Analyse
Une OTAN plus politique
Enceinte de discussion : la première dimension de la transformation politique de l’OTAN doit consister à offrir aux Alliés une instance pour un débat stratégique plus large. ( © OTAN)
Michael Rühle explique comment et pourquoi l’OTAN doit devenir une instance plus efficace pour le débat politique.
Depuis des décennies, il est communément admis que l’asymétrie croissante entre la puissance militaire des États-Unis et celle des Alliés de l’OTAN pose un grave problème pour les relations sécuritaires transatlantiques. Après tout, les Alliés qui ne peuvent plus coopérer militairement risquent d’entraîner également une division politique. Préserver l’aptitude des Alliés à apporter des contributions militaires significatives aux opérations communes demeure donc une priorité essentielle.

Des événements très récents révèlent cependant que, à elle seule, la transformation militaire ne suffit pas. Les nouvelles menaces, le caractère changeant des nouvelles missions de l’OTAN et l’émergence de nouveaux acteurs dans le domaine de la sécurité exigent des Alliés qu’ils approchent la transformation de l’Alliance de manière plus complète. Si l’OTAN veut maintenir son rôle de cadre essentiel pour la coordination transatlantique et l’action commune, elle doit compléter sa transformation militaire par une nette orientation dans le sens d’un débat politique plus fréquent et plus franc. En d’autres termes, l’Alliance doit devenir plus politique, un objectif qui figure parmi les points les plus importants de l’ordre du jour du Secrétaire général de l’OTAN, Jaap de Hoop Scheffer.

Plaider en faveur d’une OTAN plus politique ne revient pas à nier les nombreux accomplissements politiques de l’Alliance. A l’époque de la Guerre froide, l’existence même de l’OTAN excluait non seulement tout changement par la force du statu quo politique en Europe, mais elle rejetait également l’utilisation politique par l’Union soviétique de sa puissance militaire. Le cadre de l’OTAN facilitait également la réconciliation des anciens adversaires. Ajoutons que la consolidation de l’Europe après la fin de la Guerre froide, par le biais du processus d’élargissement de l’OTAN et ses différents mécanismes de partenariat, a surtout constitué une réussite politique. Toutefois, même si l’Alliance continue à faire fermement partie de l’ordre politique euro-atlantique, le nouvel environnement sécuritaire contraint les Alliés à parvenir à une compréhension plus claire du contexte politique au sein duquel l’OTAN évolue, tout en cherchant à davantage l’influencer.

Le débat sur les nouvelles menaces

Lorsque Lord Robertson, le précédent Secrétaire général de l’OTAN, est entré en fonction, il a déclaré avec esprit que ses trois priorités étaient « des capacités, des capacités, des capacités ». Ce slogan fit mouche. La campagne aérienne au Kosovo a révélé des lacunes importantes dans les capacités militaires européennes et a accru les préoccupations de longue date selon lesquelles des capacités militaires divergentes peuvent devenir une source majeure de frictions politiques. Cette analyse s’est avérée justifiée immédiatement après les attaques terroristes du 11 septembre contre les États-Unis, mais – une fois encore – Washington n’utilisa pas l’Alliance dans la mesure où certains l’avaient espéré, ce qui ne sembla que renforcer les arguments en faveur d’une réforme militaire de l’OTAN.

La controverse sur l’Iraq au printemps 2003 a toutefois fait clairement apparaître que la formule de Lord Robertson ne restituait pas une image suffisamment claire de la réalité transatlantique. Les graves frictions entraînées par cette controverse dans la communauté transatlantique, y compris au sein de l’OTAN, ne résultaient pas d’asymétries en matière de puissance militaire, mais bien d’une asymétrie quant à la perception de la menace. A un niveau général, les partenaires transatlantiques étaient d’accord pour considérer que le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et les Etats en déliquescence nécessitaient des approches nouvelles. Toutefois, la stratégie spécifique choisie par Washington, à savoir le recours à la force pour combattre la prolifération en modifiant le statu quo politique en Iraq, allait au-delà de ce que certains Alliés considéraient comme légitime. Bref, la plus grave rupture du consensus sécuritaire transatlantique et la crise la plus profonde de l’histoire récente de l’OTAN n’ont pas résulté d’un manque de puissance militaire collective, mais de divergences politiques fondamentales quant à son utilisation.

