Historia

Cruzar el Rubicón

Ryan C. Hendrickson analiza la serie de acontecimientos que originaron la Operación Deliberate Force, la primera campaña aérea de la OTAN en Bosnia-Herzegovina, y sus repercusiones después de diez años.

A primera hora de la mañana del 30 de agosto de 1995 los aviones de la OTAN realizaron una serie de bombardeos de precisión contra objetivos seleccionados en la zona serbia de Bosnia-Herzegovina. Fue el comienzo de la Operación Deliberate Force, la primera campaña aérea de la OTAN, que duró dos semanas y media, arrasó las comunicaciones serbio-bosnias y puso fin al debate sobre la actuación "fuera del área" que había provocado tantas discusiones internas sobre el papel de la OTAN tras el fin de la guerra fría.

Aunque en su momento fue muy polémica, después de una década resulta evidente que la Operación Deliberate Force y el uso juicioso del potencial aéreo fueron esenciales para acabar con la guerra de Bosnia, lo que implicó unas importantísimas consecuencias políticas y unos beneficios evidentes para Bosnia-Herzegovina. Además, aunque posteriormente se viera un tanto eclipsada por la Operación Allied Force, la campaña aérea de la Alianza en Kosovo en 1999 que tuvo una duración mucho mayor, la Operación Deliberate Force probablemente fuese el acontecimiento que más haya contribuido a la transformación de la OTAN tras la guerra fría.

A pesar de la importancia que Bosnia-Herzegovina llegó a tener para la OTAN, esta organización se mostró bastante lenta a la hora de reunir esfuerzos internacionales para acabar con la guerra en la ex Yugoslavia. Cuando estalló la violencia en 1991, fueron primero la Comunidad Europea y después las Naciones Unidas quienes llevaron la voz cantante en los intentos de detener el conflicto y restaurar la paz y la estabilidad. En aquellos momentos Estados Unidos estaba liderando una coalición con mandato de la ONU para expulsar a Sadam Husein de Kuwait y existía un gran optimismo sobre la capacidad de las Naciones Unidas de promover un "nuevo orden mundial".

La Guerra de Bosnia supuso una experiencia impactante para las Naciones Unidas y todos los organismos internacionales que intervinieron en las negociaciones para acabar con el conflicto. La Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR), que llegó a contar con 38.000 efectivos, fue la encargada de proporcionar ayuda humanitaria a quienes la necesitaran y "zonas seguras" en las que los civiles estuvieran a salvo. Pero se suponía que debía permanecer políticamente neutral y no se le encargó la implementación de ningún acuerdo, puesto que no se había aprobado acuerdo alguno. La frase que resumía el problema de la UNPROFOR en aquella situación era que los cascos azules de las Naciones Unidas eran "fuerzas de mantenimiento de la paz, sin ninguna paz que mantener".

Al mismo tiempo que UNPROFOR luchaba para lograr sus objetivos, la OTAN trataba de adaptarse a la finalización de la guerra fría. En su Cumbre de Roma de 1991 los jefes de estado y de gobierno de la OTAN aprobaron un Nuevo Concepto estratégico, que autorizaba a la Alianza a ir más allá de la defensa colectiva y emprender nuevas misiones de seguridad, incluyendo el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y las actividades de gestión de crisis. De este modo, la OTAN utilizó la fuerza en 1994 y en la primera mitad 1995 en acciones limitadas contra objetivos militares serbobosnios como respuesta a violaciones de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. Y bajo la dirección militar del Mando Aliado Supremo en Europa, General George Joulwan, la Alianza colaboró en la vigilancia el embargo de armas decretado por la ONU contra todo el conjunto de países de la antigua Yugoslavia y las sanciones económicas contra Serbia y Montenegro.

Las primeras acciones de la OTAN en Bosnia-Herzegovina no consiguieron modificar la situación política existente lo que provocó que muchos analistas cuestionaran la relevancia de la Alianza en el entorno de seguridad posterior a la guerra fría. Muchos consideraban especialmente preocupante el papel de OTAN estaba desempeñando en los Balcanes en vista la magnitud del sufrimiento humanitario que se estaba produciendo en lo venía a ser su jardín trasero. Tanto entre los defensores de la OTAN como entre sus detractores se repetía continuamente que la Alianza debería actuar "fuera de su área" o quedaría "fuera de juego".

