At skabe stabilitet i Afghanistan
I stilling: Allierede styrker vil skulle være passende bemandet, udstyret og ledet, så de både kan forsvare sig selv og afværge en trussel, som udgør en fare for operationen (© ISAF)
Mihai Carp analyserer udfordringerne og udsigterne for NATO's operation i Afghanistan på et tidspunkt, hvor Alliancen udvider sin tilstedeværelse i landet.
Da NATO overtog den strategiske koordination af den internationale sikkerhedsstyrke (International Security Assistance Force, ISAF) i Afghanistan i sommeren 2003, påtog Alliancen sig en langsigtet forpligtelse til at bistå den afghanske regering og det afghanske folk. Samtidig var NATO's engagement et synligt tegn på den måde, som Alliancen tilpassede sig til det 21. århundredes sikkerhedsudfordringer på, nemlig ved at være en Alliance, der er parat og villig til at bidrage til at bekæmpe terrorisme og til at støtte det internationale samfunds sikkerhedstiltag uden for det euro-atlantiske område.

Nu, næsten tre år efter, adskiller NATO's mission i Afghanistan sig fortsat fra alle andre operationer og udgør en særlig udfordring for Alliancen. Med ISAF udfylder NATO en central sikkerhedsmæssig rolle i Afghanistan og betræder samtidig ny jord på det konceptuelle område. I udførelsen af sin primære opgave, som er at bistå de afghanske myndigheder, har Alliancen påtaget sig nye og komplekse stabiliseringsopgaver, som er langt mere krævende end de øvrige NATO-ledede operationer. Afghanistan er således på mange måder blevet en prøvesten på NATO's transformation. ISAF og NATO testes dagligt, og det gælder lige fra udførelse af operationer i fjerne og ofte farlige områder til generering af de styrker, som er nødvendige for at kunne leve op til de militære krav i en operation langt væk. Det er lige så vigtigt for NATO som for Afghanistan at sikre, at operationen vil lykkes.

Lidt historie

I kølvandet på Taleban-regimets fald i slutningen af 2001 virkede det som en enorm udfordring at genskabe fred og stabilitet og genopbygge Afghanistan. Landet havde været i krig I mere end to årtier og var det land i verden, hvor der var lagt flest miner. Ifølge FN's udviklingsprogram var 70% af landets 22 mio. Indbyggere fejlernærede, og den forventede levealder var 40. I mellemtiden er der gjort store fremskridt, og NATO, det internationale samfund og afghanerne selv kan pege på en række resultater. Det er klart, at ISAF vil spille en vigtig rolle i den fortsatte stabiliseringsproces, hvor 2006 bliver et afgørende år for udviklingen af NATO's operation. NATO's udenrigsministre udtrykte det således på deres mode i Bruxelles sidste år i december: "Vi støtter ikke kun en videreudvikling af ISAF's operation, men ønsker også at løfte NATO's støtte til fred og sikkerhed i Afghanistan op på et nyt niveau." Alliancen vil i fremtiden fokusere på tre prioriterede områder: fortsat støtte til ISAF's udvidelse; styrket bistand til sikkerhedssektorreform som fx træning af afghanske sikkerhedsstyrker og forbedring af koordinationsmekanismerne mellem NATO og ISAF på den ene side og andre internationale organisationer og missioner, som opererer i Afghanistan, på den anden.

ISAF's udvidelse

NATO's vilje til at støtte ISAF kommer først og fremmest til udtryk gennem den fortsatte udvidelse af operationen. Først blev ISAF udvidet til områder uden for Kabul - i første omgang mod nord og senere mod vest gennem PRT'erne, og nu står ISAF til at bevæge sig mod syd og i sidste ende øst i Afghanistan. Adskillige allierede i NATO, herunder Canada, Nederlandene, UK og USA, vil føre an I den forbindelse og vil sammen med andre allierede og partnere bringe antallet af ISAF-ledede PRT'er op på 14. Samlet vil antallet af styrker i ISAF komme over 16.000 mand fra 36 NATO-lande og partnerlande.

Det er lige så vigtigt for NATO som for Afghanistan, at ISAF bliver en succes
Beslutningen om gradvist at udvide ISAF blev formelt taget for mere end to år siden på grundlag af eksisterende Sikkerhedsrådsresolutioner. NATO's udenrigsministre godkendte en revideret Operationsplan for ISAF i december 2005, som opstiller overordnede strategiske retningslinjer for de næste udvidelsesfaser. Ifølge denne plan forbliver ISAF's opgave den same, nemlig at bistå den afghanske regering med at opretholde sikkerhed, fremme udviklingen af regeringsinstitutioner og bistå med genopbygning og humanitær indsats. Ikke desto mindre er det klart, at NATO's styrker snart vil blive indsat og vil skulle operere i områder, som er mindre stabile, hvor truslen er større, og hvor sikkerhedssituationen er mere spændt.

