Susciter des espérances
Aider les Iraquiens à se prendre en charge : l’OTAN gère un centre de formation pour hauts responsables de la sécurité et de la défense dans les environs de Bagdad. ( © SHAPE)
Carlo Masala étudie l’évolution de la politique de l’OTAN envers la Méditerranée et le Moyen-Orient.
L’OTAN présente une dimension méditerranéenne depuis sa création. Mais ce n’est que dans un passé très récent que l’Alliance a commencé à consacrer son attention et des ressources pour faire de cet aspect de son ordre du jour un domaine prioritaire. Au cours de ce processus, l’OTAN a suscité des espérances concernant son futur rôle au Moyen-Orient élargi, ainsi que des spéculations quant à ses rôles futurs dans la stabilisation de l’Iraq, voire même dans le règlement du conflit israélo-palestinien. De telles espérances seront peut-être difficiles à satisfaire.

L’histoire des relations entre l’OTAN et la région méditerranéenne peut être divisée en trois phases. La première phase a débuté avec la ratification du Traité de Washington, puisque l’article 6 de la charte fondatrice de l’OTAN incluait les « départements français d’Algérie » dans la zone du Traité de l’Atlantique Nord. La deuxième note de janvier 1963 du Traité de Washington supprime de manière effective cette référence, suite à l’indépendance algérienne. Mais, à l’époque, deux autres pays méditerranéens – la Grèce et la Turquie – qui avaient adhéré à l’OTAN en 1952, lors du premier élargissement de l’Alliance, étaient devenus des Alliés établis.

La deuxième phase s’étend de la période de la décolonisation à la fin de la Guerre froide. Au cours de cette période, la région méditerranéenne est décrite comme le « Flanc sud » de l’OTAN.

La chute du Mur de Berlin, la dissolution du Pacte de Varsovie et la désintégration de l’Union soviétique transformèrent la géopolitique de la zone euro-atlantique et annoncèrent la troisième phase de l’engagement méditerranéen de l’OTAN. L’Europe s’étant lancée sur la voie de l’unité et de l’intégration, la région méditerranéenne représentait de plus en plus une zone de conflit potentiel, en raison de l’avènement de l’extrémisme islamique en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, de la prolifération d’armes de destruction massive et de pressions démographiques croissantes. Au cours des quinze années suivantes, cette troisième phase a évolué de sorte que la politique de l’OTAN envers le Moyen-Orient élargi repose désormais sur trois piliers, à savoir le Dialogue méditerranéen, l’Initiative de coopération d’Istanbul et l’implication de l’Alliance en Iraq.

Le Dialogue méditerranéen

A la fin des années 1980 et au début des années 1990, l’Espagne, la France et l’Italie ont cherché à promouvoir la coopération transméditerranéenne dans des cadres régionaux tels que la Conférence pour la sécurité et la coopération en Méditerranée et le Groupe stratégique régional Méditerranée occidentale. Ces initiatives n’ont pas été couronnées de succès, à la suite de la guerre civile en Algérie et de l’imposition de sanctions internationales à la Libye.

Parallèlement, les Alliés sont parvenus à un consensus pour considérer que la stabilité et la sécurité en Europe étaient étroitement liées à la stabilité et à la sécurité dans la région méditerranéenne. D’où la décision de février 1995 de l’OTAN d’ « entamer un dialogue direct avec les pays méditerranéens non-membres ». A la suite de consultations avec les pays méditerranéens, l’Égypte, Israël, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie acceptèrent des invitations à adhérer à ce qui allait porter le nom de Dialogue méditerranéen.

La méthode initialement appliquée au Dialogue méditerranéen peut être décrite comme « réactive » et « graduelle ». Elle était « réactive » du fait que le but premier de l’OTAN consistait à dissiper la méfiance quant à ses objectifs et à promouvoir une meilleure compréhension de l’Alliance dans les pays du Dialogue méditerranéen. Elle était « graduelle », car le Dialogue était en réalité conçu comme une passerelle permettant d’identifier et de développer les domaines de coopération.

Depuis sa création, le Dialogue méditerranéen n’a cessé d’accueillir de nouveaux membres, de renforcer ses activités et d’approfondir son ordre du jour. Le nombre de pays participants est passé de cinq à sept, après l’invitation adressée à la Jordanie en novembre 1995 et à l’Algérie en février 2000. Le Sommet de l’OTAN à Madrid en 1997 a vu la création d’un Groupe de coopération méditerranéenne, rassemblant des représentants des Alliés de l’OTAN et leurs homologues des pays du Dialogue méditerranéen pour des discussions politiques bilatérales – les Alliés de l’OTAN plus un seul pays du Dialogue méditerranéen – et multinationales – les Alliés de l’OTAN plus tous les pays du Dialogue méditerranéen.

