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Debate
¿Ha llegado el momento de actualizar el Concepto Estratégico de la OTAN?
      Lionel Ponsard   VERSUS  David S. Yost

Lionel Ponsard es Subdirector del Departamento de Investigación Académica de la Escuela de Defensa de la OTAN de Roma.

David S. Yost es profesor de la Escuela Naval para Graduados de Monterrey (Estados Unidos) destinado temporalmente en la Escuela de Defensa de la OTAN en Roma en calidad de investigador senior.**

                 Sí

No            

Querido David,

La OTAN tiene que enfrentarse en estos momentos a unos retos estratégicos muy diferentes a los que afrontó en el pasado, y para mantener su protagonismo en todo lo relacionado con la seguridad de sus miembros deberá abordar política y militarmente el desafío que suponen amenazas imprevistas como el terrorismo. Me alegra contar con esta oportunidad de defender la necesidad de una urgente puesta al día del Concepto Estratégico de la Alianza, que debería reflejar las modificaciones que ha sufrido el entorno estratégico, y espero que nuestra discusión sirva de estímulo para iniciar un amplio debate sobre la cuestión.

Desde prácticamente su nacimiento la Alianza ha tenido un documento estratégico global que ha ido definiendo las amenazas a las que se enfrenta la organización y la forma en la que ésta piensa abordarlas. Su primer Concepto Estratégico (que se denominó el Concepto Estratégico para la Defensa del Área del Atlántico Norte) se aprobó en 1950, y fue sufriendo sucesivas revisiones en 1957, 1968, 1991 y 1999. El Concepto Estratégico define el marco político para las tareas que realiza la Alianza y sus revisiones periódicas reflejan la necesidad que tiene la OTAN de adaptar sus planes y planteamientos a unos desafíos en constante variación.

El Concepto de 1999 reflejaba la adaptación de la estrategia de la OTAN a las nuevas circunstancias del periodo surgido tras el fin de la guerra fría. Aunque mantenía las garantías consagradas en el Artículo 5, también reconocía que una defensa colectiva eficaz implicaba tomar medidas diferentes a las diseñadas durante la guerra fría. El documento se ocupaba de las amenazas que representaban los Estados más agresivos o en trance de desintegración, la proliferación de armas de destrucción masiva y los enfrentamientos étnicos y religiosos. Pero no fue capaz de prever la magnitud de la amenaza terrorista. El Concepto Estratégico vigente se redactó antes de que se produjeran los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y aunque los Aliados han elaborado desde entonces documentos de tanta importancia como el Concepto Militar para la Defensa Contra el Terrorismo, el Plan de Actuación de la Asociación contra el Terrorismo y el Plan de Actuación OTAN-Rusia contra Terrorismo, todavía sigue pendiente la actualización de la evaluación global de las amenazas existentes y la adaptación de las capacidades y estrategias necesarias para enfrentarse a ellas.

Otra cuestión esencial a tener en cuenta en una nueva versión del Concepto Estratégico sería la relación entre la OTAN y las Naciones Unidas, en especial en lo referente a la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU para las operaciones de la Alianza. El documento de 1999 reconoce la primacía del Consejo de Seguridad en varias áreas, pero deja sin resolver cuestiones como las relaciones de la Alianza con la ONU o si debe obtenerse necesariamente la aprobación del Consejo de Seguridad antes de emprender una intervención militar. Una nueva revisión del Concepto Estratégico vigente debería contribuir a proporcionar a la OTAN una legitimidad adicional en las operaciones futuras, que en opinión de algunos analistas no poseía en la época de la campaña aérea de Kosovo. Dicho de otra manera, debería definir claramente las relaciones entre la OTAN y las Naciones Unidas y el marco legal a tener en cuenta al contemplar el uso de la fuerza.

