

Da eine Operation der Katastrophenhilfe niemals mit einer anderen identisch ist und unweigerlich innovative und pragmatische Lösungen erforderlich sind, lässt sich nicht mit Bestimmtheit sagen, dass die NATO automatisch einbezogen werden sollte oder dass einzelne NATO-Staaten die Führung übernehmen sollten. Hier ist allerdings mehreren Faktoren Rechnung zu tragen. Erstens sind nur sehr wenige Bündnispartner, wie z.B. die Vereinigten Staaten, dazu in der Lage, Katastrophenhilfe in bedeutendem Umfang rasch über große Entfernungen und über längere Zeit in die jeweils betroffenen Gebiete zu transportieren. Zweitens besteht der Hauptbeitrag der NATO in den Möglichkeiten zur Koordinierung, Verbindung und Erleichterung, welche die Koordinierungszentrale für Katastrophenhilfe und die militärischen Bündnisstrukturen bieten. Dadurch können kleinere NATO-Staaten auch Beiträge leisten und z.B. ein Lazarett oder eine Wasseraufbereitungseinheit bereitstellen, die sie allein nicht zur Verfügung stellen könnten. Darüber hinaus hat sich diese Koordinatorfunktion, die für Operationen unter der Ägide der NATO typisch ist, sowohl für die Behörden der Empfängerländer als auch für die Vereinten Nationen als hilfreich erwiesen, die es auf diese Weise mit nur einem Akteur und nicht mit vielen verschiedenen Akteuren zu tun hatten.

Kann die NATO eine Entscheidung zur Katastrophenhilfe fast ebenso rasch treffen wie die Regierung eines einzelnen Landes? Im Allgemeinen kann das Bündnis, wenn es einen Präzedenzfall gibt, rasch handeln. Der Beschluss zur Einrichtung einer Luftbrücke nach Pakistan konnte beispielsweise vor allem deswegen rasch gefasst werden, weil es bereits einen Vorläufer dafür gab, nämlich die Luftbrücke, mit der die Vereinigten Staaten nach dem Orkan Katrina unterstützt wurden. Die Entscheidung, medizinisches Personal und Pioniere nach Pakistan zu entsenden, erforderte dagegen mehr Zeit, da es damals noch keinen Präzedenzfall dafür gab, dass militärisches Personal im Rahmen der Katastrophenhilfe in einen Nichtmitgliedstaat (oder einen Partnerstaat) der NATO entsandt wurde.

Im Anschluss an die Hilfsoperationen nach dem Orkan Katrina und nach dem Erdbeben in Pakistan versucht das Bündnis nun, die Lehren aus den dabei gewonnenen Erfahrungen zu ziehen. Sobald dieser Prozess abgeschlossen ist und Fragen wie die Finanzierung bestimmter Elemente der Operation gelöst sind, könnte es möglich sein, die Reaktionszeiten noch weiter zu verkürzen. Somit könnten Beschlüsse in der NATO fast genauso schnell gefasst werden wie von den zuständigen Behörden eines einzelnen Bündnisstaats.

Reform der Finanzierungsverfahren

Mit Blick auf die Zukunft bildet die Frage der geeigneten Finanzierungsmechanismen eine der wichtigsten Herausforderungen, die bewältigt werden müssen, bevor die NATO insgesamt oder auch einzelne Bündnisstaaten erneut militärische Fähigkeiten für Operationen der Katastrophenhilfe zur Verfügung stellen. Wenn die Verteidigungsminister der Staaten, die bei einer künftigen Operation der Katastrophenhilfe zur Bereitstellung von Hubschraubern aufgefordert werden, weiterhin die gesamte finanzielle Belastung ihres Engagements selbst tragen sollen, dann kommen sie vielleicht zu dem Schluss, dass sie sich ein Engagement gar nicht leisten können. Falls keine neuen Finanzierungsmechanismen entwickelt werden, verschlingt eine Intervention im Rahmen der Katastrophenhilfe einen Großteil des Verteidigungshaushalts. Zugleich erhielten die in erster Linie zuständigen Stellen sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene im Grunde kostenlose Unterstützung.

