L'évolution des opérations de l'OTAN
Des forces sans cesse plus faciles à déployer : alors que la demande pour le genre d'opérations dans lequel l'OTAN se spécialise s'accroît, les Alliés doivent décider si, où et quand s'impliquer, notamment de l'opportunité de déployer la NRF. (© SHAPE)
James Pardew et Christopher Bennett s'intéressent à l'évolution de la focalisation de l'OTAN sur les opérations, ainsi qu'aux défis qui attendent l'Alliance.
En un peu plus d'une décennie, l'OTAN est passée du stade d'une Alliance focalisée sur les plans de circonstance pour une guerre de haute intensité en Europe centrale à celui d'une organisation hautement opérationnelle, confrontée à une série éclectique de missions. Les Alliés et Partenaires de l'OTAN sont aujourd'hui déployés dans diverses opérations dirigées par l'Alliance sur trois continents : en Afrique, en Asie et en Europe. Cette multiplication des engagements démontre la volonté et l'aptitude de l'Alliance à répondre aux menaces pour la sécurité, où qu'elles se situent.

Au lieu de constituer, comme certains analystes le redoutaient, une organisation à la recherche d'une identité, l'OTAN est désormais confrontée au choix des missions qu'elle peut accepter face à un flot soutenu d'exigences opérationnelles et autres. Ce climat opérationnel dynamique a été et continue d'être un moteur de réforme pour l'ensemble de la structure de l'Alliance. La nécessité d'équiper l'OTAN pour ces opérations est d'ailleurs au cour de la transformation en cours de l'Alliance. Comme l'a déclaré le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer « nos forces doivent être capables de réagir rapidement, et pouvoir être déployées sur de longues distances et sur une longue période ».

Le caractère opérationnel acquis par l'Alliance en une période relativement brève est en tous points remarquable. Il est un fait que les progrès ne se sont pas toujours déroulés sans à-coups et que les débats ont parfois été animés. Ce changement d'orientation a exigé un considérable pragmatisme, des improvisations fréquentes et une réforme de grande ampleur. Qui plus est, il est survenu à une époque de nouvelles adhésions, au cours de laquelle les nouveaux membres ont apporté des perspectives, des capacités et une énergie nouvelles à l'Alliance. Dès le début, le processus est allé de pair avec une courbe d'apprentissage prononcée, accompagnée d'un rythme de changement toujours plus soutenu.

Les initiatives pour modifier l'OTAN en fonction des missions qu'elle sera susceptible d'entreprendre dans les prochaines années incluent la mise sur pied de la Force de réaction de l'OTAN (NRF), des initiatives en vue de conférer un rôle plus politique à l'Alliance, en particulier dans les régions où ses forces sont déployées, et des mesures pour établir des partenariats toujours plus étroits avec des pays non-membres et d'autres organisations internationales.

La violence dans les Balkans, catalyseur du changement

L'intervention de l'OTAN en Bosnie-Herzégovine au cours de l'été 1995 a constitué un tournant pour l'Alliance. Initialement, l'OTAN s'est impliquée dans la guerre en Bosnie pour soutenir les Nations Unies dans l'application de sanctions économiques, d'un embargo sur les ventes d'armes et d'une zone d'interdiction aérienne, tout en fournissant des plans de circonstance militaires. Ces mesures ont contribué à modérer le conflit et à épargner des vies, mais se sont révélées inadéquates pour mettre un terme à la guerre. La campagne aérienne de douze jours menée par l'OTAN a par contre ouvert la voie aux Accords de Dayton marquant la fin de la guerre en Bosnie. Aux termes de ces accords, qui sont entrés en vigueur le 20 décembre 1995, l'OTAN a pour la première fois déployé des soldats de la paix, en dirigeant une Force multinationale de mise en ouvre (IFOR), forte de 60 000 hommes.

Le déploiement de l'IFOR, incluant des soldats de pays alliés et n'appartenant pas à l'OTAN, a constitué le premier engagement militaire terrestre majeur de l'Alliance au niveau opérationnel et a considérablement contribué au remodelage de son identité de l'après-Guerre froide. Le processus d'adaptation et d'apprentissage s'est révélé évident dans la manière dont a évolué le maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine, d'abord assuré par l'IFOR, puis par la Force de stabilisation (SFOR) de l'OTAN, tout en fournissant des enseignements essentiels pour le déploiement au Kosovo de la Force internationale dirigée par l'OTAN (KFOR), en juin 1999.