El Concepto Estratégico vigente se redactó antes de que se produjeran los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001

Las discusiones que acompañarían la elaboración de un nuevo Concepto Estratégico serían una magnífica ocasión para contribuir a redefinir el debate de seguridad transatlántico y fomentar un mayor diálogo estratégico con la Unión Europea. Como mínimo servirían para eliminar referencias ya obsoletas a la Identidad Europea de Seguridad y Defensa y la Unión Europea Occidental y centrar el foco de atención en logros ya alcanzados como las disposiciones “Berlín plus” que rigen la cooperación entre la UE y la OTAN. Y en el mejor de los casos podrían contribuir a alinear el Concepto Estratégico de la OTAN con la Estrategia de Seguridad Nacional norteamericana y la Estrategia de Seguridad de la Unión Europea, que se aprobaron con posterioridad al 11-S.

La experiencia operativa de la OTAN en 1999 se limitaba en gran medida a su intervención en los Balcanes, mientras que en los años transcurridos desde entonces la Alianza ha emprendido una gama de misiones mucho más amplia y participa en operaciones que, además de en Europa, se desarrollan en África, Asia y el Mediterráneo. Un nuevo Concepto Estratégico debería reflejar esos cambios y aportar claridad a los intereses y operaciones de la Alianza, definiendo una estrategia militar que incluya las numerosas iniciativas emprendidas por la OTAN en los últimos años, y en especial el concepto de “transformación”.

Si miramos ahora hacia atrás no puede dejar de asombrarnos la cantidad de cambios que ha sufrido el entorno estratégico de la Alianza desde la última revisión de su Concepto Estratégico en 1999. Después de acontecimientos como el 11-S, la campaña afgana y la guerra de Irak hemos salido definitivamente de la época inmediatamente posterior a la guerra fría. Si queremos garantizar que la Alianza está preparada para hacer frente a los retos de los que podíamos denominar post-posguerra fría, en mi opinión tenemos que emprender ahora un proceso de revisión de su Concepto Estratégico.



Atentamente
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Lionel


Querido Lionel,

No debemos sobre valorar las posibles aportaciones de un nuevo Concepto Estratégico ni pasar por alto la sensibilidad política que provocaría su elaboración. Los Aliados han logrado superar prácticamente los enfrentamientos que provocó en los años 2002 y 2003 el conflicto iraquí, pero una revisión del Concepto Estratégico en este momento podría hacer aflorar algunos rencores que todavía persisten bajo la superficie. Algunos Aliados podrían utilizar el caso de Irak para resucitar las controversias sobre la base legal que tuvo el uso de la fuerza por parte de la Alianza en el conflicto de Kosovo en 1999. Y resulta además bastante dudoso que los países miembros lleguen a alcanzar un compromiso que supere al de 1999 en lo referente a la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU para el uso de la fuerza en situaciones distintas a las previstas en el Artículo 5.

Un Concepto Estratégico representa la culminación de un proceso de formación de consenso, no su nacimiento. Los Aliados están consiguiendo recuperar un consenso transatlántico (e intraeuropeo) sobre la forma de afrontar retos vitales como el terrorismo, los Estados en desintegración y la proliferación de armas de destrucción masiva (WMD). Es probable que todos estos grandes cambios dentro del entorno de seguridad y las nuevas tareas que por su causa tiene que asumir la Alianza desemboquen con el tiempo en la elaboración de un nuevo Concepto Estratégico, pero en este momento resulta mucho más urgente la construcción de un nuevo consenso sobre los requisitos de seguridad, las funciones de la Alianza y las capacidades correspondientes a dichas funciones.

Para que pueda culminarse con éxito una revisión del Concepto Estratégico los Aliados deben ponerse antes de acuerdo sobre la necesidad de dar este paso y haber alcanzado el “grado de comodidad” necesario para asumirlo. Pero emprender una revisión en este momento, dentro de un contexto político todavía prematuro, podría resultar contraproducente para ese mismo proceso de construcción de consenso y de elaboración de un producto tan útil y flexible como fue el Concepto Estratégico de 1999.