Manche Maßnahmen zur Reform und Verbesserung der Finanzierungsmechanismen wurden bereits während der Hilfsoperation in Pakistan von einzelnen Staaten durchgeführt. Im Vereinigten Königreich hat z.B. der Staatssekretär für internationale Entwicklung, Hilary Benn, die Entscheidung getroffen, die zusätzlichen Kosten aufgrund der Entsendung dreier Chinook-Hubschrauber und eines Pionierregiments mit Mitteln des Entwicklungshilfeetats zu decken. Durch den Rückgriff auf einen anderen Etat konnte Hilary Benn auch einen bedeutenden finanziellen Beitrag zum "Treuhandfonds" der NATO leisten, mit dessen Hilfe die Kosten der Luftbrücke bezahlt wurden.

Die Vorteile der improvisierten Lösung Hilary Benns liegen auf der Hand. Auf diese Weise braucht ein Ministerium für internationale Entwicklung keine eigene Hubschrauberflotte zu unterhalten bzw. zu entsenden und vermeidet somit Doppelanschaffungen. Zudem ist diese Lösung wahrscheinlich (abhängig von der Art der Kostenberechnung) erheblich billiger als jede Regelung, die sich auf das Leasing gewerblicher Hubschrauber stützt - wenn diese denn überhaupt verfügbar sind. Natürlich kann dieser Ansatz auch mit anderen Folgen verbunden sein. Ein Verteidigungsministerium könnte sich z.B. für den Erwerb weiterer Hubschrauber entscheiden. Doch selbst in diesem Fall könnte man die Verwaltungs-, Ausbildungs- und Wartungskosten auf eine Organisation begrenzen, anstatt mehrere zu belasten.

Um solche Regelungen zu institutionalisieren wird es jedoch auch nötig sein, die Definitionen für staatliche Entwicklungshilfe zu revidieren. Anscheinend fällt die Finanzierung von Militärhubschraubern für Operationen im Rahmen der Katastrophenhilfe laut den derzeitigen Definitionen nicht unter diesen Begriff. Folglich werden andere Entwicklungshilfeminister wohl eher davon abgehalten, es ihrem britischen Kollegen gleichzutun. Doch da zahlreiche Staaten immer engere Arbeitsbeziehungen zwischen den Ministerien für internationale Entwicklung, Verteidigung und auswärtige Beziehungen herstellen, könnte es an der Zeit sein, die Kriterien für Entwicklungshilfe zu überprüfen.

Im Fall der Hilfsoperation in Pakistan wäre ein solcher Schritt besonders angemessen, weil die Vereinten Nationen die NATO um eine Luftbrücke und die Entsendung von Hubschraubern gebeten haben. Logischerweise muss man entweder den NATO-Staaten erlauben, einen Teil der ihren Streitkräften entstandenen zusätzlichen Kosten auf die Etats für internationale Hilfe und Entwicklung anzurechnen, oder die Vereinten Nationen veranlassen, diese Staaten direkt mit Mitteln zu entschädigen, die für die Hilfsoperation mobilisiert wurden. Seit 1989 sind viele Mauern - sowohl echte als auch virtuelle - gefallen. Vielleicht ist es nun an der Zeit, einige der institutionellen Schranken zu beseitigen, die zwischen der Welt der internationalen Hilfe und Entwicklung einerseits und dem Militär andererseits bestehen.
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Die Hilfsoperation nach dem Orkan Katrina
Verladung von Hilfsgütern für Opfer des Orkans Katrina. (© SHAPE)
Als das Ausmaß der Verwüstungen, die am 29. August 2005 durch den Orkan Katrina in den Bundesstaaten Alabama, Florida, Louisiana und Mississippi verursacht worden waren, deutlich wurde, bot die NATO den Vereinigten Staaten über die Euro-Atlantische Koordinierungszentrale für Katastrophenhilfe (EADRCC) ihre Hilfe an. Das war am 2. September. Einen Tag später ging ein offizielles amerikanisches Ersuchen um Hilfe ein, das innerhalb von 75 Minuten an die Hauptstädte aller 46 Mitglieder des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats weitergeleitet wurde. Auf Ersuchen Washingtons wurde dann am 4. September ein Mitarbeiter der Koordinierungszentrale nach Washington entsandt, wo er mit der Bundesbehörde für Krisenbewältigung und dem Amt für Katastrophenhilfe zusammenarbeiten sollte.