La crise la plus profonde de l’histoire récente de l’OTAN n’a pas résulté d’un manque de puissance militaire collective, mais de divergences politiques fondamentales quant à son utilisation.
Même s’il se peut que l’Iraq demeure un cas unique, il a mis en lumière la nécessité de générer un consensus sécuritaire transatlantique plus large et plus solide. L’éventail des questions sécuritaires actuelles, allant du recours préventif à la force à l’avenir du régime de non-prolifération nucléaire, ne permet plus de commodément considérer que les Alliés parviendront toujours à des réponses similaires. Il se pourrait fort bien que des débats suscitant des controverses sur la nature des nouvelles menaces et sur les réponses appropriées deviennent la règle plutôt que l’exception. Parvenir à un consensus sera plus difficile.

Dans ce contexte, la première dimension de la transformation politique de l’OTAN doit consister à offrir aux Alliés une instance pour un débat stratégique plus large. Dans la configuration actuelle, le dialogue politique à l’OTAN survient principalement au cas par cas et résulte de la nécessité de décisions portant sur des questions d’opérations, de missions ou d’une transformation militaire spécifiques. Cette approche a tendance à limiter la portée du dialogue politique au rôle de l’OTAN en tant que dispensateur de forces, plutôt que comme instance au sein de laquelle les Alliés élaborent des perspectives et des approches communes face à des questions plus larges. Instiller ce que le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer appelle une « culture du débat » exigera des changements dans les méthodes de travail de l’OTAN, ainsi que dans les attitudes alliées.

C’est ainsi, par exemple, qu’accorder davantage de temps au Conseil de l’Atlantique Nord pour débattre de questions plus larges exige que l’on délègue des matières moins urgentes à des comités subalternes. La manière d’y parvenir fait actuellement l’objet d’un examen. Les Alliés doivent également résister à la tendance de considérer que certains thèmes « ne peuvent être délégués ». Les décisions de l’OTAN de soutenir la mission de maintien de la paix au Darfour de l’Union africaine et, plus récemment, de fournir une aide humanitaire aux victimes du tremblement de terre au Pakistan révèlent avec quelle rapidité un problème apparemment très éloigné peut devenir pertinent pour l’Alliance. Enfin et surtout, les Alliés doivent accepter que des discussions au niveau de l’OTAN ne se limitent pas à des sujets militaires, mais incluent également des questions présentant un intérêt politique commun. Si chaque débat au sein de l’OTAN était uniquement considéré comme un signe avant-coureur d’un engagement militaire, la discussion de nombreuses questions urgentes s’avérerait impossible.

Le rôle de la politique dans les opérations

Une autre raison militant en faveur d’une OTAN plus politique résulte de la nature des opérations militaires actuelles et futures de l’Alliance. La plupart de ces opérations sont des missions de stabilisation à long terme, qui se caractérisent par une interaction étroite entre des acteurs civils et militaires. Ces opérations exigent que l’OTAN recherche une coopération plus étroite avec d’autres institutions internationales, ainsi qu’avec des organisations non gouvernementales. Elles exigent surtout que l’OTAN ait droit au chapitre dans les processus politiques visant à assurer une paix autonome et qu’elle ne soit pas reléguée au rôle de simple fournisseur de troupes. Les émeutes au Kosovo du printemps 2004 rappellent très clairement la rapidité avec laquelle les troupes de l’OTAN peuvent devenir l’otage – et un bouc émissaire – de questions politiques sans réponse. Ces émeutes ont conduit à la création du Groupe de contact Plus sur l’avenir du Kosovo, au sein duquel l’OTAN exerce une influence politique distincte en plus de son rôle militaire. L’avenir de l’Afghanistan exige un large engagement similaire de l’Alliance. Tout cela permet de penser que l’OTAN a besoin de formuler une stratégie politique pour contribuer à modeler le contexte dans lequel elle opère militairement. La réussite des diverses initiatives de l’Alliance visant à promouvoir la coopération régionale dans le Sud-Est de l’Europe montre que l’Alliance est parfaitement capable de jouer un tel rôle.

Même lorsque l’OTAN ne sera engagée qu’en tant qu’institution de sécurité apportant sa coopération, il sera essentiel qu’elle demeure informée du contexte politique régional. Cela s’avère approprié dans le cadre des relations de l’Alliance avec les pays partenaires, en particulier ceux du Caucase et de l’Asie centrale. Cela s’avère en outre particulièrement approprié dans le cadre du développement des relations de l’OTAN avec les pays du Moyen-Orient et de la région du Golfe, où une coopération militaire en apparence purement technique peut avoir des implications politiques majeures. Il n’y a rien d’étonnant à ce que le processus de paix au Moyen-Orient soit devenu un sujet de discussion accepté lors des réunions des ministres des Affaires étrangères de l’OTAN. La nouvelle focalisation géopolitique de l’OTAN réclame une Alliance disposant d’une solide expertise régionale. Dans les années à venir, l’OTAN devra acquérir cette expertise, en développant les compétences appropriées au sein de l’Organisation et en impliquant des experts extérieurs.