La cobertura que prestaban al conflicto los medios informativos internacionales provocó que aumentara el descontento ante la vacilante e inadecuada respuesta de la comunidad internacional. Aunque la mayor parte de los miembros de la UNPROFOR actuaron de forma sobresaliente y 167 de ellos perdieron su vida en el cumplimiento de su misión, la incapacidad de esta fuerza para influir en la dinámica del conflicto permitió que los serbobosnios pusieran en ridículo su misión. Por ese motivo tanto el Secretario General de la OTAN, Willy Claes, como su antecesor Manfred Wörner empezaron a referirse cada vez más abiertamente a la incapacidad de la Naciones Unidas para acabar con la crisis y a la necesidad de asignarle a la OTAN un papel más importante. A pesar de ello, durante 1994 y la primera mitad de 1995 los Aliados fueron incapaces de lograr el consenso político necesario para emprender una actuación más eficaz y siguieron discutiendo sobre las líneas de acción más adecuadas.

La inercia de la OTAN se debía en parte a la composición de la UNPROFOR. Muchos aliados, incluidos Canadá, Francia y Reino Unido, habían desplegado fuerzas de mantenimiento de la paz dentro de la UNPROFOR y temían que una actitud más dura frente a los serbobosnios provocase una reacción violenta en contra de sus tropas. En cambio Estados Unidos, que no había desplegado fuerzas sobre el terreno, preconizaba una política de "levantar y golpear": levantar el embargo de armas para toda la región, que penalizaba especialmente a los musulmanes bosnios y golpear desde el aire los objetivos serbobosnios.

Por supuesto que las presiones diplomáticas norteamericanas en este sentido seguían siendo muy prudentes. La muerte de 18 rangers del ejército norteamericano en una emboscada en Mogadiscio (Somalia) en octubre de 1993, un suceso que en la práctica significó el fin de la misión de mantenimiento de la paz de la ONU en Somalia, proyectaba una sombra muy larga sobre los políticos estadounidenses. Los altos mandos norteamericanos y los planificadores del Pentágono no querían volver a verse implicados en otra operación mal planificada que provocara bajas en una situación en la que no estaban en juego el interés nacional. Además, los analistas de la CIA estimaron que se precisarían miles de efectivos terrestres para restaurar la paz.

La masacre de Srebrenica a mediados de Julio de 1995 se convirtió en el punto de inflexión de la guerra. Este acto de barbarie, el peor de todos los ocurridos en las diversas guerras de disolución de Yugoslavia, provocó la muerte de casi 8.000 musulmanes bosnios, tanto hombres como niños, sacudió a la opinión pública mundial e impulsó a Washington a dale un nuevo rumbo a la Alianza. Anthony Lake, Asesor de Seguridad Nacional del Presidente Bill Clinton, que según cuenta Ivo Daalder en su libro "Getting to Dayton: The Making of America's Bosnia Policy" (Brookings Institution Press, 2000) siempre había sido partidario de adoptar una línea dura, se convirtió en el encargado de empujar a los Aliados en una nueva dirección.

Estados Unidos no era el único país que instaba a adoptar una actitud más agresiva sobre la guerra de Bosnia. La actitud hacia los serbobosnios se había endurecido incluso antes de la masacre de Srebrenica, especialmente después de que varios miembros de las fuerzas de pacificación de la ONU, muchos de ellos franceses, fueran tomados como rehenes en mayo de 1995. De ahí que el Presidente francés Jacques Chirac abogara también por la necesidad de una política totalmente nueva y más intervensionista.

A primeros de agosto de 1995 se produjo un cambio político importantísimo al modificarse el acuerdo de "doble llave", establecido en 1993 para regular el empleo de la fuerza en la OTAN. Dicho acuerdo exigía que cualquier acción militar debería ser aprobada por los responsables de la ONU y la Alianza. Hasta agosto de 1995 Yasushi Akashi, Representante Especial del Secretario General de las NU para Yugoslavia, era el responsable de otorgar las autorizaciones por parte de las Naciones Unidas. Después de la matanza de Srebenica esta responsabilidad pasó a manos del mando militar de la UNPROFOR, el General francés Bernard Janvier. La autorización de la OTAN dependía del Almirante Leighton W. Smith, Comandante de las Fuerzas Aliadas del Sur de Europa con sede en Nápoles.