Comme toujours, la réussite militaire en Bosnie-Herzégovine a été étroitement liée à celle des programmes civils internationaux. L'effort global de renforcement de la paix devait constituer un succès pour générer les conditions d'une paix stable et durable. Cette réalité a contribué à l'établissement de liens plus étroits entre la force internationale de sécurité et son homologue civil, le Bureau du Haut représentant. Au moment du déploiement de la KFOR, ces enseignements avaient déjà été tirés et se sont reflétés dans le mandat conféré d'emblée à la Force et dans les relations de coopération qui se sont créées entre la KFOR et la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK).

Après une campagne aérienne de 78 jours, l'OTAN a déployé une force de 50 000 hommes afin de fournir un environnement sûr et sécurisé à l'administration des Nations Unies au Kosovo. La décision d'intervention sans mandat des Nations Unies - à l'origine de l'un des débats les plus controversés dans l'histoire de l'Alliance - a été prise après plus d'un an de combats au Kosovo et l'échec des efforts diplomatiques pour résoudre le conflit, à l'origine d'une crise humanitaire menaçant de dégénérer en une sorte de campagne de nettoyage ethnique comparable à celles auxquelles on avait précédemment assisté en Bosnie-Herzégovine et en Croatie.

La victoire militaire n'a constitué que la première étape sur la longue voie de l'édification d'une société multiethnique durable, libérée de la menace d'un retour au conflit. De la sorte, en plus d'aider à préserver un environnement sécurisé, les forces dirigées par l'OTAN en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo ont été activement impliquées dans l'aide au retour dans leurs foyers des réfugiés et des personnes déplacées, dans la recherche et l'arrestation des personnes accusées de crimes de guerre et dans l'aide à la réforme des structures militaires intérieures pour prévenir un retour des violences - autant de tâches exigeant un engagement à long terme.

Il aura fallu près de trois ans et demi d'effusions de sang en Bosnie-Herzégovine et une année de combats au Kosovo avant une intervention de l'OTAN pour mettre un terme à ces conflits. Au printemps 2001 cependant, l'Alliance s'est impliquée, à la demande des autorités de Skopje, dans un effort visant à désamorcer un conflit en voie d'intensification dans l'ex-République yougoslave de Macédoine*. A cette occasion, l'OTAN a, pour la première fois, nommé un diplomate de haut rang dans une zone de conflit pour la représenter sur le terrain et agir en qualité d'envoyé personnel du Secrétaire général.

La création ad hoc d'une représentation civile de l'OTAN à un tel échelon n'avait jamais été envisagée à l'époque de la Guerre froide. Qui plus est, le rôle du Haut représentant civil allait bien au-delà de celui des conseillers politiques intégrés aux commandements militaires lors d'opérations précédentes.

Dans l'ex-République yougoslave de Macédoine*, le haut représentant civil a dirigé une équipe de gestion de crise, dépêchée sur place pour négocier un cessez-le-feu avec l'Armée de libération nationale (ALN), un groupe armé de rebelles de souche albanaise. Collaborant étroitement avec les représentants de l'Union européenne, de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et des Etats-Unis, l'équipe est parvenue à persuader l'ALN d'accepter un cessez-le-feu et d'accorder son soutien au processus en cours de négociations politiques. Ces pourparlers de l'OTAN ont complété l'Accord cadre aux termes duquel l'OTAN a déployé des forces, initialement pour superviser le désarmement de l'ALN, puis pour aider à renforcer la confiance.

Après ce premier envoi d'un représentant politique sur un théâtre opérationnel, l'OTAN a par la suite assigné un haut représentant civil à la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan et au Pakistan, dans le cadre des opérations de secours humanitaire en 2005.

