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Análisis

Problemas del crecimiento

Peter van Ham analiza los retos a los que debe enfrentarse la OTAN al asumir unas funciones cada vez más globales.


Aventurándose fuera del territorio de los Aliados:
el debate de la OTAN sobre la actuación “fuera del
área” terminó cuando asumió el mando de la ISAF en
Afganistán (© M. de D. Canadiense)

Una agenda política tan sobrecargada como la de la OTAN tiene sus ventajas y sus inconvenientes. La Alianza ha dejado de estar condicionada por su debate sobre las intervenciones “fuera del área” en el que una interpretación demasiado estricta del Tratado de Washington, la carta fundacional, limitaba enormemente sus actuaciones fuera de Europa y Norteamérica. Por otra, da la impresión de que cualquier amenaza contra la seguridad que pueda surgir se incluirá automáticamente en su ámbito de actuación.

Desde que se invocó la cláusula de defensa colectiva del Artículo 5 al día siguiente de los ataques terroristas del 11 de septiembre, la OTAN ha ido evolucionando hacia lo que Christopher Coker, de la Facultad de Ciencias Económicas de Londres, ha llamado el “policía mundial de Occidente”: una organización que ayuda a hacer del mundo un lugar más seguro para la democracia y la globalización. Ahora la OTAN no solamente actúa fuera del territorio de sus Aliados sino que además se espera que combata el terrorismo internacional, haga frente a las armas de destrucción masiva (WMD), contribuya a la democratización de Oriente Medio, entrene a las fuerzas de seguridad iraquíes y apoye a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la Unión Africana en Darfur.

La Alianza está también asumiendo nuevas responsabilidades en el campo de los planes de emergencia civil. Tras el tsunami asiático, De Hoop Scheffer indicó que si ocurriese algo similar en la zona euroatlántica se desplegaría la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF) para que proporcionase ayuda, y varios elementos de la NRF han intervenido en tareas de asistencia ante los enormes destrozos causados por el huracán Katrina y las consecuencias que todavía sufren los estados de Alabama, Louisiana y Mississippi.

Las numerosas iniciativas, actividades y operaciones que jalonan la agenda de la OTAN reflejan claramente sus esfuerzos para abarcar todos los retos de un entorno de seguridad en continuo cambio. Pero al mismo tiempo todas estas actuaciones resultan imprescindibles para que la Alianza mantenga su importancia dentro del marco de las prioridades de la política exterior norteamericana. La lista de asuntos pendientes de la OTAN está creciendo con mucha rapidez, principalmente porque los políticos y líderes de opinión estadounidenses cada vez tienden más a considerar el peso estratégico de la Alianza en función de su contribución a los objetivos políticos de EEUU, y los Aliados europeos se están dando cuenta de que si la OTAN rechaza los llamamientos para que actúe fuera de su zona y asuma nuevas tareas puede ser ella misma la que se vea perjudicada.

Diversos analistas y políticos americanos defienden desde hace bastante tiempo que si la OTAN no cambia su concepto estratégico para orientarlo hacia Oriente Medio y redefine su misión para ocuparse de las amenazas que representan la proliferación de armas de destrucción masiva y el terrorismo, corre el riesgo de convertirse en una organización carente de relevancia. Países como Francia y Reino Unido puede que todavía mantengan alguna ascendencia sobre Washington, pero los Aliados más pequeños son totalmente conscientes de que si no fuera por la OTAN su influencia sobre la política norteamericana sería prácticamente nula. Y al ser Estados Unidos la única superpotencia a nivel mundial, tener influencia sobre ella probablemente sea la única forma de influir en el curso de la historia mundial. Por eso los europeos necesitan que la OTAN ofrezca una plataforma política funcional para diseñar una estrategia occidental colectiva y coherente Y de ahí la queja del alemán Gerhard Schroeder cuando en la Conferencia de Seguridad de Munich del pasado mes de febrero declaraba que la OTAN “ya no era el principal foro para que los socios transatlánticos pudieran discutir y coordinar sus estrategias”.

Muchos europeos temen que la actitud de enfrentamiento que a menudo mantiene Estados Unidos respecto a las Naciones Unidas y otros organismos internacionales acabará afectando a la OTAN. Nadie puede olvidar la tan repetida frase del Secretario de Defensa Donald Rumsfeld de que en el mundo actual “será la misión la que defina la coalición y no al contrario”. Para los europeos el mensaje está muy claro: cuando Washington pide que la OTAN emprenda nuevas actividades se sienten obligados a decir que sí. La cuestión estriba en si la OTAN dispone de cohesión política y medios militares suficientes para satisfacer esas demandas y expectativas.