Desde una perspectiva histórica vemos que los Aliados solamente han llevado a cabo revisiones de su Concepto Estratégico cuando estaban seguros de la necesidad de la tarea y de que el contexto político del momento favorecía un resultado positivo. Y cada nuevo Concepto ha representado la culminación de un esfuerzo de consenso, en ocasiones obtenido mediante expresiones artificiosamente ambiguas que enmascaran diferencias insalvables sobre algunas cuestiones.

Los Aliados coinciden en que el Concepto Estratégico vigente todavía sigue siendo válido en lo esencial y no supone un impedimento para actuar eficazmente y seguir definiendo las políticas a seguir. Lo cierto es que resulta bastante difícil señalar alguna meta que la Alianza no haya conseguido alcanzar por la falta de actualización de su Concepto Estratégico. A fin de cuentas, las políticas de la Alianza se exponen en todos los documentos aprobados por el Consejo del Atlántico Norte, y no solamente en el Concepto. Por eso aunque haya podido quedarse anticuado los países miembros han seguido estando totalmente comprometidos con la tarea de afrontar los cambios producidos en el entorno de seguridad.

Los ataques terroristas del 11 de septiembre contra Estados Unidos provocaron que por primera vez en la historia se invocase el Artículo 5. Los Aliados adoptaron en seguida una serie de medidas que en algunos casos todavía siguen en pie, como la Operación Active Endeavour, que defiende la seguridad marítima en el Mediterráneo. El Concepto Estratégico de 1999 incluye varias referencias a las amenazas terroristas y subraya el peligro que representaría la vinculación del terrorismo con la proliferación de WMD. Los Aliados han definido las estrategias de actuación y los requisitos de capacidades en diversos documentos elaborados recientemente para evaluar la amenaza que supone el terrorismo.

Un Concepto Estratégico representa la culminación de un proceso de formación de consenso, no su nacimiento

Resulta poco probable que un nuevo Concepto Estratégico abra nuevos caminos en el campo de las relaciones UE-OTAN o en la transformación militar de la Alianza. Cuando los Aliados aprobaron el Concepto actual, el desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa (ESDP) se encontraba todavía en una etapa muy temprana de su evolución y parecía que la Unión Europea Occidental podría mantener su protagonismo, pero en el Comunicado Final de la Cumbre de Washington de 1999 los Aliados aprobaron también las directrices para el desarrollo de una cooperación eficaz entre la OTAN y la UE. que, posteriormente, se incorporarían a los acuerdos “Berlín plus” aprobados por ambas organizaciones. Dicho de otro modo, a pesar de lo obsoleto de algunas de las referencias que contiene, lo cierto es que el Concepto Estratégico de 1999 no dificulta la cooperación entre la OTAN y la UE para apoyar la ESDP de ésta última, como ha quedado demostrado con la contribución de la OTAN a la operación de mantenimiento de la paz de la UE en Bosnia-Herzegovina que sustituyó a la SFOR en diciembre de 2004.

A pesar de que durante la década de los noventa la Alianza se concentró en la región balcánica, sus miembros dieron luz verde a las operaciones fuera del viejo continente cuando manifestaron en el Concepto Estratégico de 1999 que “la seguridad de la Alianza debía tener también en cuenta el contexto general mundial”. Desde 2002 han reafirmado en repetidas ocasiones su determinación de “hacer frente a los desafíos que se presentan contra la seguridad de nuestras fuerzas, poblaciones y territorios, vengan de donde vengan”. Han creado la Fuerza de Respuesta de la OTAN y el Mando Aliado de Transformación, junto a otras diversas iniciativas. La planificación y transformación de fuerzas constituye el punto central de la Directiva Política Global puesta en marcha por los Aliados durante la Cumbre de Estambul de junio de 2004.

Puesto que para lo verdaderamente importante no resulta necesario un nuevo Concepto Estratégico, cuya elaboración en estos momentos probablemente provocaría divisiones, es lógico que los gobiernos Aliados no se sientan atraídos por la idea. Existen por tanto buenas razones que hacen que la formulación de un nuevo Concepto Estratégico no figure entre las prioridades actuales de los Aliados.