L'OTAN a transféré la responsabilité de son opération dans l'ex-République yougoslave de Macédoine* à l'Union européenne en avril 2003, tout en conservant un quartier général militaire dans le pays pour aider les autorités de Skopje à réformer la défense et à se préparer à une adhésion à l'Alliance. De même, en Bosnie-Herzégovine, l'OTAN a transféré la responsabilité de la sécurité au quotidien à l'Union européenne en décembre 2004, tout en conservant sur place un quartier général militaire se focalisant sur la réforme de la défense et la préparation du pays à son adhésion au Partenariat pour la paix. Parallèlement, l'OTAN a encore 17 000 hommes affectés à la KFOR, qui demeure la plus importante opération de l'Alliance. (Pour plus d'informations sur les opérations de l'OTAN en ex-Yougoslavie, voir L'approfondissement des relations de Gabriele Cascone et Joaquin Molina.)

Les événements depuis le 11 septembre

Depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001 contre les États-Unis, les capacités opérationnelles et de gestion de crises de l'OTAN sont de plus en plus sollicitées. Bien qu'elle n'ait pas directement contribué à Enduring Freedom, l'opération destinée à chasser les talibans et al-Quaïda d'Afghanistan au lendemain du 11 septembre, l'OTAN a fourni des avions AWACS (Système aéroporté de détection et de contrôle) aux Etats-Unis, afin de libérer des ressources américaines pour cette campagne, tout en lançant à cette époque Active Endeavour, une opération toujours en cours avec, pour objectifs, de détecter et de décourager les activités terroristes en Méditerranée et de s'en protéger. Qui plus est, l'OTAN a par la suite été fréquemment sollicitée pour déployer des avions AWACS lors de réunions internationales majeures, tels que les Jeux olympiques d'Athènes et de Turin et les Coupes d'Europe et du monde de football.

Le caractère opérationnel acquis par l'Alliance en une période relativement brève est en tous points remarquable.
Les trois premières opérations de soutien de la paix de l'OTAN se sont déroulées en Europe, mais la nécessité d'un renforcement de la paix à long terme est mondiale. Les ministres des Affaires étrangères de l'Alliance l'ont reconnu lors d'une réunion à Reykjavik, en Islande, en mai 2002, en stipulant que « pour accomplir la gamme complète de ses missions, l'OTAN doit pouvoir aligner des forces capables de se déployer rapidement partout où elles sont nécessaires, de mener des opérations soutenues, à longue distance et dans la durée, et de réaliser leurs objectifs ». Cette décision a concrètement ouvert la voie au premier déploiement de l'Alliance en dehors de la zone euro-atlantique, en Afghanistan. L'OTAN s'est depuis lors impliquée en Iraq et au Darfour (Soudan).

Depuis le mois d'août 2003, l'Alliance dirige la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), mandatée par les Nations Unies et chargée de contribuer à assurer la sécurité dans la ville de Kaboul, capitale de l'Afghanistan, et ses alentours, pour soutenir l'Autorité intérimaire afghane et la Mission d'assistance des Nations Unies pour l'Afghanistan. La FIAS apporte également son aide dans l'établissement de structures sécuritaires fiables, l'identification des besoins de reconstruction, ainsi que la formation et la mise sur pied des futures forces de sécurité afghanes.

En octobre 2003, une nouvelle résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies a ouvert la voie à l'extension de la mission de la FIAS au-delà de Kaboul, afin d'aider le gouvernement afghan à étendre son autorité au reste du pays et de fournir un environnement sûr et sécurisé propice à des élections libres et équitables, à la généralisation de la primauté du droit et à la reconstruction du pays. Depuis lors, l'OTAN étend régulièrement sa présence via la création des Équipes de reconstruction provinciale (PRT), des équipes internationales associant personnel civil et militaire.

La FIAS dispose actuellement de quelque 9 000 hommes en Afghanistan, qui assurent la sécurité sur près de la moitié du territoire afghan, par le biais de neuf PRT dans le Nord et l'Ouest du pays. Au cours des prochains mois, l'OTAN accroîtra davantage encore sa présence dans le Sud du pays, en déployant 6 000 hommes supplémentaires, ce qui portera le total des effectifs à quelque 15 000 hommes. (Pour plus d'informations sur l'opération dirigée par l'OTAN en Afghanistan, voir l'article Renforcer la stabilité en Afghanistan de Mihai Carp.)