Die ersten beiden Hilfsangebote gingen am 4. September ein, und insgesamt leisteten 39 Mitglieder des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats über die EADRCC Unterstützungsbeiträge. Am 8. September genehmigte der Nordatlantikrat eine Transportoperation der NATO mit Ausbildungs- und Frachtflugzeugen der NATO-Frühwarnflotte sowie Luft- und Seetransportmitteln der NATO-Reaktionskräfte (NRF - NATO Response Force), um dringend benötigte Güter von Europa in die Vereinigten Staaten zu transportieren. Die EADRCC fungierte dabei als Schaltstelle, die Bitten um Unterstützung mit den jeweiligen Hilfsangeboten koordinierte. Für die Koordinierung von Sachspenden, die transportiert werden mussten, war die Verlegungs- und Koordinierungszentrale der NATO in Absprache mit der EADRCC zuständig. Zudem wurden am 9. September zwei Zivilluftfahrtexperten in die EADRCC entsandt, die dazu beitragen sollten, die zivilen Transporterfordernisse zu koordinieren.

Die Frachtkonsolidierung erfolgte am Luftwaffenstützpunkt Ramstein. Dorthin wurden Sachspenden entweder im Fernlastverkehr oder unter der Leitung des Gemeinsamen Kommandos Lissabon mit taktischen Flugzeugen der NRF transportiert. Am 19. September 2005 war die Frachtkonsolidierung aller Hilfsgüter europäischer Geberstaaten in Ramstein abgeschlossen. Die den NRF zugeordneten deutschen, französischen, griechischen und italienischen taktischen Transportflugzeuge der Typen C-130 und C-160 hatten es auf mehr als 90 Flugstunden gebracht.

Am 2. Oktober waren insgesamt zwölf NATO-Frachtflugzeuge mit Hilfsgütern aus Europa in die Vereinigten Staaten geflogen worden, und über die NATO-Luftbrücke waren etwa 189 Tonnen Hilfsmaterial (darunter Lebensmittel, Erste-Hilfe-Ausrüstung, Arzneimittel, Generatoren und Wasserpumpen) transportiert worden.


Die Hilfsoperation in Pakistan
NATO-Sanitäter behandeln einen jungen Überlebenden des Erdbebens. (© SHAPE)
Zwei Tage nachdem Südasien am 8. Oktober von einem Erdbeben erschüttert worden war, das dazu führte, dass 73 000 Menschen umkamen sowie 70 000 verletzt und vier Millionen obdachlos wurden, bat Pakistan die NATO um Hilfe für die von ihm einzuleitenden humanitären Hilfsmaßnahmen. Der Nordatlantikrat bewilligte die Hilfe und genehmigte eine zweistufige Hilfsoperation des Bündnisses.

Bei der ersten Stufe konzentrierte man sich auf die Luftbrücke. Die EADRCC stellte Verbindungen zu den jeweiligen nationalen Koordinierungsgremien für Katastrophenhilfe und zu den pakistanischen Stellen her. Die EADRCC arbeitete in Absprache mit den militärischen Behörden der NATO, um die Hilfsmaßnahmen von Mitgliedern des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats (EAPR) zu koordinieren, die dazu bereit waren, ihre Unterstützung über diesen Mechanismus zu leisten.

Am 13. Oktober 2005 ging beim EADRCC das erste Ersuchen des Amts des Hohen Flüchtlingskommissars der VN (UNHCR) ein, der um den Lufttransport von 10 000 Zelten, 104 000 Decken und 2 000 Öfen aus der Türkei nach Pakistan bat. Es folgten mehrere andere Anfragen von Sonderorganisationen der Vereinten Nationen. Das erste NATO-Flugzeug mit Hilfsgütern für Pakistan traf am 14. Oktober ein. Auf Ersuchen der pakistanischen Behörden räumte man zunächst dem Transport von Zelten und Decken Vorrang ein, und die Mehrzahl der Hilfsgüter wurden vom UNHCR bereitgestellt. Am Ende waren mittels 160 Flügen etwa 3 500 Tonnen Hilfsgüter transportiert worden.