Atentamente
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David


Querido David,

Da la sensación de que piensas de que éste no es el momento adecuado para una revisión del Concepto Estratégico porque este proceso podría hacer “aflorar algunos rencores que todavía persisten bajo la superficie”. Comprendo que existe ese riesgo pero creo que nunca ha habido y puede que nunca llegue a haber un momento que pueda considerarse adecuado para emprender una tarea tan complicada.

Tanto el concepto de 1957 como el de 1968 se revisaron en épocas de tensión en las relaciones franco-norteamericanas y anglo-norteamericanas. Hechos históricos como la desintegración de la Comunidad Europea de Defensa en 1954, la crisis de Suez en 1956 y la decisión adoptada por Francia en 1966 de retirarse de la estructura militar integrada de la OTAN crearon una atmósfera que podía ser cualquier cosa menos favorable a una revisión de un documento de tanta importancia. Pero a pesar de unas coyunturas tan poco favorables y sin que existiera ningún “grado de comodidad” los Aliados realizaron una revisión de su Concepto Estratégico y consiguieron desarrollar y acordar nuevas estrategias: la de la “represalia masiva” en 1957 y la “respuesta flexible” en 1968.

La OTAN tiene que estar dispuesta a abordar las cuestiones más problemáticas de la agenda de seguridad transatlántica

La cuestión que probablemente encabeza la lista de preocupaciones del Secretario General de la OTAN Jaap de Hoop Scheffer es la de cómo convertir a la Alianza en una organización más política de modo que su transformación militar se sitúe en un contexto político más dinámico. Yo comparto ese punto de vista y quiero que la OTAN sea el foro transatlántico para el debate en el que los Aliados discutan todas las cuestiones de seguridad y defensa, y no solamente los escenarios en los que la Alianza esté considerando un posible despliegue operativo. Pero para crear ese tipo de foro la OTAN tiene que estar dispuesta a abordar las cuestiones más conflictivas de la agenda de seguridad transatlántica, incluyendo las relativas al desarrollo de un nuevo Concepto Estratégico.

Te parece “difícil señalar alguna meta que la Alianza no haya conseguido alcanzar por la falta de actualización de su Concepto Estratégico”, pero es imposible comparar lo que la OTAN podría haber conseguido de haber contado con un nuevo Concepto Estratégico con lo que ha logrado en los últimos años. No debemos olvidar que las crisis sufridas por la Alianza en los últimos tiempos no fueron provocadas por la falta de potencial militar colectivo, sino por desacuerdos políticos sobre la utilización de dicho potencial.

Poner en marcha una revisión del Concepto Estratégico podría reabrir heridas que se cerraron hace muy poco tiempo y las discusiones provocadas por las visiones divergentes sobre lo que la OTAN puede o debe ser probablemente perduren durante años, pero la necesidad de definir los retos y amenazas compartidos, desarrollar estándares comunes sobre cuándo debe recurrirse a la fuerza y forjar unas mejores relaciones entre la UE y la OTAN va resultando cada día más acuciante.


Atentamente
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Lionel


Querido Lionel,

Tu opinión de que “puede que nunca llegue a haber” un momento adecuado para una revisión del Concepto Estratégico me parece demasiado pesimista. Los Aliados han encontrado motivos suficientes para emprender esas revisiones en el pasado, cuando fue el momento adecuado.

Resulta bastante difícil señalar alguna meta que la Alianza no haya conseguido alcanzar por la falta de actualización de su Concepto Estratégico