En 1997 également, un Programme de travail annuel a été mis sur pied pour couvrir des activités allant de la coopération en matière d’activités militaires aux plans civils d’urgence, à la gestion des crises et aux secours en cas de catastrophes. En 2002, les ministres des Affaires étrangères de l’OTAN décidèrent d’améliorer la dimension pratique et politique du Dialogue, en inscrivant de nouveaux points à l’ordre du jour, tels que des consultations sur des questions de sécurité d’intérêt commun, incluant les problèmes liés au terrorisme. Lors de son Sommet d’Istanbul en 2004, l’Alliance a offert de porter le Dialogue méditerranéen au niveau d’un véritable partenariat. A la suite de cette offre, une première réunion entre l’OTAN et tous les pays du Dialogue méditerranéen, au niveau des ministres des Affaires étrangères, s’est déroulée à Bruxelles en décembre 2004, soulignant l’importance durable du programme pour les Alliés et les pays méditerranéens.

L’évolution du Dialogue méditerranéen, qui est passé du stade de modeste instance pour le dialogue sécuritaire en coopération à celui de véritable partenariat, semble séduire d’autres pays méditerranéens. C’est ainsi, par exemple, que l’Autorité palestinienne a fait part de son intérêt pour une éventuelle adhésion.

L’Initiative de coopération d’Istanbul

Le deuxième pilier de l’engagement de l’OTAN dans la région méditerranéenne est l’Initiative de coopération d’Istanbul (ICI), lancée lors du Sommet de l’OTAN à Istanbul, en 2004. Son objectif consiste à établir des relations de coopération avec les pays du Moyen-Orient élargi, notamment avec les membres du Conseil de coopération du Golfe (CCG). En résumé, l’ICI s’inscrit dans la logique du Dialogue méditerranéen renforcé, en se focalisant sur des domaines d’intérêt commun tels que la coopération dans la lutte contre le terrorisme, la réforme de la défense et la formation conjointe.

Les principes essentiels de cette initiative, à laquelle se sont joints à ce jour Bahreïn, le Koweït, le Qatar et les Émirats arabes unis, sont la co-appropriation, la souplesse et la complémentarité. La co-appropriation signifie que l’ICI ne constitue pas une voie à sens unique et qu’elle doit être soutenue par les deux parties. L’OTAN souhaite ne rien imposer à ses partenaires de l’ICI, mais est plutôt désireuse de recueillir leurs idées et d’apprendre à connaître leurs besoins, afin d’identifier les domaines de coopération. L’initiative est suffisamment souple pour répondre aux différents besoins et intérêts des partenaires. Qui plus est, l’OTAN ne s’engage que dans les domaines où elle peut apporter une valeur ajoutée à la région et n’a pas l’intention de faire double emploi avec des initiatives émanant d’autres acteurs tels que le G8 ou l’Union européenne, ni de les concurrencer.

Dans la pratique, l’initiative offre des menus personnalisés d’activités de coopération aux participants à l’ICI. Ces initiatives couvrent un large éventail de domaines, incluant la fourniture de conseils en matière de réforme, de budgétisation et de planification de la défense, ainsi que de relations entre civils et militaires. L’accent est particulièrement mis sur la coopération dans la lutte contre le terrorisme, le partage de données liées aux renseignements, la coopération dans le domaine de la sécurité frontalière et le combat contre la prolifération des armes de destruction massive et leurs vecteurs.

Lorsque l’on considère l’orientation future de cette initiative, trois options semblent actuellement s’offrir à l’OTAN et à ses partenaires. La première peut être décrite comme une stratégie de « collaboration douce ». Elle devrait principalement mettre l’accent sur la sécurité « douce », c’est-à-dire la mise en réseau des informations et la création d’une « tissu dense d’actions de coopération ». Cette stratégie se focalise sur le renforcement de la confiance et n’impose aux membres de l’ICI que peu de préalables politiques, exigences ou résultats finaux souhaités, voire aucun. Cette approche flexible devrait encourager les membres de l’ICI à combiner leurs activités le plus souvent possible (par groupes de deux ou davantage). Il s’agit, en fait, de l’approche actuelle.

La stabilité et la sécurité en Europe sont étroitement liées à la stabilité et à la sécurité dans la région méditerranéenne.
L’on peut décrire la deuxième option comme une stratégie de « collaboration mesurée », grâce à laquelle l’OTAN chercherait à développer les liens institutionnels avec le CCG et, plus spécifiquement, à impliquer les membres du CCG dans des domaines de coopération ciblés. Cette option ne figure pas à l’ordre du jour pour l’instant.