El acontecimiento que provocó el inicio de la Operación Deliberate Force se produjo el 28 de agosto de 1995, cuando la granada de un mortero serbio cayó en medio de un mercado de Sarajevo, causando la muerte de 38 civiles y heridas a otros 85. Al encontrarse en esos momentos ausente el General Janvier fue el Teniente General británico Rupert Smith quien dio luz verde en nombre de las Naciones Unidas en coordinación el Almirante Smith, indicando que los serbobosnios habían vuelto a violar una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU y que esta vez la OTAN respondería con la fuerza.

La Operación Deliberate Force se inició en cuanto las últimas fuerzas de la UNPROFOR abandonaron el territorio serbobosnio. Los bombardeos se interrumpieron brevemente con motivo de un alto el fuego negociado por el General Janvier el 1 de septiembre, pero se reanudaron a primera hora del 5 de septiembre. Prácticamente la totalidad de los 16 países que componían la OTAN en aquellos momentos contribuyeron de una u otra forma a la campaña, que implicó un total de 3.515 salidas y en las que se arrojaron 1.026 bombas sobre 338 objetivos diferentes. No se produjeron bajas en las filas de la OTAN, aunque un Mirage 200K francés fue derribado el primer día de operaciones y la tripulación fue capturada por los serbobosnios.

Entre las muchas personas que intervinieron en la Operación Deliberate Force, el Secretario General de la OTAN, Willy Claes, desempeñó entre bastidores un papel especialmente importante. Aunque los problemas políticos personales de Claes en Bélgica han obscurecido su legado y le obligaron a abandonar la OTAN tras menos de año y medio en el cargo, a él se le debe otorgar buena parte del mérito de que la Alianza viera culminar con éxito esta operación.

En su corto periodo como Secretario General de la OTAN, Claes se mostró como un líder decidido que estaba dispuesto a mantener en sesión al Consejo del Atlántico Norte durante horas hasta que se consiguiera un consenso, especialmente durante la preparación de Deliberate Force. Según cuenta Richard Holbrooke en su libro To End A War (Random House, 1998), Claes también apoyó activamente a los dos Smith cuando decidieron dar la doble autorización permitiendo así que se iniciara la campaña aérea sin nuevos debates de los Aliados. Cuando el General Janvier negoció un alto el fuego temporal con los mandos militares serbobosnios, Claes ejerció una considerable presión diplomática sobre él, los funcionarios de la ONU y el Consejo del Atlántico Norte en favor de la reanudación de los bombardeos aéreos argumentando que la OTAN debía demostrar una mayor resolución si se querían provocar un cambio en las actitudes de las partes en conflicto.

La relación de Claes con el General Joulwan fue también otro factor importante para el éxito de la campaña aérea. Cuando el General Joulwan pidió apoyo político para usar los misiles Tomahawk contra las posiciones militares serbobosnias en Banja Luka, Claes respaldó su postura. El empleo de los Tomahawks en las primeras horas de la madrugada del 10 de septiembre ocasionó algunas críticas incluso entre algunos de los Embajadores ante la OTAN, pero hoy en día analistas militares como el Coronel Robert C. Owen en su libro Deliberate Force: A Case Study in Effective Air Campaigning (Air University Press, 2000), consideran que tuvo una importancia decisiva para demostrar la firmeza de la OTAN y por eso probablemente contribuyó bastante a poner fin al conflicto.

Como consecuencia de la Operación Deliberate Force los serbobosnios vieron que les iba resultando cada vez más difícil mantener el territorio que habían ocupado desde los primeros meses de la guerra ante la ofensiva concertada de las fuerzas de los croatas, bosniocroatas y musulmanes bosnios. Esto provocó que se mostraran mucho más favorables a negociar el fin de la guerra en las conversaciones que se celebraban en Dayton (Ohio) desde el 1 de noviembre, de lo que habían estado al principio del conflicto. Así que la Operación Deliberate Force ayudó a allanar el camino para el Acuerdo de Paz de Dayton, que consiguió establecer un marco de gobierno para Bosnia-Herzegovina que todavía está en vigor en la actualidad.