Transformar la OTAN

En algo más de una década la OTAN ha pasado de ser una alianza centrada en su defensa colectiva a convertirse en una de las fuerzas de pacificación y mantenimiento de la paz más experimentadas de todo el mundo. Durante la Guerra del Golfo a principios de los años 90 la Alianza se mantuvo en el borde del terreno de juego mientras Francia, Reino Unido y otros Aliados europeos colaboraban con la coalición que bajo la dirección de Estados Unidos expulsó a las tropas iraquíes de Kuwait. Pero en 1995 la OTAN pasó a ocupar el centro del escenario al iniciar una campaña aérea en Bosnia-Herzegovina que ayudó a poner fin a tres años y medio de luchas fratricidas y encabezar posteriormente la formación de una fuerza de 60.000 hombres encargada de asegurar la implementación de los aspectos militares del acuerdo de paz. A partir de entonces la organización amplió sus funciones sobre el terreno pasando de las actividades de pacificación a las de mantenimiento de la paz y reconstrucción nacional.

Según avanzaba la década de los noventa, la OTAN se fue volviendo cada vez más intervencionista ante el conflicto étnico desatado en la antigua Yugoslavia. En vista de la catástrofe humanitaria emprendió en 1999 una “intervención humanitaria” para detener la limpieza étnica en Kosovo, y en 2001 realizó un despliegue preventivo en la ex República Yugoslava de Macedonia* para ayudar a solucionar el conflicto surgido entre los rebeldes de etnia albanesa y el gobierno de Skopje, que amenazaba con evolucionar fuera de todo control.

En la Cumbre de Washington de 1999 los Aliados aprobaron un nuevo Concepto Estratégico en el que estaban reflejados los cambios producidos en el entorno de seguridad desde la finalización de la guerra fría. Y tanto en la Cumbre de Washington como en la de Praga de 2002 los Aliados lanzaron iniciativas de alto nivel sobre capacidades –la Iniciativa de Capacidades de Defensa y el Compromiso sobre Capacidades de Praga– para reforzar las capacidades militares europeas y asegurar que las fuerzas armadas de este continente están equipadas para trasladarse cada vez más rápido y más lejos.

Aunque el ritmo con el que se ha transformado la OTAN desde el final de la guerra fría ha sido impresionante, cada paso que se ha dado ha ido acompañado de un intenso debate sobre sus funciones esenciales. Por ejemplo, durante la campaña presidencial norteamericana del 2000 Condoleezza Rice, que en aquellos momentos era una de las asesoras de la campaña de Bush, afirmaba que: “No tenemos que emplear a la 82 División Aerotransportada para acompañar a los niños a la guardería” en Bosnia-Herzegovina y Kosovo. Y la campaña de Kosovo dejó una sensación agridulce en lo relativo a las relaciones entre norteamericanos y europeos, aunque todas las grandes decisiones se aprobaron de forma unánime en el Consejo del Atlántico Norte.

Durante la campaña de Kosovo Estados Unidos aportó más del 75 % de las fuerzas de la OTAN y por ese motivo fue quien marcó el rumbo y el ritmo de las operaciones. Eso provocó que los Aliados europeos se sintieran marginados al comprobar que sus tropas tenían graves carencias en aspectos tan importantes como C4 ISR (mando, control, comunicaciones e informática, inteligencia, vigilancia y reconocimiento), proyectiles inteligentes y equipos capaces de funcionar por la noche y por el día y con cualquier tiempo atmosférico. Para muchos norteamericanos Kosovo significó descubrir las limitaciones que imponía una guerra “dirigida por Comités” y, con razón o sin ella, esta experiencia ha marcado la visión que tiene Estados Unidos de la OTAN. Además, Kosovo ofreció una primera visión de lo que iba a ser el futuro, con unos europeos que se encargaban de la mayor parte de las tareas de mantenimiento de la paz después de que las tropas de combate de EEUU abandonasen el teatro de operaciones.

Da la impresión de que cualquier amenaza contra la seguridad que pueda surgir se incluirá automáticamente en su ámbito de actuación
Fue en medio de ese agrio debate en el seno de la OTAN sobre la creciente diferencia en el reparto de tareas cuando se produjeron los ataques del 11 de septiembre. Aunque el Concepto Estratégico de la OTAN de 1999 solamente citaba de pasada la amenaza del terrorismo internacional, la “guerra mundial contra el terror” se convirtió rápidamente en el principal paradigma de seguridad de todos los Aliados. Por supuesto que tras el 11 de septiembre, con los hechos de Kosovo todavía frescos en su memoria, los Aliados europeos tomaron la iniciativa de invocar el Artículo 5. Pero Washington prefirió hacer la guerra contra Al Qaeda y los talibanes de Afganistán con la colaboración de unos pocos Aliados y no la de toda la OTAN, argumentando que la mayoría de los ejércitos europeos carecían de las capacidades de armamento de precisión necesarias para este tipo de campañas. Y de nuevo se desplegaron las tropas europeas como fuerzas de mantenimiento de la paz una vez que la lucha hubo terminado. Posteriormente, en agosto de 2003, la OTAN asumió el mando de la Fuerza de Ayuda a la Seguridad Internacional (ISAF) en Kabul con el mandato de la ONU, en la que ha sido la primera misión de la Alianza fuera de zona euroatlántica.