La troisième option peut être décrite comme une stratégie orientée vers des « États plus lointains ». Elle impliquerait d’englober un maximum de pays de la région élargie dans l’ICI et de développer avec chacun d’eux des initiatives et des activités en coopération. Une telle approche devrait contribuer à garantir la participation précoce et l’appropriation de l’ICI par ses États membres. Qui plus est, à plus long terme, elle pourrait même conduire à la création d’une instance sécuritaire régionale similaire au Forum régional de l’ASEAN pour la sécurité en Asie du Sud-Est, incluant des acteurs régionaux et extra-régionaux.

L’Iraq et au-delà

Le troisième pilier de l’engagement méditerranéen de l’Alliance est son implication en Iraq. Même si les désaccords entre les Alliés sur la guerre en Iraq ont atteint des proportions telles que Nicholas Burns, alors ambassadeur américain auprès de l’OTAN, y voyait un « état de mort imminente », le réalisme et le pragmatisme ont rapidement prévalu une fois les choses calmées. Indépendamment de leurs positions à l’approche de la campagne dirigée par les États-Unis, tous les Alliés ont d’ailleurs aujourd’hui intérêt à la création d’un Iraq stable et démocratique et à veiller à ce que les forces de sécurité iraquiennes puissent assumer une plus grande responsabilité en ce qui concerne leur propre sécurité. Ainsi, les Alliés se sont-ils mis d’accord au Sommet d’Istanbul en vue d’aider l’Iraq pour la formation de ses forces de sécurité.

En réponse à la demande du gouvernement iraquien, l’OTAN a mis sur pied une Mission de formation et gère un centre de formation pour de hauts responsables de la sécurité et de la défense dans les environs de Bagdad. L’Alliance contribue également à coordonner les offres d’équipements et de formation émanant des divers pays de l’OTAN et partenaires. Qui plus est, en plus de la formation en Iraq même, l’OTAN accueille des officiers iraquiens de grade moyen à supérieur dans les divers centres de formation de l’Alliance, dont le Collège de défense de l’OTAN à Rome.

L’OTAN n’assume aucun autre rôle de stabilisation ailleurs en Iraq, mais fournit un soutien à la Pologne en termes de renseignements, d’expertise logistique, de coordination des mouvements, de constitution de forces et de sécurisation des communications. C’est ainsi que, depuis septembre 2003, la Pologne est en mesure de commander un secteur – la Division multinationale Centre Sud – où opèrent des pays alliés et des partenaires.

À ce jour, toutes les activités de l’OTAN dans la région méditerranéenne au sens large demeurent modestes et, surtout, prudentes. L’Alliance cherche à tenir soigneusement compte des sensibilités régionales et à ne pas hypothéquer les progrès réalisés. Parallèlement cependant, l’OTAN renforce son expertise régionale et investit dans des relations nécessaires qui pourront, en temps voulu, lui permettre de devenir un acteur plus influent. Qui plus est, si la prudence dont l’Alliance a fait preuve jusqu’à présent reflète peut-être les conditions sur le terrain, la plupart des plus grands défis pour la sécurité dans la région, tels que la stabilisation de l’Iraq et le règlement du conflit israélo-palestinien, exigent une approche plus proactive.

Bien que le conflit israélo-palestinien ne figure pas, pour l’instant, à l’ordre du jour de l’OTAN et que l’Alliance ne soit pas impliquée dans le processus de paix au Moyen-Orient, plusieurs cercles politiques et universitaires débattent du rôle éventuel que pourrait jouer l’Alliance dans l’issue de ce différend de longue date. Des commentateurs et des analystes proposent d’ailleurs l’octroi par l’OTAN d’une garantie sécuritaire à Israël et un rôle de maintien de la paix pour l’Alliance entre un État palestinien souverain et l’Etat hébreu.

Si le renforcement des liens entre Israël et l’OTAN est possible dans le cadre du Dialogue méditerranéen, des responsables de l’Alliance ont à plusieurs reprises précisé que trois préalables doivent être satisfaits avant que l’Alliance puisse envisager de jouer un rôle plus actif dans le conflit israélo-palestinien : un accord de paix stable et durable entre les deux parties impliquées dans le conflit, un accord entre Israël et la Palestine quant à un rôle de l’OTAN et un mandat des Nations Unies pour une opération de l’Alliance. Ceci étant, si ces conditions devaient être satisfaites, le poids des espérances serait tel que les Alliés n’auraient peut-être pas d’autre choix que de relever le défi, ouvrant ainsi un nouveau chapitre dans l’histoire de l’OTAN.
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