Transcurrida una década desde su firma, el Acuerdo Paz de Dayton no ha logrado resolver el problema de Bosnia-Herzegovina y el proceso de paz es todavía incapaz de mantenerse sin ayuda exterior. Todavía siguen en el país 7.000 soldados extranjeros, la mayor parte de ellos desplegados desde diciembre de 2004 bajo los auspicios de la Unión Europea, y los administradores internacionales siguen interviniendo en la vida política bosnia, teniendo que derogar con bastante frecuencia las decisiones de los funcionarios locales. En cualquier caso, el Acuerdo de Paz de Dayton logró poner fin al conflicto más cruento ocurrido en Europa desde la Segunda Guerra Mundial, que se había cobrado más de 100.000 vidas en los cuatro años anteriores, y dio a los bosnios la oportunidad de reconstruir su país y buscar a la vez un futuro mejor para sí mismos.

La Operación Deliberate Force sirvió también para restaurar la credibilidad tanto de la OTAN como de la comunidad internacional en general. Al intervenir militarmente en Bosnia-Herzegovina la Alianza se había movido por fin fuera de su área, es decir, fuera del territorio de sus países miembros. Además la OTAN demostró que era capaz de desarrollar una campaña militar multinacional y de emplear la fuerza para conseguir objetivos no previstos en el Artículo 5, es decir, objetivos diferentes a la defensa colectiva.

Según las cláusulas del Acuerdo de Paz de Dayton la OTAN se vio involucrada por primera vez en su historia en una tarea de mantenimiento de la paz. La Alianza dirigió una Fuerza de Implementación (IFOR) de 60.000 hombres que debía servir para supervisar la implementación de los aspectos militares del acuerdo y garantizar que no volvía a estallar un conflicto bélico en Bosnia-Herzegovina. Además, el despliegue en este país trajo consigo una serie de beneficios adicionales como, por ejemplo, la integración de unos 2.000 soldados y oficiales rusos en las estructuras dirigidas por la OTAN. Se trataba de un cambio que hubiera parecido imposible cinco años antes, pero lo cierto es que esos soldados trabajaron codo con codo con sus compañeros de la OTAN durante los siete años siguientes.

La Operación Deliberate Force supuso el anuncio de una mayor implicación y compromiso de la OTAN en los Balcanes. En 1999 la OTAN volvió a utilizar la fuerza contra Slobodan Milosevic y sus fuerzas militares mediante una campaña aérea de 78 días de duración para detener la limpieza étnica en Kosovo. Esta campaña fue seguida por la creación y despliegue de otra misión de mantenimiento de la paz dirigida por la OTAN, la Fuerza para Kosovo (KFOR), que sigue desplegada en la actualidad. Y en 2001 la OTAN realizó una intervención preventiva en la ex República Yugoslava de Macedonia* para desactivar la posibilidad de otra guerra y restaurar la paz y la estabilidad en la región.

Aunque los Aliados tardaron mucho tiempo en lograr el consenso político necesario para intervenir eficazmente en Bosnia-Herzegovina, cuando la Alianza decidió por fin enfrentarse a las causas del conflicto consiguió terminar rápidamente con la violencia y desarrollar los medios necesarios para impulsar la paz. De esta forma la Operación Deliberate Force marcó el inicio de una nueva era para la OTAN, contribuyendo a sentar las bases para una gama mucho más amplia de misiones no previstas en el Artículo 5 en las que la Alianza está implicándose en la actualidad, y consiguiendo que la organización no se limite al mantenimiento de su defensa colectiva.

Ryan C. Hendrickson es profesor asociado de ciencias políticas de la Universidad de Illinois Oriental y autor de un libro de próxima publicación titulado "Diplomacy and War at NATO: The Secretary General and Military Action After the Cold War" (University of Missouri Press).

*Turquía reconoce a la República de Macedonia por su nombre constitucional