La invasión de Afganistán y las posteriores operaciones de estabilización contaron con el apoyo de los Aliados puesto que ambas acciones militares estaban avaladas por mandatos de la ONU. Pero eso no fue lo que ocurrió en Irak. Es más, durante los meses de preparación de la campaña para derribar a Sadam Husein la cuestión de Irak –es decir, los motivos para su invadirlo en ese preciso momento- apenas estuvo presente en los debates del Consejo del Atlántico Norte. Aunque probablemente resultase algo comprensible ante los puntos de vista diametralmente opuestos que mantenían los principales Aliados sobre esta cuestión, esta omisión vino en detrimento del papel de la OTAN como plataforma política para abordar los retos de seguridad a los que debe enfrentarse Occidente.

En la Cumbre de Estambul de junio de 2004 los Aliados acordaron ofrecer su ayuda al gobierno de Irak para el entrenamiento de sus tropas. Pero a pesar de las peticiones de Estados Unidos de que la OTAN asumiera un mayor papel sobre el terreno, la Alianza prefirió no comprometerse a realizar unas funciones de estabilización en Irak similares a las que había asumido ya en Afganistán. Está claro que los Aliados que se oponían a la invasión de Irak habían trazado una línea divisoria muy clara entre las dos operaciones.

El camino futuro

Durante la guerra fría el papel de la OTAN era claro y sencillo. A pesar de las diferencias que pudieran surgir entre ellos, a los Aliados les resultaba fácil centrarse en el juego y mantener los ojos en la pelota. Sin embargo, la OTAN está haciendo ahora juegos malabares con tantas bolas a la vez que corre el riesgo de que una o más de ellas se le caigan, perjudicando tanto la reputación de la Alianza como los intereses de los Aliados.

Cuantas más veces y más lejos salga la OTAN “fuera del área” mayores son las presiones para que asuma nuevas tareas y operaciones. El Secretario General de la ONU, Kofi Annan, le ha pedido a la Alianza que aumente su presencia en África. Y otros analistas y políticos prevén un papel futuro de la Alianza en la supervisión de unos hipotéticos acuerdos de paz en Oriente Medio entre Israel y la Autoridad Palestina o en apoyo del proceso de normalización de Chipre.

Los Aliados europeos se dieron cuenta durante la campaña de Kosovo que si querían mantener la importancia que les otorgaba Estados Unidos tenían que actualizar sus capacidades militares. Algunos analistas advirtieron que si seguían creciendo las diferencias en doctrina y tecnología militar entre Europa y Estados Unidos, el futuro de la OTAN como Alianza militar se presentaba muy negro. Por eso la Alianza ha iniciado un ambicioso proceso de transformación, que incluye la creación de un Mando Aliado de Transformación en Norfolk (Virginia). Pero el espíritu de transformación todavía no ha alcanzado al Concepto Estratégico de la OTAN, que sigue sin modificarse desde abril de 1999.

En un mundo ideal los Aliados empezarían a elaborar un nuevo Concepto Estratégico para dejar claras las prioridades geoestratégicas de la OTAN, su postura política en cuestiones como el empleo de la fuerza y el papel asignado a las armas nucleares. Pero alcanzar un consenso en asuntos tan espinosos seguramente resultará ser algo extremadamente difícil. Por eso hasta ahora los Aliados han preferido no abrir esta caja de Pandora. Aunque este planteamiento resulta comprensible no está claro cuánto tiempo más puede seguir la Alianza sin un nuevo consenso en cuestiones estratégicas esenciales. Los Aliados europeos defienden con bastante razón que si se les llama para que intervengan operaciones de mantenimiento de la paz o de reconstrucción nacional también debería contarse con ellos en la toma de decisiones previas a la acción bélica.

Para revitalizar la OTAN los Aliados deben mantener sus esfuerzos para potenciar el Consejo del Atlántico Norte como principal foro para el diálogo sobre seguridad transatlántica, tal y como sugería el Canciller Schroeder. De ahí que el proceso de revisión puesto en marcha por De Hoop Scheffer para hacer de la OTAN una alianza más política resulte tener una enorme importancia.

En el futuro, el Consejo del Atlántico Norte tendrá que establecer las prioridades. Esto en la práctica quiere decir que deberá decidir no asumir determinadas tareas (por muy importantes que sean) ni embarcarse en determinadas operaciones (por muy loables que resulten). Una solución alternativa consistiría en la introducción del concepto de “cooperación estructurada”, un término propio del argot de la UE que indica que se permite que un grupo reducido de países miembros se involucren en ciertas actividades sin que todos tengan que estar de acuerdo con ellas, según la propuesta presentada por el Ministro holandés de Asuntos Exteriores Ben Bot. Esto facilitaría que la OTAN se convirtiera en una organización flexible con una mentalidad que tenga en cuenta la factibilidad de las operaciones y una estructura adaptada a los retos a los que debe enfrentarse. Pero para garantizar que esta flexibilidad no provoque la desintegración de la Alianza todos sus miembros tienen que interpretar la misma partitura. Independientemente de las dificultades que conlleva, el desarrollo de un nuevo Concepto Estratégico puede ser la catarsis transatlántica que necesita la OTAN.


Peter van Ham es director del Programa de Gobierno Mundial del Instituto Holandés de Relaciones Internacionales “Clingendael” de La Haya y profesor de la Escuela Europea de Brujas (Bélgica).

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*Turquía reconoce a la República de Macedonia por su nombre constitucional