Además, los ejemplos históricos que mencionas no apoyan tu argumentación. Las profundas divergencias surgidas entre EEUU y Reino Unido sobre Suez en 1956 no tenían nada que ver –ni afectaron en absoluto– con la firmeza del acuerdo entre ambos países de mantener la confianza en la disuasión nuclear que se plasmaba en la estrategia de “represalia masiva” de 1957. Este acuerdo estaba firmemente asentado por motivos estratégicos y financieros con anterioridad a la crisis de Suez. Y debe recordarse que la desilusión respecto a la validez de la estrategia de la ”represalia masiva” se produjo en muy poco tiempo, principalmente a causa de las crisis de Berlín y el desarrollo de los misiles balísticos intercontinentales soviéticos. Los esfuerzos norteamericanos para convencer a los Aliados de que adoptaran lo que acabó denominándose la estrategia de “respuesta flexible” comenzaron con la administración Kennedy en 1961, pero la Francia de De Gaulle bloqueó durante años esta revisión de la estrategia de la Alianza. Por eso hubo que esperar a la retirada francesa de la estructura militar integrada para que los restantes Aliados adoptaran la “respuesta flexible”. Lo cierto es que Francia nunca la aprobó y que fue el Comité de Planes de Defensa (es decir, el Consejo del Atlántico Norte sin Francia) el que aprobó este concepto estratégico, y ambos hechos muestran la necesidad de un cierto “grado de comodidad” mínimo para que la Alianza consiga un consenso amplio.

Muchos funcionarios y expertos de la Alianza comparten el objetivo de su Secretario General de convertir a la organización en el foro principal en el que se debatan todos los temas de seguridad y defensa que afecten a los intereses de los Aliados, pero ello no significa que éste sea el momento de empezar una revisión del Concepto Estratégico, ni que esa revisión convencería repentinamente a todos los Aliados de que debían “tratar las cuestiones más conflictivas de la agenda de seguridad transatlántica” dentro del Consejo del Atlántico Norte. La renuencia que muestran algunos Aliados a discutir dentro del marco de la OTAN cuestiones como los programas nucleares iraníes o el futuro del embargo de armamento de la UE se debe a causas muy diferentes de la inexistencia de un Concepto Estratégico actualizado.

Tu comentario sobre que es “imposible comparar lo que la OTAN podría haber conseguido de haber contado con un nuevo Concepto Estratégico con lo que ha logrado en los últimos años” resulta tan irrebatible como irrelevante para nuestro debate. La cuestión sobre la mesa es si éste es el momento adecuado de actualizar el Concepto Estratégico actual. Llevar a cabo esa revisión de forma prematura resultaría contraproducente desde el punto de vista político, pues desembocaría en nuevas recriminaciones o en la elaboración de un documento vacío y evasivo, que amagaría ante los temas principales en vez de abordarlos. Los Aliados han demostrado en sus actuaciones y declaraciones conjuntas que son capaces de hacer frente a la mayoría de los principales retos de seguridad y defensa a partir del Concepto Estratégico actual.



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David


Querido David,

Desde el principio he mantenido que la OTAN tiene que revisar su Concepto Estratégico dentro del marco de un discurso estratégico más general sobre el cambiante entorno estratégico. Las nuevas amenazas, la aparición de nuevos actores en el campo de la seguridad y los cambios sufridos por los requisitos operacionales provocan la necesidad de un documento nuevo. Y aunque resulte poco realista esperar que surja un consenso total sobre las prioridades actuales y futuras en el campo de la seguridad internacional, los Aliados deben encontrar vías factibles para alcanzar una mejor comprensión del contexto político en el que la OTAN probablemente tenga que operar.

Mi argumento es que hasta que el liderazgo político de la OTAN no articule un papel estratégico coherente para la Alianza la transformación adolecerá de falta de claridad. Dicho de otro modo, la transformación militar en curso necesita la directriz de una transformación política paralela. Los Aliados tienen que actualizar su evaluación de amenazas y adaptar las capacidades y estrategias necesarias para afrontarlas.

La necesidad de definir los retos y amenazas compartidos, desarrollar estándares comunes sobre cuándo debe recurrirse a la fuerza y forjar unas mejores relaciones entre la UE y la OTAN va resultando cada día más acuciante

Desde mi punto de vista un Concepto Estratégico actualizado contribuiría a convencer a los Estados miembros de que hagan más cosas, definiría las relaciones de la OTAN con la UE y la ONU de una forma más equitativa en lo relativo al reparto de cargas y responsabilidades, y determinaría el ámbito de los intereses y operaciones de la Alianza, además de establecer un marco legal más claro para el uso de la fuerza. Un nuevo Concepto Estratégico no representaría obligaciones nuevas ni modificaría el propósito histórico de la OTAN, sino que contribuiría a hacerla más eficaz para enfrentarse a nuevos retos.