Depuis peu de temps après le Sommet d'Istanbul en juin 2004, l'OTAN forme du personnel iraquien en Iraq et soutient le développement des institutions de sécurité pour aider le pays à mettre en place des forces armées efficaces capables d'assurer sa propre sécurité. L'Alliance a également contribué à la création du Collège interarmées de défense iraquien près de Bagdad, qui se consacre essentiellement à la formation d'officiers et coordonne les donations d'équipements à l'Iraq.

Avec l'Union européenne, l'OTAN aide depuis juin 2005 l'Union africaine (UA) à étendre sa mission de maintien de la paix au Darfour. L'Alliance assure le transport aérien de soldats de la paix de l'UA dans la région et forme l'UA à gérer un quartier général militaire multinational et des services de renseignement.

En plus de ses opérations de paix, l'OTAN joue un rôle de plus en plus important en matière de secours humanitaires, depuis la création, en 1998, du Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe. Ce Centre fournit un point focal pour la coordination des efforts de secours des quarante-six Alliés et Partenaires de l'OTAN en cas de catastrophe naturelle ou technologique sur le territoire d'un membre du Conseil de partenariat euro-atlantique. C'est ainsi, par exemple, qu'à la suite des ravages causés par l'ouragan Katrina à la fin du mois d'août de l'année dernière, les Alliés de l'OTAN ont répondu à une demande d'aide des Etats-Unis en leur fournissant des secours par voie aérienne. La Force de réaction de l'OTAN (NRF) a ainsi été impliquée au niveau opérationnel pour la première fois.

À la suite du tremblement de terre dévastateur de l'année dernière au Pakistan, qui aurait fait quelque 80 000 victimes, l'Alliance a lancé une opération de secours intensive d'une durée de trois mois, incluant le transport aérien de près de 3 500 tonnes de vivres et de matériel jusqu'au Pakistan, le déploiement de techniciens, d'unités médicales et d'équipements spécialisés, tout en impliquant une fois encore la NRF. (Pour en savoir plus sur les opérations de secours en cas de catastrophe de l'Alliance, voir l'article Le rôle humanitaire croissant de l'OTAN de Maurits Jochems.)

Pour être efficace en cas de déploiement loin de son territoire, l'OTAN a adopté une série de mesures visant à disposer de l'éventail complet des équipements pour les missions militaires modernes. Ces mesures comprennent une initiative liée aux capacités - l'Engagement capacitaire de Prague -, au terme de laquelle les Alliés se sont engagés à procéder à des améliorations spécifiques dans des domaines essentiels, tels que le transport aérien et maritime. Cette initiative implique également le développement de la NRF, le fer de lance qui confère à l'Alliance la capacité de répondre rapidement aux crises. Et elle inclut la rationalisation de la structure de commandement militaire de l'OTAN, notamment la création du Commandement allié Opérations, pour parvenir à une plus grande souplesse et à une meilleure adaptation face aux contingences du XXIè siècle, de même que celle de la Division Opérations au Siège de l'OTAN.

Les questions émergentes

Comme l'OTAN devient de plus en plus opérationnelle, de nouvelles questions apparaissent à son ordre du jour. L'Alliance doit ainsi se muer en une organisation plus politique et établir des relations de travail efficaces avec les pays partenaires de même sensibilité et les organisations internationales appropriées. Elle doit également améliorer ses processus de planification de la défense et de constitution de forces pour mettre ses capacités en adéquation avec les engagements auxquels elle souscrit, et examiner les modalités de financement des opérations. De plus, au niveau du théâtre d'opération, l'OTAN doit résoudre le problème des restrictions imposées par des Alliés sur l'utilisation de leurs forces et équipements d'une part et celui de l'obtention de renseignements de qualité, de l'autre. Enfin, comme la demande s'accroît pour le genre d'opérations dans lequel l'Alliance se spécialise, les Alliés sont appelés à décider si, quand et comment ils s'impliquent, ainsi qu'à répondre à la question de savoir si la NRF doit être déployée.