Tendre la main aux nouveaux acteurs

La troisième raison militant en faveur d’un rôle plus politique de l’OTAN résulte de la modification de l’environnement institutionnel et, en particulier, de l’émergence de l’Union européenne en tant qu’acteur militaire indépendant. Le fait que l’Union européenne présente une dimension militaire distincte constitue le changement institutionnel le plus profond intervenu au sein de la communauté sécuritaire transatlantique depuis sa création, voici près de soixante ans. Cela signifie que dix-neuf des vingt-six Alliés actuels de l’OTAN s’organisent désormais dans un cadre qui englobe également la sécurité et qui mène son propre dialogue avec Washington. Afin d’éviter les rivalités et la concurrence dans ce contexte complexe, l’OTAN et l’Union européenne doivent élaborer un partenariat stratégique qui dépasse largement leur coopération dans les Balkans et couvre l’éventail complet des défis sécuritaires modernes. A terme, cela pourrait mener à une relation qui permettrait non seulement à l’Union européenne de demander des ressources militaires à l’OTAN, comme c’est déjà le cas dans le cadre des accords « Berlin Plus », mais qui permettrait également à l’Alliance de bénéficier des capacités civiles uniques de l’Union européenne.

Une relation plus structurée avec les Nations Unies représente un autre élément d’une OTAN plus politique. L’Alliance et les Nations Unies collaborent dans de nombreux domaines, mais la coopération pratique au niveau des théâtres contraste avec un manque de consultation politique au plan stratégique. Cette situation est cependant sur le point de changer. Alors que l’OTAN se révèle de plus en plus comme un catalyseur majeur des Nations Unies, une relation stratégique plus cohérente prend forme. Elle inclut des contacts plus réguliers entre les Secrétaires généraux des deux institutions et entre les membres de leur personnel. En plus d’établir des relations plus étroites avec des organisations majeures, l’OTAN renforcera également sa coopération avec d’autres acteurs nationaux importants, tels que l’Australie et le Japon, ainsi qu’avec la communauté non gouvernementale. Grâce à sa présence en Afghanistan et en Iraq, ainsi qu’à son implication dans des opérations au Soudan et au Pakistan, l’OTAN a finalement surmonté l’eurocentrisme qui a caractérisé l’Organisation pendant un demi-siècle. Au sein du nouveau contexte international, de telles relations ne peuvent plus être qualifiées de vestiges de l’impérialisme occidental, mais elles seront appréciées pour ce qu’elles sont : des ressources stratégiques à une époque qui exige des coalitions véritablement mondiales.

Un débat amélioré

Une OTAN plus politique ne va pas sans présenter des risques. Cela imposera des charges supplémentaires à une Alliance déjà lourdement pénalisée par les exigences opérationnelles au quotidien. Qui plus est, susciter plus de débats pourrait aussi entraîner davantage de divisions. Après tout, le dialogue ne facilitera pas toujours le consensus et pourrait même aggraver les fractures existantes. Certains feront valoir qu’une OTAN plus politique risque d’empiéter sur un domaine traditionnellement réservé à l’UE, en accroissant ainsi les tensions entre les deux organisations plutôt que de les faire diminuer. D’autres pourraient en outre prétendre que des questions vraiment fondamentales, comme la guerre en Iraq, échapperont toujours au dialogue.

Il n’empêche qu’il n’existe aucune alternative réelle à une OTAN plus politique. Si l’Alliance veut maintenir son rôle qui consiste à modeler l’environnement stratégique élargi, elle ne peut se contenter de préserver sa compétence militaire. Elle doit également développer une identité politique plus affirmée. Une telle identité politique renforcée non seulement permettra à l’OTAN de mieux aligner ses contributions sur les efforts de la communauté internationale au sens large, mais elle devrait également contribuer à faire disparaître l’attitude partiale qui consiste à considérer les débats au sein de l’Union européenne et des Nations Unies comme la démonstration de la vitalité de ces instances et ceux au sein de l’OTAN comme un signe de la fin imminente de cette Organisation. Comme l’écrivait le philosophe français Joseph Joubert voici plus de deux cents ans : « Le but de la dispute, ou de la discussion, ne doit pas être la victoire, mais l’amélioration. »
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