Iniciar más debates puede provocar más divisiones, pero si la Alianza quiere seguir conformando el entorno estratégico global no existe ninguna otra alternativa viable. Como escribió el novelista Giuseppe Tomasi di Lampedusa hablando de Italia “es necesario que todo cambie para que todo permanezca igual”. Ese es el reto para la OTAN y para los que queremos garantizar que siga siendo la alianza político militar de mayor éxito en la historia contemporánea.



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Lionel


Querido Lionel,

En la novela de Lampedusa, El gatopardo, la famosa frase que citas constituye el lema de un pensamiento cínico y de una estrategia de acomodación por la imposibilidad de resistir ante las fuerzas sociales y políticas del Risorgimento italiano. Se trata del consejo que le da un aristócrata siciliano a otro en la esperanza de que podrán mantener su estatus y privilegios si consiguen alcanzar rápidamente un compromiso inteligente con los nuevos gobernantes italianos.

Un proceso iniciado prematuramente favorecería la aparición de graves diferencias o podría desembocar en una declaración difusa sobre generalidades más o menos vagas, que eludiera los retos en vez de enfrentarse a ellos

Pero tal y como tú mismo señalas, los Aliados ambicionan mucho más que conseguir acuerdos para encontrar un modus vivendi con unas fuerzas sociales, políticas y militares cada vez más poderosas. Lo cierto es que los miembros de la OTAN tienen una visión más dinámica y positiva de sus objetivos, y las diversas actividades de la Alianzan reflejan, tal y como declara el Concepto de 1999, “su determinación de dar forma a su entorno de seguridad y potenciar la paz y estabilidad en el área euroatlántica”. Para eso los Aliados han mantenido su compromiso de hacer justo lo que tú propones: actualizar su evaluación de las amenazas existentes y adaptar sus estrategias y capacidades para enfrentarse a los nuevos retos.

La afirmación de que “un Concepto Estratégico actualizado contribuiría a convencer a los Estados miembros para hacer más cosas” pasa por alto el hecho de que este documento constituye el resultado de su voluntad colectiva, no un agente para cambiarla. Si los Aliados no están preparados para llegar un acuerdo sobre cuestiones polémicas como la base legal que regularía el uso de la fuerza en situaciones no previstas en el Artículo 5, iniciar la revisión del Concepto Estratégico no va a concluir milagrosamente en un consenso. Un proceso iniciado prematuramente favorecería la aparición de graves diferencias o podría desembocar en una declaración difusa sobre generalidades más o menos vagas, que eludiera los retos en vez de enfrentarse a ellos.

El camino correcto para abordar las cuestiones principales, como las relaciones de la Alianza con la Unión Europea y la ONU, consiste en la construcción del consenso mediante la práctica. Éste es el medio más eficaz para dotar a los Aliados de “vías para alcanzar una comprensión más clara del contexto político en el que la OTAN probablemente tenga que operar”. Cuando los Aliados consigan progresar aún más en la superación de los rencores derivados del conflicto iraquí que todavía no han desaparecido y adquirir una mayor experiencia en la resolución de problemas en operaciones reales, llegarán a la conclusión de que es el momento adecuado para emprender una revisión constructiva y exitosa del Concepto Estratégico.



Atentamente
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David


** Los puntos de vista manifestados por el profesor Yost son exclusivamente suyos y no representan la posición oficial del Departamento de Marina ni de ninguna otra agencia gubernamental estadounidense.

Para más información sobre el tema puede consultarse el documento de Jean Dufourcq y Lionel Ponsard, Security Strategies: NATO, the United States, and the European Union, Occasional Paper no. 5 (Roma: Escuela de Defensa de la OTAN, marzo de 2005), en la dirección www.ndc.nato.int/download/publications/op_05.pdf

* Turquía reconoce a la República de Macedonia por su nombre constitucional