Depuis que l'OTAN a lancé sa première opération de soutien de la paix en Bosnie-Herzégovine, les armées alliées collaborent avec les forces armées des pays partenaires qui fournissent des troupes et l'Alliance a établi des partenariats de travail avec des organisations internationales telles que l'Union européenne, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et les Nations Unies. Jusqu'à présent, les pays partenaires qui contribuent le plus aux opérations alliées sont européens. Toutefois, avec l'expansion de la portée géographique des opérations de l'OTAN, il sera de plus en plus important d'établir des partenariats mondiaux avec des pays de même sensibilité, tels que l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la Corée du Sud. Cette question a d'ailleurs constitué l'un des thèmes du discours du Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer en février 2006, lors de la Conférence de Munich sur la politique de sécurité. Il est également important de développer et d'officialiser les relations avec tous les acteurs internationaux concernés, y compris des organisations régionales telles que l'Union africaine.

L'obtention de ressources pour garantir la réussite de l'OTAN et améliorer la planification de la défense et la constitution de forces, est essentielle. À cette fin, les ministres des Affaires étrangères alliés ont entériné en décembre 2005 un document intitulé « Directives politiques globales », visant à harmoniser les diverses « disciplines » impliquées dans la conception, le développement et la mise en place des capacités sur le terrain. Ce document sera probablement rendu public lors du Sommet de Riga en novembre.

En ce qui concerne le financement des opérations, l'OTAN examine actuellement comment adopter des moyens de financement en commun, y compris, le cas échéant, l'acquisition de ressources communes comme cela a été le cas pour la flotte d'AWACS. Cette attitude s'écarte de l'approche actuelle, suivant laquelle « les coûts incombent à leurs bénéficiaires ». Cette question est d'actualité depuis le déploiement de la NRF au Pakistan, car les pays participant à cette force à l'époque ont été obligés de supporter les coûts de son déploiement. Comme le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer l'a déclaré lors de la Conférence de Munich sur la politique de sécurité : « La participation à la NRF ressemble à une loterie "qui-gagne-perd" : lorsque votre numéro sort, vous perdez de l'argent. Si la NRF se déploie alors que vous faites partie de la rotation, la totalité des coûts de déploiement de vos forces est à votre charge. »

Parallèlement à l'élargissement de l'expérience opérationnelle de l'OTAN, les pays cherchent à éliminer ou à réduire les restrictions qu'ils imposent à la manière dont leurs contributions aux opérations peuvent être utilisées. Ces restrictions empêchent notamment l'implication de leurs troupes ou de leurs équipements dans certaines activités, telles que le contrôle des foules. Cette tendance s'explique par le fait que les restrictions nationales compliquent la tâche du commandant opérationnel et contraignent à déployer des forces et des capacités supplémentaires pour les compenser. La situation dans ce domaine s'améliore toutefois régulièrement et les pays expriment d'autant moins de réserves qu'ils prennent conscience de la complexité des opérations.

Le regain de violence au Kosovo en mars 2004 a mis en lumière le problème posé par les restrictions à l'utilisation des forces et l'importance de renseignements de qualité. Ces émeutes ont réellement pris l'Alliance par surprise et l'opposition des pays a empêché une réaction immédiate. La nécessité de disposer de bons renseignements et de pouvoir réagir rapidement en cas de troubles est en outre plus importante encore en Afghanistan, où les forces de l'OTAN intégrées aux PRT sont déployées dans des zones isolées.

À l'avenir, les pressions exercées sur l'OTAN pour qu'elle s'implique dans un nombre encore accru d'opérations sont susceptibles de s'accroître. À de nombreux égards, l'Alliance est d'ailleurs la victime de son propre succès. Il existe cependant des limites à ce que l'OTAN peut faire et le danger existe qu'elle nuise à sa réputation en acceptant plus de missions qu'elle ne peut en accomplir avec succès. L'OTAN n'est ni le policier du monde, ni une organisation de secours humanitaire au niveau mondial. Elle ne représente en outre certainement pas une alternative aux Nations Unies. Elle est toutefois en mesure de convertir une volonté politique généralement limitée et des ressources invariablement insuffisantes en une action internationale efficace dans les situations où les vingt-six Alliés s'accordent sur la nécessité d'intervenir.
...début...