Det vil kræve en mere robust tilgang til sikkerheds- og stabiliseringsoperationer, hvis der skal skabes forhold, som vil gøre det muligt for NATO's styrker - gennem PRT'erne - at udføre deres arbejde. Med andre ord vil allierede styrker skulle være ordentligt bemandet, udstyret og ledet, så de kan forsvare sig selv og om nødvendigt afværge mulige trusler mod operationen. I slutningen af januar i år godkendte Det Nordatlantiske Råd passende robuste og fleksible indsættelsesregler, der vil dække alle de eventualiteter, som NATO's styrker kan blive udsat for, når de er indsat i Afghanistan.

Samtidig vil ISAF også bevæge sig ind i områder, hvor andre internationale militære styrker som den amerikansk ledede Koalition eller Operation Enduring Freedom udfører operationer mod de tilbageblevne Taleban-styrker, al Qaida og andre militære styrker, som viser modstand. Mens ISAF ikke vil være inddraget i terrorbekæmpelse som sådan, vil det dominerende sikkerhedsmiljø kræve intensiveret koordination, for at både ISAF og Operation Enduring Freedom kan udføre deres respektive opgaver. Nye kommandoarrangementer vil blive bragt på plads til det formål. ISAF's og Operation Enduring Freedom's mandater vil være forskellige, men supplere hinanden. Samtidig med at nogle ISAF-styrker fortsat vil udføre genopbygningsarbejde eller arbejde som trænere, vil andre skulle tage sig af angreb fra Taleban. ISAF's opgave indebærer derfor nye risici for NATO's styrker, som ikke kan undgås.

PRT-konceptet

PRT'erne vil være den primære måde at udvide ISAF på. Selvom PRT-konceptet er relativt nyt og har været genstand for nogen kritik i de tidligere stadier af den internationale militære indsættelse i Afghanistan, har det udviklet sig og betragtes nu som et særdeles nyttigt middel til at bistå den afghanske regering med at udvide sin indflydelse i provinserne på. PRT'erne er fælles militær-civile hold, som varierer i størrelse, og som ledes af forskellige lande på skift. De indsættes i udvalgte provinshovedstæder I Afghanistan og udgør et realistisk alternativ til en fuldstændig international fredsbevarende tilstedeværelse, som ikke er en mulighed I Afghanistan, og som heller ikke er del af ISAF's mandat. ISAF's aktuelle PRT'er køres af Tyskland, Italien, Litauen, Nederlandene, Norge, Spanien, UK og USA. Adskillige allierede fra NATO og partnere yder vigtige bidrag med militært eller civilt personel. De ISAF-ledede PRT'er har bistået med utallige genopbygningsprojekter. De har mæglet mellem konfliktende parter. De har bidraget til afvæbningsprocessen af afghanske militser, bistået I forbindelse med indsættelse af nationale politistyrker og den afghanske nationale hær samt generelt bidraget til at forbedre sikkerhedsmiljøet gennem kontakter med lokale myndigheder og befolkningen.

PRT'erne udgør også en ny måde, hvor man effektivt kan forene militære og civile aktører i den komplekse opgave med ekstern bistand til statsopbygning. De er sammensat ud fra den forestilling, at stabilisering og genopbygning er to sider af samme sag. Afghanistan Compact understreger det på denne måde: "Sikkerhed er fortsat en grundlæggende forudsætning for at opnå stabilitet og udvikling i Afghanistan, men sikkerhed kan ikke nås ad militær vej alene." Samtidig med at PRT'erne fortsat føres af ledernationer og tilpasses de regionale omstændigheder, er der voksende erkendelse af, at det er ønskeligt at koordinere den fælles indsats tættere - ikke kun militært - og harmonisere de respektive aktiviteter med den afghanske regerings nationale og regionale prioriteter. Det ville også være tilrådeligt med mere præcise, fælles retningslinjer for PRT'erne.

Reform af sikkerhedssektoren

En anden central militær opgave for ISAF bliver at bistå den afghanske regering med at udvikle dens egne sikkerhedsstyrker. Mentoring og støtte til den afghanske nationale hær (Afghan National Army, ANA) er et sådant eksempel. Ifølge Afghanistan Compact har den afghanske regering vist vilje til at skabe en fuldt professional, veltrænet og etnisk afbalanceret ANA med 70.000 mand i 2010. Der er allerede sket store fremskridt i den henseende med hjælp fra større donorer og ledernationer. Ikke desto mindre er der fortsat meget, som skal gøres. I overensstemmelse med den godkendte operationsplan vil styrker fra ISAF supplere med individuel træning af ledernationer ved at bistå enheder fra ANA med at blive indsat og operere effektivt i hele landet. ISAF vil også sammen med ledernationer og andre organisationer støtte udviklingen af det afghanske nationale politi med midler to kapaciteter.