42 der 46 EAPR-Mitglieder leisteten Pakistan Hilfe, auch über die EADRCC. Die NATO-Luftbrücke wurde von 19 EAPR-Mitgliedstaaten, von zwei Nichtmitgliedstaaten des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats - nämlich von Malta sowie von Bosnien und Herzegowina - und vom UNHCR, vom Welternährungsprogramm und vom Amt der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten in Anspruch genommen.

Verbindungsoffiziere wurden zur EADRCC entsandt und in die Arbeitsstruktur der Zentrale integriert, während zivile Experten der Transportplanungsgremien des Oberausschusses für zivile Notfallplanung bei Bedarf von ihrem üblichen Arbeitsplatz aus die EADRCC, SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) und die NATO-Agentur für Materialerhaltung und Ersatzteilversorgung unterstützten. Am Ende der Operation waren alle über die NATO-Luftbrücke angebotenen Hilfsgüter auch in Pakistan eingetroffen.

Bei der zweiten Stufe der Operation kamen Elemente der NATO-Reaktionskräfte hinzu, darunter eine Führungszentrale, Pioniereinheiten, Hubschrauber und Feldlazarette, die jeweils mit der entsprechenden Unterstützung verbunden waren. Die NATO arbeitete tagtäglich eng sowohl mit der Regierung Pakistans als auch mit den Vereinten Nationen zusammen, und wurde mit dem Fachgruppensystem der Vereinten Nationen verbunden. Der Beitrag der NATO zur Hilfsoperation bestand darin, die Luftbrücke aufrechtzuerhalten, den Transport innerhalb des Einsatzgebietes zu unterstützen, wichtige Straßenverbindungen wieder aufzubauen sowie Notunterkünfte bereitzustellen und medizinische Unterstützung zu gewährleisten. Mit diesen Hilfsmaßnahmen sollte den Erdbebenopfern ermöglicht werden, den Winter zu überleben.

Anfang Dezember 2005 war fast alles an Ort und Stelle eingetroffen und die verschiedenen Elemente trugen wirksam zu den Hilfsmaßnahmen in der Region Bagh bei, die der NATO von den pakistanischen Behörden als Gebiet für ihre Hilfsoperation zugewiesen worden war.

NATO-Hubschrauber beförderten mehr als 1 700 Tonnen Hilfsgüter aus Islamabad in außerhalb der Hauptstadt gelegene Sammelstellen und von dort direkt in die betroffenen Ortschaften. Mehr als 7 500 Kranke, Verletzte und vertriebene Personen konnten dank der Hubschrauber aus der unmittelbaren Erdbebenzone herausgeflogen werden. An der NATO-Auftankstation für Hubschrauber gingen mehr als 1 000 Tankfüllungen an Hubschrauber der internationalen Hubschrauberflotte. Das Feldlazarett des Bündnisses nahm fast 5 000 Patienten auf und behandelte weitere 3 500 mit mobilen Sanitätergruppen. NATO-Pioniere errichteten in großer Höhe über dem Meeresspiegel mehr als 110 Mehrzweckunterkünfte und setzten 60 km Straße wieder instand, wobei sie etwa 42 000 Kubikmeter Schutt beseitigten. Die Pioniere der NATO versorgten auch mehr als 1000 Personen täglich mit frischem Wasser und reparierten ein Leitungs- und Lagersystem für Quellwasser, das täglich weitere 8 000 Menschen versorgen kann. Am 1. Februar 2006 hatten alle NATO-Einheiten die Region Bagh verlassen und waren von ihrer Sammelstelle aus wieder in ihr jeweiliges Heimatland zurückgereist.

Zudem unterstellte Kanada, nachdem es die Hilfsoperation zunächst auf bilateraler Ebene unterstützt hatte, seine Einheit für Katastrophenhilfe (DART - Disaster Assistance Response Team) der NATO. Die DART-Sanitäter behandelten etwa 10 000 Patienten und ließen nach ihrer Abreise eine Klinik zurück. Ottawa stellte auch Hubschrauber und Wasseraufbereitungseinheiten zur Verfügung und finanzierte für die Vereinten Nationen drei Monate lang drei Hubschrauber.