ISAF's støtte den den afghanske regering vil også blive udvidet til at omfatte narkobekæmpelse. At bistå Afghanistan med at befri sig selv fra dets særdeles ødelæggende narkoindustri er en af de mest presserende udfordringer, som den afghanske regering, dets naboer og det internationale samfund som helhed står overfor. Men narkobekæmpelse er imidlertid ikke noget, som militæret bør eller kan løse selv. At gennemføre en effektiv narkobekæmpelsesstrategi er tæt forbundet med at skabe alternative indtægtsmuligheder; styrke Afghanistans retssystem og retlige kapacitet og bekæmpe korruption. ISAF vil ikke som sådan blive inddraget i udryddelsen af valmuerne. Vi vil dog fortsat bistå ved at styrke efterretningsdeling, logistikstøtte til afghanske narkobekæmpelsesorganer og bistand med effektiv narkobekæmpelseskampagner.

Udvidelse af ISAF
Endelig er NATO og Afghanistan i færd med at udvikle et særligt samarbejdsprogram som svar på en anmodning fra præsident Karzai om at hjælpe med at styrke Afghanistans centrale sikkerheds- og forsvarsinstitutioner. Dette program, som trækker på udvalgte instrumenter, der er udviklet inden for Partnerskab for Fred, vil supplere ISAF's aktiviteter og vil blive skræddersyet Afghanistans behov.

Ovenstående tager sigte på at nå ét overordnet mål, nemlig at gøre det muligt for den afghanske regering i stigende grad at påtage sig ejerskabet og i sidste ende den fulde kontrol og ansvar for landet.

Afghanistan som partner

I takt med at vi øger det lokale, afghanske ejerskab, vil NATO og ISAF fortsat samarbejde med sine internationale partnere, herunder EU, G-8-donorlande, Operation Enduring Freedom og FN. Samtidig med at ISAF udfører sin lederrolle i sikkerhedsspørgsmål, vil vores succes fortsat afhænge af de fremskridt, der gøres på andre områder som fx retsforhold, økonomisk udvikling, skabelse af effektive regeringsinstitutioner og menneskelig kapacitetsudvikling. Vi har således navnlig blikket rettet mod FN i dets udførelse af de vigtige civile koordinationsrolle i Afghanistan. London-konferencen afslørede bred international politisk konsensus i den henseende. Ikke desto mindre må vi nu fokusere på gennemførelsen af denne ambitiøse dagsorden.

For at nå det mål kan vi trække på forskellige koordinationsmekanismer, som allerede eksisterer på jorden i Afghanistan, og inddrage den afghanske regering, centrale militære og civile aktører som ISAF, EU og FN. Men skal vi forbedre deres effektivitet og "nå" ud til Afghanistans provinser, kræver det ikke desto mindre, at det lykkes os i fællesskab at levere det afghanske folk håndgribelige resultater. Som et positivt udtryk herfor vil der blive oprettet et Fællesråd for Koordinering og Overvågning, hvor FN og den afghanske regering deler formandskabet, og hvor der deltager andre for at sikre den overordnede strategiske koordinering af Afghanistan Compact. Erfaringer har vist, at tæt internationalt samarbejde, en fælles indsats og fælles visioner har vist sig at være afgørende I forskellige genopbygningsscenarier efter en konflikt.

Vejen frem

For ISAF og NATO bliver de kommende få år afgørende, fordi det vil indebære store fordele, at der bliver skabt mere stabilt og sikkert Afghanistan. Med anvendelse af en målrettet og konsistent politik i Afghanistan og ved at udføre vores FN-mandaterede opgave, vil vi ikke kun bidrage til at nedkæmpe terrorisme og bidrage til regional stabilitet, men også skabe et bedre liv for millioner af afghanere, som fortsat er afhængige af det internationale samfunds støtte. Lykkes det for NATO at løse opgaven i Afghanistan, kan det få direkte betydning for, hvor hurtigt NATO kan gennemføre sin igangværende transformationsproces og transformationens fremtidsudsigter.

Ligesom dengang NATO for første gang indledte fredsbevarende operationer på Balkan, er det virkeligheden på jorden samt den overordnede operationelle og politiske kontekst for ISAF's operation i Afghanistan, som vil være drivkraften bag Alliancens dagsorden. Før angrebene 11. september 2001 i New York og Washington DC var det utænkeligt for NATO at indsætte styrker i Afghanistan. I dag leder et af Alliancens nyeste medlemmer, Litauen, et PRT i en af Afghanistans fjerneste egne. Denne udvikling kendetegner de dybe globale forandringer, som vi har været vidne til over de forgangne fire år, og viser NATO's transformation i praksis og Alliancens tilpasning til nye udfordringer. Den giver også en indikation af den rolle, som NATO kan komme til at spille fremover.

Samtidig med at de allierede klart vil fortsætte med at skulle håndtere spørgsmål, som er afgørende for opgavens udførelse som fx passende styrkegenerering og finansiering, kan vi på baggrund af ISAF's succes i Afghanistan gå NATO's topmøde i Riga i november i møde med tillid. NATO's arbejde i Afghanistan fortæller os hver dag, at Alliancens enestående kapaciteter bidrager til det internationale samfunds kollektive indsats i kriseområder med henblik på at fremme fred, stabilitet og lokalt ejerskab. Til dels takket være NATO har det afghanske folk med held begivet sig ud på denne rejse.
...Til top...